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农村产权制度改革经验做法及成效 XX 年 6 月，XX 市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改 革试验区，为推进试验区建设，在统筹城乡改革上取得重 大突破，给农村发展注入新的动力，促进经济社会又好又 快发展，XX 市委、市政府作出开展农村产权制度改革的部 署。XX 年 1 月 1 日，XX 市正式出台了关于加强耕地保护 进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见，明确 把“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅 的现代农村产权制度”作为改革目标，明确了农村产权制 度改革的指导思想、基本原则、改革重点和配套措施。为 贯彻落实 XX 市委 1 号文件精神，顺利推进农村产权制度改 革工作，我市被 XX 市确定为试点区县，率先开展农村产权 制度改革试点工作。 在试点过程中，我市严格按照 XX 市委 1 号文件精神， 坚持确权是基础、流转是核心、配套是保障的工作思路， 周密规划，率先启动，大胆探索，扎实推进，为 XX 市农村 产权制度改革积累了有益经验，较好地完成作为 XX 市农村 产权制度改革试点“点中点”所担负的改革探路的任务。 一、试点工作进展情况 确权颁证顺利推进 截止目前，全市已颁发集体土地使用证73820 本， 房屋所有权证 6517 本，林权证 443 本，农村土地承包经营 权证 903 本。 农村产权有序流转 我市于 XX 年 8 月 25 日，正式成立了农村产权流转服 务中心,同时，各乡镇成立了农村产权交易服务站。XX 年 1 月 18 日，我市又成立了城乡产权交易中心，现正积极开展 农村产权交易意向信息的收集和发布工作。截止目前，全 市承包地经营权流转 524 宗，面积 20587.8 亩，涉及金额 3871.23 万元；林权流转 10 宗，面积 6135.4 亩，涉及金额 1146.3 万元；集体建设用地使用权流转 35 宗，面积 3819.9 亩，涉及金额 42354.1 万元。全市利用集体建设用 地使用权及在建房屋所有权进行抵押贷款已出具担保函 5022 份，担保金额 19404.7 万元，实际金融部门放款 4421 户，发放金额 17164.5 万元，另外出具旅游产业担保函 35 笔 1757 万元。 耕地保护扎实推进 为实现农村产权制度改革的三大任务之一“建立耕地 保护制度”，“确保基本农田总量不减少、用途不改变、 质量有提高”，我们通过明晰产权，落实耕地保护责任到 集体经济组织和农户，建立了耕地保护基金使用和管理办 法，实施土地规划用途管理，初步建立了耕地保护制度， 并正在落实耕保基金的发放工作。 同时，积极完善配套政策，着力推进农村产权制度改 革工作有序推进。一是着手制定完善农村廉租住房保障制 度。二是正建立对放弃农村土地的补偿和就业、养老保险 机制，逐步实现城乡资源流动自主化。三是着手建立农村 信用体系。以乡镇为单位，建立农户信用信息档案，强化 农民的信用意识，对诚实守信的农户，金融部门可按规定 提高信贷额度。四是正着手建立价值评估体系。建立科学 的评估体系，合理评价农村产权的价值。集体建设用地、 农村房屋、土地承包经营权、集体林权在流转时，可委托 评估中介机构对其价值进行评估，并根据评估机构出具的 评估报告作为转让、抵押时的价值参考依据。 XX 年 4 月，我市制定了*市耕地保护基金管理办法 和*市耕地保护基金管理实施细则，并在柳街镇鹤鸣 村进行了实践，现已开始在向峨、天马、蒲阳等乡村进行 推广，截止目前，全市已签订耕地保护合同 1741 份，发放 耕保基金 148.55 万余元，涉及面积 5000 余亩。 基层治理新机制更加完善 在基层民主和基层治理结构建设方面，明确了农村集 体经济组织主体资格，完善了村民自治体系。对农村集体 经济组织与村两委的职能划分，职责定位，相互关系等进 行了明确。 改革与农村灾后重建有机结合 震后，我们按照“安全、经济、实用、省地”和“多 样性、相融性、共享性、发展性”要求，将农村产权制度 改革与农村灾后重建有机结合，用统筹城乡的思路和办法 促进灾后重建。如在灾后重建中，向峨乡采用了“产权置 换”模式，节约的集体建设用地使用权指标换住房得到了 老百姓的高度认可；大观镇红梅村 4 组通过“土地流转” 模式，利用集中居住节约出来的集体建设用地吸引社会资 金参与投资重建，既解决了农民住房问题，又发展了当地 农业产业，使居住和生活问题得到了双重保障；青城山镇 味江村借用“增减挂钩”，通过土地整理集中流转使用集 体建设用地使用权，建设农民集中安置区和生态旅游度假 项目，有效解决了农户灾后重建和长效增收两大难题，农 民不需出一分钱即实现灾后重建；青城山镇 XX 村采用产权 “抵押贷款”模式和“大地变小地”模式，补充政策性贷 款不足的缺口，正推进灾后重建；紫坪铺镇沙湾村模式 “产权融资”，通过联建方式实现了向社会融资，为有效 解决灾后重建资金瓶颈找到了一条新路子；天马镇向荣村 采用农村住房重建与“川西林盘保护”相结合推进灾后重 建。 二、试点中的主要做法和成效 统一认识，加强领导 去年年底，我市被列为 XX 市农村产权制度改革的首批 试点，我市市委、市政府高度重视，及时传达学习了 XX 市 XX 年 1 号文件精神和 XX 市农村产权制度改革研讨会上各位 领导的讲话精神，充分认识到了实施农村产权制度改革的 重大意义。通过学习，我们明确了改革试点的目标，确定 了改革试点必须坚持的原则，同时还明确了改革试点内容 为“三个方面七项任务”，即三个方面为确权登记、建立 耕保制度和搭建流转平台；七项任务是土地所有权确权登 记、集体建设用地使用权确权登记、土地承包经营权确权 登记、林权确权登记、农村房屋确权登记、建立耕保制度 和搭建流转平台。 为保障改革试点工作的顺利推进，我市及时成立了以 市委书记、市人大常委会主任刘俊林为组长的农村产权制 度改革试点工作领导小组；建立了农村产权制度改革联席 会议制度，强化组织协调，确保政令畅通，促进各部门、 各乡镇协作与配合；联席会下设文秘信息组、政策法规组、 信访维稳组、工作指导组和工作督查组，同时，联席会议 制度建立了工作信息报送机制、业务人员培训机制和改革 试点验收督查制度，确保了改革工作能够扎实、顺利推进。 创新方法，稳妥推进 1、制定改革试点推进计划。在 XX 市工作组和鸿德市 长助理的指导下，我市按照不同的地理条件和经济社会发 展状态，因地制宜确定了 6 个镇为首批试点，并制定了详 细的推进计划。第一步是改革的准备工作；第二步是启动 一个试点村，先行一步，探索改革具体操作模式；第三步 是开展 6 个试点乡镇的改革工作，并启动建立耕保制度和 构筑农村产权流转平台；第四步是从 8 月开始启动全市其 余镇村的产权制度改革工作。 2、以会代训统一全市上下思想。通过动员培训会、专 题研讨会、座谈交流等形式，对市级各部门、乡镇负责人 和试点镇村村民进行动员培训，使广大干部群众的思想迅 速统一到了 XX 市 1 号文件精神上来，坚定了加快改革的信 心和决心。 3、制定改革实施方案，草拟指导意见。起草、报送并 印发了中共*市委*市人民政府关于加强耕地保护进一 步改革完善农村土地和房屋产权制度的实施意见。国土、 农发、房管、林业、司法五个职能部门，草拟了七个关于 农村土地和房屋确权登记、纠纷调处等方面的指导意见。 同时，我们还对建立健全村、社一级集体经济组织进行了 深入的探讨和研究，对村民会议、村务公决、村民代表会 议议事规则，村民自治章程，农村经济联合社和经济合作 社示范章程，农村集体资产管理办法，农村集体经济组织 管理办法等进行了研究。在整个过程中，市法制办全程参 与，市公安、检察、法院、司法等法律部门也主动为改革 试点工作提供法律支持，每个村均选派了一名法律顾问， 为此项工作提供免费法律服务，确保了整个改革试点工作 能够沿着法制的轨道，规范有序推进。 深入研究，有效突破 1、明确界定了农村集体土地所有权主体 宪法、民法通则、土地管理法、农业 法、物权法等重要法律都规定农村的土地归农民集 体所有，但对“集体”是组、村民委员会还是集体经济组 织没有明确规定，且没有统一的名称，导致集体土地所有 权主体不明确。明确集体土地所有权主体是农村产权制度 改革的基础工作，对于解决产权归属问题，确定和划分产 权权能，保障产权人有效行使占有、使用、收益和处分等 权利，建立产权收益的补偿和分配制度，有效避免可能发 生的债权债务纠纷，防范可能出现的法律和政策风险等都 具有十分重要的意义。为此，我市在认真分析现行法律规 定和建国以来农村集体组织演进过程的基础上，将集体土 地所有权主体明确为集体经济组织。按照“三级所有、队 为基础”的原则，将组一级集体经济组织明确为“农业合 作社”，将村一级集体经济组织明确为“农业合作联社”， 将乡镇一级集体经济组织明确为“乡镇集体资产管理委员 会”，三者之间互不隶属，以“农业合作社”作为最基本 的集体土地所有权主体。赋予“乡镇集体资产管理委员会” 对农业合作社和农业合作联社集体资产管理的监督权。 2、确定承包地确权不打乱重分的原则，进一步稳定农 村基本经营制度 坚持统分结合、家庭联产承包责任制的基本经营制度 是农村产权制度改革确定的基本原则，是农村稳定和发展 的前提和基础。在我市产改过程中，部分村组受每年或者 数年内为“等地人员”调整承包地习惯影响，加之“产量 亩”与“实测亩”之间的面积差异，出现了要求重新丈量 面积和打乱重新分配土地的呼声，与土地承包法明确 规定的“增人不增地、减人不减地”原则相背。为此，我 市在承包地确权中明确规定不能打乱重分承包地。这一原 则有利于稳定农村的经营制度、有利于农民增加在土地上 的投入、有利于农村劳动力向城市转移、有利于农村计划 生育，很好地贯彻了“有恒产者有恒心”的重要思路。承 包地不重新打乱的改革原则，与新近召开的中共中央第十 七届三中全会上通过的中共中央关于推进农村改革发展 若干重大问题的决定中提出的“赋予农民更加充分而有 保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并 长久不变”原则完全一致。在实际操作中，通过政策宣传， 广大农村群众对此建立了正确的认识，确保了承包地确权 工作的顺利进行。 3、结合农村实际，明确农村房屋权利人登记原则 农村房屋为家庭共同财产，每位家庭成员都是房屋共 有权权利人，如何对产权人进行登记，现有法律法规没有 明确规定。农村房屋天然以户为单位确定权利人和共有人， 并逐一登记。但实践操作中由于农村家庭农户标准不统一、 户内人员难以逐一甄别，加上很多村民外出务工无法到场 等原因，造成了权利人主体难以准确完整登记的问题。 我市的做法是：首先由农户以家庭为单位指定户主代 表，出具户主代表声明书，声明该户主代表可代表全体家 庭成员行使相关民事权利并承担相应民事义务。再以户主 代表作为家庭房屋权利人代表，农村房屋的初始登记应由 户主代表户口簿中记载的全体家庭成员享有集体土地使用 权，全体家庭成员按照“自愿申请登记”的原则共同申请； 凡因权利申请人瞒报、虚报，造成登记错误的，可由登记 机关或权利人、利害关系人按照更正登记程序予以更正， 给他人造成损害的，应当由权利申请人承担相应的法律责 任。通过对农村房屋登记制度创新设计避免法律漏洞，实 践中有效地提高了登记效率，确保了登记质量。有效避免 了一些人钻政策空子以登记错误为由向登记机关索赔的隐 患。 4、研发农村产权制度改革信息化管理系统，通过信息 化手段提高工作效率和质量 在改革的过程中，由于农村产权主要涉及集体土地所 有权、集体土地使用权、农村房屋产权、土地承包经营权 和林权等，几乎涵盖了农村有关不动产登记的全部内容， 要在短时间内做到各项产权界限清楚，内容明晰，确保确 权颁证工作顺利完成，仅靠人工操作需耗费大量时间且质 量无法保证。为此，我们提出了利用信息化手段促进农村 产权制度管理科学化、规范化、系统化的思路，研发了 “鱼鳞”数字化管理系统，从技术层面解决了确权颁证工 作效率和准确性问题，得到了专家的评估认可。 一是根据信息化管理系统要求，采用“三同步”工作 方法提高工作效率。在系统运行过程设置了“三同步”即 通过测绘、户调、校对同步开展，并联作业，可避免调查 摸底工作中的重复劳动，节省权属调查和数据校对所耗费 的大量时间。采用“鱼鳞”数字化管理系统每个村可在 2 小时完成数据处理并形成颁证资料。 二是依靠信息化技术手段，采用“三校对”提高确权 质量。即对软件以社为单位生成的鱼鳞图总图，包括集体 建设用地宗地图、农用地宗地图、房屋平面图及相应的汇 总表进行三次校对。其中一校为权属核对，在总图上由村 民调绘权属边界，并标注地类和承包地台账面积。二校为 数据核对，通过软件生成的统计数据可标注进入鱼鳞图宗 地块。三校为确认核对，农户对社为单位生成的鱼鳞图和 相关信息进行确认，签字确认并盖指印，即可达到入库条 件。入库后即可对集体建设用地、农用地所有数据汇总表 进行确权公示，最终实现权属八个无争议要求。全程采用 数字化作业，最大限度地减小了人工操作带来的误差，所 生成的数据在村民中的认可度大幅度提高，通过多次与村 民校核，基本避免了因人工操作导致的面积、边界等重要 数据失真的情况。 三是节省了大量人力，实现了制图规范和核定面积更 为科学准确。由于采用了信息化技术实现了数据处理的自 动化进行，过去由多个部门抽调人员才能完成的工作，现 在仅需要一个人通过操作即可完成，节省了行政成本和人 力成本。由于承包地、宅基地宗地图和房屋平面图等图形 不规则，对人工计算面积带来较大困难，软件可自动计算 出土地和宅基地面积，在确权公示中村民认可度很高。 农村产权制度改革信息化管理系统经过在柳街镇的实 践，系统运行稳定，已经开始着手运用到我市其他乡镇的 农村产权制度改革工作中。 5、制定了集体经济组织成员确认办法 在集体土地所有权主体明确为集体经济组织之后，集 体经济组织成员权的界定问题显得至关重要。集体经济组 织与村委会、组是两个内涵不同的自治组织，村民与集体 经济组织成员身份并不完全等同。为体现集体经济组织所 特有经济管理职能，保障经济组织成员更好地行使对集体 资产的占有、收益、使用和处分等基本权利，需要对集体 经济组织成员的组成和其权利义务作出详细而明确的界定。 为此，我市进行了深入研究，出台了*市农村集体经济 组织成员确认办法。按照权利主体行使权利和所尽义务 的范围不同，将农村集体经济组织划分为普通成员和特殊 成员两类，同时对两种成员权的确定、丧失、权利和义务 进行了明确的规定。将集体经济组织定义为开放性组织， 其特殊成员的取得途径可以通过两种方式实现，一是通过 向农村集体经济组织捐交公积公益金的形式加入；二是与 该农村集体经济组织或经该集体经济组织同意与其成员形 成产权转让关系的形式加入。这为壮大集体经济组织实力、 完善治理机构和确定流转收益分配制度等方面都具有现实 的意义。 6、建立了规范的农村产权制度改革矛盾纠纷调处制度 由于农村土地和房屋产权状况比较复杂，在调查摸底 和确权登记过程中必然会遇到比较多的问题，采用一套规 范的程序引进纠纷预防、调处工作制度，处理改革中遇到 矛盾就非常重要。为此，我市结合农村工作实际，制定了 关于建立农村产权制度改革矛盾纠纷预防、调处、化解 工作制度的意见，意见中明确了相关职能部门的工作职 责，产权纠纷解决途径，法律援助措施，为妥善处理农村 产权制度改革过程中出现的问题提供了解决途径。同时， 引导村民自治，通过自我管理，建立内部纠纷调处机构， 建立监督制约制度，有效化解村内矛盾，将改革过程中的 不稳定因素化解在萌芽状态，避免事态的激化、扩大，实 现“小事不出社、大事不出村、基本不出事”的效果，为 产权制度改革的顺利推进营造和谐发展的社会环境。 7、探索有效的公示异议处理新方法 产权制度改革的基础是确权，权属争议是否得到迅速 有效的解决直接影响改革进程，通过制度设计最大限度减 少和防范可能出现的权属争议，对明晰产权意义重大。按 照先立规矩的思路，我们从两方面进行了制度设计。一是 对权利人采用户代表声明书的方式予以明确。通过召开村 民会议方式形成决议，每户指定一人作为户主代表，并承 诺代表全体家庭成员的行使确权工作中相关民事权利，对 家庭内其他成员承担相应民事义务，决议形成后全体签字 认可并公布户代表声明书。这种方式避免了因家庭内部成 员权属争议给确权纠纷调处产生的影响，简化了手续，降 低了确权争议。二是根据权属界线的划分总结出“八个无 异议”。即户主权利人签字无异议、本户家庭成员人口数 无异议、本户承包地田块分布位置和登记面积无异议、本 户自留地面积登记无异议、本户屋基地面积登记无异议、 本户房屋建筑面积登记无异议、本户对本组公示的集体经 济组织成员名单无异议、本户对本村公示的集体资产登记 无异议。其内容涵盖了产权权利主体和客体的全部内容， 互相之间可以印证，“八个无异议”须同时具备且得到户 主代表全部签字认可，由此形成了一套完整的监督制约体 系，产权权属争议在村组内部得以消化解决。三是建立了 公示结果签字认可和公示异议处理程序。在公示结束后， 形成村民决议，农户签字确认公示结果，再次对产权归属 进行固定。在公示中对确有争议的通过公示异议处理程序 解决，公示异议处理程序设计将成员内部权属争议纳入了 规范化处理轨道，从而避免了内部扯皮等情况的出现。 创新制度，积极探索 集体建设用地出让制度是我市农村产权制度改革的重 点内容，在改革试点中，我市制定了关于促进集体建设 用地使用权流转的指导意见，对集体建设用地使用权的 流转进行了探索。主要有以下几个方面： 一是提出集体建设用地可以通过出让方式取得，出让 方必须是集体经济组织。 二是规定农村集体经济组织将集体建设用地使用权出 让获得的收入，政府应按相关规定收取一定比例公共基础 设施和公用事业建设配套费及耕地保护基金后归集体经济 组织所有，优先用于农民的社会保险和集体经济组织的再 生产。这条规定既使得集体建设用地使用权与国有建设用 地使用权在价值内涵上得到了统一，同时也最大限度保障 了集体经济组织及村民的应得利益，为实现两种建设用地 使用权的“同地、同价、同权”奠定了基础。 三是集体经济组织使用的集体建设用地使用权流转， 必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民 代表的同意，充分体现了改革“还权赋能”的思想，表达 了集体土地所有权人的意愿。 四是建立集体建设用地使用权有形交易市场，集体土 地使用权和国有土地使用权按照“两种产权、一个市场、 一个管理机构”的方式进行管理，在现有国有土地使用权 交易市场的基础上，增加和完善市场功能，为集体建设用 地使用权流转提供交易平台。规定集体建设用地使用权的 出让方式，当用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性 用途以及有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖 或者挂牌等方式公开交易。 五是实行严格的最低限价管理，规定凡出让或转让价 格低于最低限价的，市土地储备中心可优先储备，并对指 标进行统一管理、统一调配。储备指标的资金可以由市财 政投入，也可以参照国有土地一级市场整理模式引进社会 资金投入。同时，对保护价的价格内涵做出了规定，主要 包括流转集体建设用地土地补偿安置成本、集体建设用地 指标取得成本、城乡统筹配套建设基金、耕地保护基金和 集体建设用地流转所有权基本收益。 六是规定了集体建设用地使用权流转从规模和布局上 可采用成片流转和零星流转，鼓励通过土地综合整理，归 并零星的集体建设用地，集中成片使用，为经济发展提供 用地保障。村民宅基地在符合村庄规划、风景名胜区保护 等规划并由规划部门出具规划意见的前提下，可按规定直 接实施零星流转，进一步激活了潜在的集体建设用地流转 市场。 改革的思路与中共中央关于推进农村改革发展若干 重大问题的决定中提出的“逐步建立城乡统一的建设用 地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通 过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用 权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”高度 一致，并已经在大观镇红梅村四组、青城山镇味江村 12 组、 13 组等进行了实践，取得了良好的社会经济效益。 改革探路，完善举措 对于农村房屋产权的流转，现行的法律法规及政策做 了严格的限定，在一定程度上影响了农村房屋产权的流动 性和农村资产向资本的有效转化。为此，我市在改革试点 过程中，对在法律框架下促进农村房屋流转方面进行了有 益的探索，制定了关于促进集体土地上房屋产权流转的 指导意见。在保障集体建设用地合法性的前提下，提出 集体土地上房屋产权流转的形式主要分为三种，包括转让、 抵押、租赁等。地震灾后，我市以产改的思路和办法，将 联建作为鼓励社会资金参与灾后农村住房重建的重要途径， 并在大观镇红梅村 4 组进行了实践，总结出了农村房屋联 建模式，得到了 XX 市统筹委和国土局的认可，并已在全 XX 市的重灾区县推广运用这种模式。 同时，进一步创新了基层民主政治和基层治理结构。 我市在农村产权制度改革过程中，对集体土地所有权主体 进行了明确规定，确定了农村微观经济主体，为农村基层 民主政治建设和基层治理结构建设奠定了坚实的基础。在 实际操作中，我们围绕农业合作社权利的实现、农村资产 的管理主体、管理内容进行了创新性的制度设计。 在基层民主政治建设方面。一是建立议事会和监事会 制度，完善村内治理结构。在柳街镇鹤鸣村摸底调查过程 中，每个村民小组成立了由组长及村民代表组成的调解小 组，负责处理本组内部争议；在村一级成立由村干部及村 民代表组成的议事会，负责处理本村内部对集体财产归属 的争议。同时，村内有威望的年长村民组成的督查组，行 使类似于监事会的职能，对全村改革过程进行监督。回头 看柳街镇的调查摸底和确权颁证过程，调解小组和议事会 是顺利推进工作的重要因素之一。二是通过村规民约和议 事规则的制定，在农村建立“诚、信、责、义”体系完善 治理结构。我市研究制定了村民自治章程、*市村 民会议议事规则(试行)、*市村民代表会议议事规则 (试行)，在此次产改过程中对于发挥基层民主政治起到 了很好的指导作用。三是通过制订“村规民约”来实现对 村民行为的约束。在大观镇欣禾村试点中，制定的“村规 民约”起到了很好的作用，准备借改革之机而违规搭建的 房屋在大家的监督下自行拆除，抢栽的苗木也在监督下自 行移除。 在基层治理结构建设方面。由市委组织部牵头，农发 局、司法局和相关职能部门配合，律师参与，研究农村集 体经济组织的章程、职责和内容。出台了*市农村集体 经济组织章程、*市农村集体资产管理指导意见和 *市农村集体经济组织管理办法。同时，对农村集体 经济组织与村两委的职能如何划分，职责定位，相互的关 系等进行了重点研究。明确村党支部是村级各种组织和各 项工作的领导核心，实行思想、政治和组织领导，督促村 民委员会向全体村民负责，督促合作社向全体社员负责， 尊重和落实村民的民主权利，并教育引导村民支持村民委 员会工作。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我 服务的基层群众性自治组织，在法律和政策范围内，处理 本村的公共事务和公益事业，尊重集体经济组织依法享有 的经营自主权。集体经济组织承担经济职能，负有经营和 壮大集体经济实力的义务，负责管理属于本集体经济组织 农民集体所有的土地和其它财产，支持和组织村民依法发 展各种形式的合作经济和其它经济，保障集体经济组织和 村民的合法财产权和其它合法权益。地震后，我市进一步 研究完善了农村集体组织机构管理办法等文本，对农 村集体经济组织与村两委的职能如何划分、