第四讲 行政生态学

第四讲 行政生态学 与我国行政生态系统构建 主讲人 兰 德 刚 公 共 管 理 教 研 部 内容提要 行政生态学是 20世纪 60年代以来新 兴起的一门交叉学科。 作为这门学科 重要代表人物的里格斯提出了著名的 行政类型分类理论， 分析了 影响行政 的五个要素 ，详细探讨了 发展中国家 的行政环境问题。 一、行政生态学产生的时代背景 l行政生态学 是以生态学理论和方法研究 行政管理与其周围环境的一门科学。 l主要研究： 各个国家的社会文化和历史 传统等因素对公共行政的影响以及公共 行政对该国社会变迁与发展的影响。 l最早把行政问题与其外部环境联系起来 进行研究的是 美国哈佛大学教授高斯。 l二次世界大战后 ,出现了一批新的民族 国家。西方的行政体制、行政方法、行 政技术以及文官制度等在这些国家迅速 建立起来。但 在西方国家行之有效的这 些制度在发展中国家收效甚微 ,以至于 毫无功效。 l1961年 ,美国夏威夷大学教授里格斯 发 表了 行政生态学 一书 ,运用生态学 的理论与方法 ,研究发展中国家的行政 问题。 l他的研究在行政学理论领域发生重大影 响 ,使行政生态学成为一门新的、系统 的学科。并且 标志着只在行政系统内部 研究行政管理的时代的结束。 二、里格斯的行政生态分析 l1、根据社会形态的不同提出了著名的 行政类型分类理论 l里格斯认为 ,人类历史上存在着三种基本社会 形态 ,即传统的农业社会、过渡社会、现代工 业化社会 ,每一种社会形态都各有其独特的生 态环境。 l他运用 “结构功能分析法 ”和物理学上 “光 谱分析 ”的概念 ,对世界各国行政生态背景 进行分析研究 ,提出了与这三种社会形态相适 应的三种行政类型。 l里格斯将人类社会划分为三种社会形 态与三种行政模式，即： 农业社会 溶合型行政； 过渡社会 棱柱型行政； 工业社会 衍射型行政。 l农业社会行政模式特征： （ 1）经济基础是农业生产力； （ 2）土地的分配与管理是政府的 重要事务； （ 3）官僚的职位重于行政政策； （ 4）行政风范带有浓重的家族和亲族 主义色彩； （ 5）流行世卿世禄的行政制度； （ 6）政治与经济不分，决策与执行不 分。 权力来源于君主，行政官员在政 治上和经济上自成特殊的阶级； （ 7）机构设置不分； （ 8）政府与民众较少沟通； （ 9）行政活动以地域或土地为基础， 行政的主要问题是维持行政的一致和 统一。 l过渡社会的行政模式的特征 （ 1）机构重叠，职责不清。 行政机构 已经设立，但不能有效运作； （ 2）许多行政制度已经建立，但在实 际的行政过程中仍然受各种传统势力 的影响而不能起到约束和规范作用； （ 3）行政行为已经逐渐与其他社会行 为分化开来，但尚未完全分化。 l工业社会的行政特征： （ 1）经济基础是美国式的自由经济； （ 2）民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密 切； （ 3）行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人 的原则； （ 4）高度的社会流动，发达的沟通渠道； （ 5）行政职责划分清楚。由于社会性的高度专业化， 行政的主要问题是谋求专业人员化基础上的协调和 统一； （ 6）奉行功利、理性原则； （ 7）确立了新型的人事关系，公务员不是对上级个人 服从，而是对职位的服从。 2、五种行政生态要素分析 l里格斯认为，影响一个国家行政的生态 要素是多种多样的，其中最主要的有五 个要素 ,即： 经济要素、社会要素、沟通网、符号 系统和政治构架。 l经济要素 一个国家的行政模式基本上由该国的经济结构所 决定。他把社会经济结构依社会类型分为三种： 传统农业社会 中的 “ 互惠 重配 ” 结构 过渡社会中 的 “ 集市 有限市场 ” 结构 现代化工业社会 中的 “ 市场 企业 ” 结 构 l社会要素 l社会组织在不同社会形态中的不同作用。他 把社会组织分为两大类： 一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体； 一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。 在农业社会中和过渡社会中，家庭和家族 在行政过程中发生着重要的作用； 在现代化工业社会中，社团则对政府和行 政起着重要的作用。 l沟通网 l 包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论 的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相 沟通的手段。他认为沟通网的状况直接影响到一个 社会的 “ 动员性 ” 和 “ 同化性 ” 。 所谓动员性指社会人口参加庞大的沟通网的程度 所谓同化性指全社会人口对同一价值体系与目标等 的认可程度。 l符号系统 l即 社会政治符号系统，包括政治神话、政 治法则和政治典章等。 实际上就是关于政治意识和政治游戏规则 的影响。他认为政治神话中包含的一些观 念直接影响着人民的政治意识。 l政治架构 l他秉承古德诺的政治 行政两分思想，里 格斯认为政治与行政应该是分离的，政治领 导行政，而行政则实现着政治的目标。 l行政与政治具有不同的功能，但仍存在着一 种功能依存关系，而正是这种依存关系决定 了政治架构对公共行政具有重大的影响。 l3、着重探讨了发展中国家 过渡型 社会的行政生态问题。 第一， 异质性。指在同一个社会中同 时存在不同的行政制度、行政行为和 行政风范表现出强烈的反差。既有农 业社会的，也有工业社会的，从而出 现极不调和的现象。 l 第二， 重叠性。组织和结构上传统的 与现代的重叠存在。 在过渡型社会中，行政机构不能发挥 其应有功能时，就不得不由一些非行 政组织来完成其任务，这就造成了机 构的重叠。 这种机构重叠带来的恶果是使合法 机构的权威性丧失，受控于非法机构 ，使政府官员投靠非正式组织，为其 服务，造成行政行为的多元化。 l第三，形式主义。是指政府所制定的法 令和政策不能付诸实施，形同虚设、徒 有其名。 在过渡社会中，国家虽然有着完整的法律 制度，但实际上起不到约束和规范作用， 传 统的东西在实际上仍具有巨大的影响力。 官僚间的政治比重越高 ，诸如效率、理性等 纯行政标准便可能越低。 与行政政治化相关的一个现象是程序的仪 式化， 即过去所推行的一切法规、官僚习惯 都逐渐固定为一种内在的价值。 l形式主义与官僚权力相结合产生的主 要弊病 ： l一方面官僚完完全全地墨守成规，另一方 面他们则常常蔑视法令。 l形式主义影响行政行为的品质，促使贪污 腐败愈演愈烈。 l成就取向很有限。 虽然依门第、种族、身 份等关系的用人标准已经被放弃，一种以 成就为取向的考试制度已经建立起来，但 因为整个人事政策是不确定的，要确定一 个人的真才实学则是相当困难的。 l4、社会变迁 l内发式变迁 ：社会变迁的动力来自于内 部，社会结构的内部发生变化。 l外发式变迁 ：社会发展的动力来自于外 部，如受到外国侵略、冲击时，被迫改 变其行为方式，改进某些法律条文。 l外发式变迁的三个步骤 ：技术变迁、制 度变迁、思想文化变迁。 l 发展中国家的社会变迁受外部作用比 较大，属于 “外发型变迁 ”，所以变迁 顺序多由技术层面到制度层面再到思 想层面，变迁难度越来越大。 在变迁 过程中会出现三者显著脱节的现象， 这就导致了棱柱型行政产生的环境基 础。 l5、里格斯理论的缺陷： l（ 1） 热衷于模式的建构，缺乏对整个行政 生态环境作系统完整的考察； l（ 2）过于追求术语的新奇，忽视了其理论 的可读性和可接受性，容易使人对其理论 产生费解难懂、故弄玄虚、故作深沉之感 ； l（ 3） 试图建立一种所谓价值中立的行政生 态模式理论，忽略了具有鲜明价值取向和 公共行政研究目标。 l西方中心论；生造词汇。 三、张金鉴的生态理论 l1、社会生态的行政研究。 （ 1）人口爆炸压力对行政系统的挑战； （ 2）行政行为的系统分析； （ 3）团体动态与行政组织的观点； （ 4）国际行政的变化与国际行政； （ 5）经济发展与行政性能。 l 2、文化生态的行政研究 l （ 1）风俗习尚与行政程序； l （ 2）教育与宗教对行政的影响； l （ 3）科学技术对行政的影响； l （ 4）文化变异与行政适应； l （ 5）政治、文化与行政模式。 l 3、心理生态的行政研究。 l （ 1）协调与合作； l （ 2）互相领导关系； l （ 3）决策人的心理因素； l （ 4）参与管理与人群关系。 l （ 5）公务人员的生理特性、功能； l （ 6）举办健康的活动； l （ 7）体能与耐力，保证持久的工作效率； l （ 8）改善环境，消除生理疲劳。 l （ 9）男女有别 l （ 10）健全安全设备，防止意外伤害 l里格斯与张金鉴理论的联系与区别： 都是从生态角度研究行政问题 。里格斯 着重从宏观上研究，而 张金鉴着重从微 观上研究公务人员的行为规范 。 四、行政生态学的评价与启示 l1、目前世界各国都比较重视行政环境 问题的研究 l（ 1）行政生态学是系统行政学派的一个分 支，是运用系统方法研究行政系统与环境 之间相互关系的结果。它 摆脱了在行政系 统内研究行政管理的窠臼，开创了用系统 全面的观点研究行政管理的新时代。 l（ 2）行政生态学在某些方面、一定程度上 符合马克思主义基本原理 。 l（ 3）行政生态环境所包括的内容是非常广泛 的。里格斯的理论缺乏完整性、系统性。 l（ 4）里格斯虽一再标榜其研究的学术性，称 其对三种行政模型所做的生态分析纯粹是技术 性的，是一种 “非价值判断 ”，不具有任何 “目的 论的性质 ”，似乎非常客观、中立，其实他根 本 无法摆脱他作为一个具有 “美国优越 ”意识的 学者的立场。 l （ 5）行政行为的生态性研究应成为我国行政 学研究的一个重点。 l2、我国传统行政分析的不足： l善恶评判标准。 l西方文化 ：政府、制度是必要的恶，批评政 府、制度是一种善的行为； 儒家文化 ：人之初，性本善，认为制度是完 善的，批评制度是居心叵测，对批评的宽容 性不够。 l儒家文化本身的矛盾性。 l价值理性的判断甚于对工具理性的判断 。 3、行政生态学研究对我国目前行政 改革的意义 l（ 1）正确认识我国行政环境的主要方面与次 要方面。 l 我国行政环境的主要方面： l 在政治上实行人民代表大会制度；中国共产党领导的 多党合作、政治协商制度是我国的政党制度；建立了 完整的立法、司法、行政系统等等。 l 在经济上，正在迈向市场经济，将初步建立起社会主 义市场经济体制； l 在文化上，教育、科学、文化各项事业都取得了巨大 的成就，科学的意识形态在社会生活中居主导地位。 l在政治上，要认识到党政关系不顺、腐败 风气盛行等对党和政府与人民群众关系的 影响； l在经济上，要认识到生产力水平偏低、地 区发展水平差异大、国有企业改革困难重 重等对行政改革的阻力； l在意识形态上，要认识到教育科技水平总 体落后的客观现实，认识到传统文化思想 （如 “官本位 ”思想等）对改革的阻碍以及 西方外来思想对改革的冲击等等。 l（ 2）正确认识我国行政环境的外在表象与 内在实质的不一致性。 由于我国现代化进程的时间较短，而封建 时期的时间特别长，封建思想的余毒不可能 在近期内得到根除。从整体上而言，我国的 社会形态是处于过渡型社会。 具有棱柱型行政模式的一些基本特征 (改变 形式主义消除多重性、缩小异质性） 。 l 改革发展进入关键时期： 经济体制深刻变革，社会结 构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化 。 l 发展性断裂与利益失衡： 在一个社会中，几个时代的 成分叠加并存，利益格局和主体多元化，互相之间缺 乏有机联系的社会发展阶段或状态。 l 中国进入农业文明、工业文明、知识文明三重叠加的 全新历史时期，不同的人群、不同利益主体竞争无序 、穷人与富人差距拉大、城市与乡村两个世界、东部