关于我市突发事件管理机制的调研分析.docx

关于我市突发事件管理机制的调研分析 国际实践表明，人均国内生产总值在 10003000 美元 的范围区间，是公共安全事故的多发时段，而*市也同全 国各地情况一样，正处于这个区间。同时，工业化、城市 化进程的不断加快与公共突发事件危机管理体系的相对薄 弱之间的矛盾也越来越突出，城市公共安全形势不容乐观。 一、我市公共安全现状 自然灾害频繁，种类繁多。自然灾害主要是洪水、干 旱、风灾、雹灾和雷暴等，其中风灾、雹灾是最主要的自 然灾害，平均不到两年就会出现一次较大的风灾和雹灾。 自然灾害对我市的社会稳定和经济可持续发展构成严重威 胁。仅 XX 年一年时间，我市就连续四次遭受自然灾害袭击， 灾害造成直接经济损失 23259 万元，农业直接损失 21816 万元，同时造成严重的家庭财产损失和基础设施损失。这 些灾害不仅造成了重大人员伤亡和重大经济损失，更给我 市的经济和社会稳定带来很大影响，其中极少数事件引发 的后遗症至今尚未消除。此外我市农村畜牧业疫情，建筑 业的事故灾害，生态环境污染等几乎每年都有带来影响社 会经济健康发展的隐性危机。 工业生产安全任务繁重。我市是以工业为主的小城市， 是衔接河南省会郑州和许昌的工业中心地带，工业是我市 的主要经济来源和财政支撑；全市工业企业近 XX 家，尤以 金刚石制品、电瓷电器、有色金属加工、建筑卫生陶瓷、 机械加工制造为主要产业。因此，我市的工业生产安全责 任重大。尽管近两年来我市的生产安全形势总体趋于好转， 但是由于我市有色废旧金属回收再加工、化工企业多且布 局不十分合理，工业危险源也多，而且一些企业位于人口 密集的市区和集镇中心地带。如火电厂、青山金汇等企业 位于人员密集的市区和大周镇区，一旦发生化学品危险事 故，后果不堪设想。 交通、火灾事故处于高发状态，严重威胁公共安全。 XXXX 两年间，我市共发生道路交通事故 656 起，造成 148 人死亡，765 人受伤，经济损失 166.75 万元，同比分 别下降 11.5%、4.1%、27.9%和 5.5%。今年 1 至 6 月，共发 生道路交通事故 165 起，造成 24 人死亡，214 人受伤，经 济损失 36.09 万元，除死亡人数、经济损失与去年同期相 比略有下降外，交通事故起数、受伤人数分别比去年同期 有所上升。虽然近年来交通事故四项指数总体呈下降趋势， 但仍继续在高位上运行。火灾事故方面，近年来全市火灾 事故呈高发态势，XX 年发生火灾事故 31 起，7 人受伤，直 接经济损失 12.5 万元。今年 1 至 6 月份，共发生火灾事故 5 起，1 人受伤，直接经济损失 2.3 万元。 此外我市的公共卫生、动物疫病安全形势也不容乐观， XX 年的“毒鼠强”事件给我市的药品安全生产敲响了警钟。 二、我市公共突发事件危机管理体系建设现状 经过多年努力，我市的公共突发事件危机管理体系建 设具有了一定的基础。目前全市已经建立起了 110、119、120、122 等报警救助系统和水、电、气、防洪、 防震、防空等应急救助系统，其中 110、120、122 已经实 现了应急联动。据不完全统计，在我们调查的 30 个部门中 29 个单位制定有应急预案；29 个部门成立有各类应急指挥 机构；30 个部门设立了专线或专门电话；其中安全生产、 防汛、卫生、公安等部门还不定期开展了演练；在应急救 援力量方面初步形成了以公安、消防、武警、卫生为主体 及各职能部门为补充的应急救援队伍。在生产安全事故应 急救援方面，正在着手完善各类重特大事故的应急救援预 案、应急救援预案组织结构和相应程序，并着手筹建“安 全事故应急救援指挥中心”。尽管我市的公共危机应对机 制建设取得了一些成绩，但也存在不少问题亟待解决。 重视程度不够。政府的危机意识不强，政府对公共突 发事件危机管理体系建设缺乏长远、系统、全面的规划和 组织，没有将其纳入到国民经济和社会发展总体规划；公 共突发事件的管理及应对在政府的职能设置上没有形成综 合协调的平台或日常的工作机制。一些部门对公共突发事 件认识不足，对事件产生的后果存在侥幸心理，所制定的 预案只限于一般性部署，缺乏科学论证和可操作性的防范 性措施，没有研究应急性的对策机制；一些部门对于在公 共突发事件中应当承担的职责模糊不清。政府对公众的危 机教育欠缺，广大公众普遍缺乏危机意识。 管理体制还不健全。首先缺乏高效统一的公共突发事 件危机管理综合协调指挥机构。我市各部门成立的各类公 共突发事件危机管理机构大多为虚设的领导小组，下设办 公室挂靠某个部门，虽然这种临时机构能够起到一定的作 用，但是其缺点非常明显：一是平时对公共突发事件的动 态分析和预警缺位，无人对潜在危机作分析预警；二是工 作不具有延续性，经验不能有效保留；三是需要处理政府 各部门的合作，大量时间浪费在部门间的协调上；四是工 作人员都是抽调的往往不能很快进入角色，影响工作效率； 五是由于事先没有专业人员研究政策和组织进行专家预警 和预测，领导小组很难在短期内获取所需信息。在这种体 制下的危机处理容易形成多中心、多环节，不利于统一指 挥。其次缺乏有效的部门协调机制。由于我市的公共突发 事件危机管理体系建设基本是以部门为主，造成一些部门 各自为战，“条条分隔”现象严重，设施、设备、信息不 能共享，重复建设、资源浪费严重。如我市的紧急救助服 务系统大致包括：以应急救助为主的公安系统 110 匪警、 119 火警、122 交通报警和卫生系统的 120 医疗急救，以及 由政府各有关部门和单位的值班电话或服务电话组成的 “居民生活服务电话网络”。这些电话号码多而杂，不利 于群众报警，而且多数救助系统互不隶属，网络不能互联 互通，资源不能共享，一旦发生突发事件，很难快速协调， 造成处置效率低下。又如在信息监测网络方面，卫生、民 政、安全生产、畜牧都建立有覆盖到乡镇、甚至村的监测 网络，并有专人负责，配有专线电话和专项资金保障，由 于使用频率不高，设施大多闲置。这种以部门为主，缺乏 统一规划的公共突发事件危机管理体系建设不仅投资大且 效率不高，不利于资源共享。 应急预案不完善。一是没有形成完整的应急预案体系。 缺乏一个全市性的指导各级各部门和单位应对公共突发事 件的工作意见和总体方案。虽然一些部门从局部、行业的 角度出发，制定了不少具体的应急方案，但是缺乏系统性、 全面性，没有形成完整的体系。二是全市应急预案的结构 不合理。从初步调查结果来看，各部门制定的预案中，关 于生产性、自然性的突发事件应急预案较多，而关于政治 性、宏观经济性方面的应急预案则很少，有些领域甚至是 空白。如在应对防洪、应对突发公共卫生事件等方面我们 制定了比较完备的预案，但是在政治突发事件、政治变迁、 政治骚乱、游行、罢工，宏观经济的通货膨胀或紧缩、失 业等方面尚属空白。三是现有的应急预案质量普遍不高。 一方面公共突发事件应急预案是由政府各部门分头做的， 缺乏统一的标准和综合管理，各部门所作的预案无法对接， 造成预案无法落实。另一方面多数部门的预案，缺乏科学 的论证和专家指导，造成很多预案制定出来过于粗线条， 不具可操作性，有的预案本身就不科学，注定无法实施。 运行机制不健全，缺乏有效的危机预警机制。良好的 预警机制可以起到“用少量的钱预防，而不是用大量的钱 治疗”的作用，我市各部门虽然有一些信息收集的制度和 措施，但是由于缺乏全市统一的信息收集网络，无法实现 信息共享，而且由于没有专门的机构对信息进行分析处理， 没有转化为预报，无法发挥应有的作用。缺乏综合性的危 机决策机制。不仅缺乏其核心作用的协调机构和辅助性的 研究机构，而且缺乏辅助决策所需的专家库和危机事件案 例库。缺乏有效的奖惩机制。由于缺乏有效的激励和惩罚 机制，使得有些部门和单位选择“报喜不报忧”，或者是 在事件发生后相互推诿责任。缺乏有效的经验积累机制。 由于缺乏一个稳定的机构，每次事件处置就成立“救火式” 的临时指挥部，事件处置完，指挥部也解散了，经验没有 得到总结保存。缺乏良好的公共沟通机制。我市在以往发 生公共突发事件时不太注意处理好与公共媒体的沟通，关 键时候缺乏权威的、主流的声音，造成公众对事件性质、 程度等的猜疑。缺乏公共突发事件后处理机制。如如何治 疗各种危机后遗症，抚平受害民众的心理创伤，尽快恢复 其生理和心理健康；对原有工作机制和体制进行反思和检 讨，发现问题，加以修正。缺乏具有第三方性质的独立调 查制度。我市的每一次突发公共事件后，有的没有认真加 以调查，有的只是在行政机关内的调查，没有形成一个独 立于行政之外的独立调查制度，以确保调查的客观公正， 真正查找出事件原因，避免类似事件发生。 救援力量不足。目前我市形成了以公安、消防、武警、 卫生、水利为主体及各职能部门为补充的应急救援队伍， 这支队伍处置一般性的危机尚能应付，但是在处置特大规 模危机时则显得力量不足；对于一些特殊种类的危机，缺 乏处置事件所需的专业知识和技能，存在处置力量盲区； 一些非专业救援力量如预备役部队、基层民兵组织等由于 缺少应付危机所需专业救援知识，无法发挥其应有的作用。 社会动员能力不足。过去计划经济条件下我们主要依 靠政治优势和组织保证，一呼百应，确保了危机状态下的 社会动员。在目前市场经济条件下，随着国有企业改制， 基层组织建设也面临种种问题，进行社会动员的难度加大， 政府对各类非政府组织、基层单位、私营组织和民众个人 的动员能力明显下降。据反映，以前紧急状况下征用国有 企业的车辆、物资，企业二话不说，非常配合；现在改制 为民营企业后，需要征用车辆、物资时，民营企业往往以 影响生产等理由拒绝。 基础设施建设不牢。我市各部门的各套应急指挥系统 技术建设水平普遍不高，新的技术没有应用到工作中来。 除 110、119、120 外，其他系统设施简陋，功能有限；缺 乏一个统一的指挥调度平台，不能保障政府统一管理、统 一指挥，不利于应对突发事件、大型灾难；缺乏一个完整 的公用的综合数据地理信息系统，不利于直观地获取危机 发生区域的地理信息。 财力投入不足。由于我市的公共突发事件危机管理体 系处于创建阶段，如果没有必要的财力投入是不行的。我 市在财政预算上未设公共突发事件危机处置专项预算。由 于资金缺乏，目前一些专业救援队伍救援设备不足，救援 物资储备不足，种类不全；尤其是乡镇，由于资金缺乏， 人员不足，预案没有资金支持，缺乏必要的演练经费，从 而成为白纸一张，无法落实。 三、加快建立公共突发事件危机管理体系建设的对策 与建议 当前加强公共突发事件危机管理已经势在必行，其他 国家和我国其他城市的公共突发事件危机管理体系建设经 验为我市提供了借鉴，我们应该结合实际加快建设公共突 发事件危机管理体系的步伐。建设过程中应该把握以下几 个重点问题： 建设过程中应该把握的几个重点 1.加强公共突发事件应对机构建设，形成上下对应的 组织结构体系。无论采取何种模式，在市、乡镇两级都应 该设立常设的公共突发事件应对综合协调机构，如采用 “鞍山模式”可直接设在人防办，要充分授权、明确职责、 充实队伍、完善机构，同时应明确该机构和政府有关部门 的职责，确保机构到位和科学分工；成立公共危机应对专 家委员会，作为政府在公共突发事件应对的“智囊团”， 成员由各有关部门和行业精通各类公共突发事件处理的专 业人员和高级管理人员组成，为全市公共突发事件应对提 供科学的意见建议，参与预案的制定、修订；建立专家库， 根据可能发生的各种灾害、事故，选取全国公共安全、防 灾减灾、危机应对等方面的专家，以便在危机发生时及时 得到专家的指导。 2.做好全市公共突发事件的预案设计，抓好公共突发 事件的预警机制建设。首先要制定一个全市公共突发事件 危机管理的指导性文件，明确制定各类预案的指导思想， 工作原则，工作程序，分析预警管理、过程中的管理、突 发事件后的管理等关键环节，各项支持保障系统等。其次 要整合现有的预案资源，对于需要进一步完善的要进行完 善，对于结构残缺不全、可操作性不强的要重新制定，对 于一些处于空白的领域如政治突发事件、经济性的突发事 件等，要抓紧时间组织力量制订预案。第三所有制定出的 预案必须经过专家评审；“凡事预则立，不预则废”，良 好的预警机制可以将危机防患于未然，解决在萌芽。预警 机制包括两个方面的内容：一是建立覆盖全市的信息收集 网络，及时收集掌握市内、国内及国外相关信息；二是建 立信息分析处理系统，负责处理所收集的信息，并做出判 断，提出预案和对策。 3.建立高效统一的指挥保障系统，建设应急救援力量 体系。以信息部门正在建设的城市应急联动指挥体系共享 平台为基础，建设设施配套的应急指挥中心、危机应对指 挥自动化系统和多元化、互补式的通信、警报系统，确保 指挥系统的高效、统一。在各专业应急救援力量的基础上， 充分利用民防能调动的军事力量的优势，建设“以专职应 急救援力量为基础，以基干民兵组织为补充，以驻市的预 备役部队和现役部队为支援，广泛发动群众，组成志愿者 队伍，建设社区的自救互救队伍”，形成具有广泛基础、 较高专业素质、组织相对紧密的应急救援力量体系。 4.加强公共突发事件处置硬件设施建设，建立完备的 物资保障体系。结合我市实际，采用建设物资储备库与财 政补贴企业储备相结合的方法，整合各类救