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制约民事行政检察监督工作的原因及对策 检察机关是国家的法律监督机关，履行着“强化法律 监督、维护公平正义”的职能。新时期检察工作面临着新 的考验和挑战，民行检察工作是检察机关重要工作，民行 检察同样履行着“强化法律监督、维护公平正义”的法律 职能，做好民行检察工作至关重要。但是随着新时期社会 经济的发展，工作体制及历史等方面的原因，民行检察工 作与这一法律职能的要求还有较大的差距。基层检察机关 民行检察工作基础更薄弱，并且面临诸多困难。笔者作为 一名基层民行工作者，结合当前民行检察工作的现状，仅 对民行检察监督工作中存在的问题、原因及对策谈些粗浅 认识，以求商榷： 一、民事检察监督的概念及特征 宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民 检察院是国家的法律监督机关”。民事诉讼法第十四 条、第一百八十七条至一百九十条五个条款也规定了人民 检察院有权对民事审判活动实行法律监督,并对监督的方式 和情形作了规定。从法律定位可以看出,检察机关作为国家 专门的法律监督机关,与司法活动的表现形式之一民事诉讼 活动相关联,这种关联性集中表现在检察机关对民事诉讼的 监督机制中。在民事诉讼立法所架构的监督机制体系中,检 察机关的参与和监督是其中重要内容,这种监督通常称为 “民事诉讼的检察监督”,亦即民事检察监督。 从检察机关参与民事诉讼实施法律监督的时间顺序和 程序段上来进行划分,笔者认为民事检察监督在广义上可以 分为四种形态: (一)诉前监督。近年来,随着我国市场经济的深入 发展和社会生活的日益复杂化,侵害国家利益、社会公共利 益的现象时有发生。但由于现行法律规定不明确,面对国有 资产流失而监管部门怠于起诉、社会公益遭受侵害而无人 起诉以及弱势群体利益受损而无力维权的情况下,检察机关 基于国家授权或法定情形,代表国家利益或社会公共利益享 有对某些民事公益案件向法院提起诉讼或参与诉讼的权力。 也就是检察机关以诉讼主体即原告人的身份提起民事公益 诉讼。 (二)诉中监督。诉中监督是指在民事诉讼开始后、结 束前,检察机关认为有必要,参与到民事诉讼过程之中,对其 合法性、公正性等实施监督。笔者认为，检察机关的诉中 监督,在方式上应定位于建议性。也就是说,检察机关如果 认为法院的审判活动有不妥当的地方,或者有违法之处,也 只能以建议的方式提出。 (三)诉后监督。诉后监督就是通常所说的检察机关对 生效裁判的抗诉再审监督,它是实现民事检察监督的重要方 式和手段。民事检察中的诉后监督,是民事诉讼程序结束, 对已经发生法律效力的民事裁判,实行法律监督。从而促进 司法公正,维护司法权威,保护当事人的合法权益。 执行监督。执行监督有广义和狭义之分。广义的执行 监督是指对执行程序或执行工作的监督，包括国家权力机 关的监督，当事人及利害关系人的监督，媒体的监督，法 院内部的监督和法律监督机关的监督等。而狭义的执行监 督，仅指人民法院的内部监督。可见宪法规定检察机关是 国家的法律监督机关，法院是依法执行案件，如果检察机 关发现法院执行具体个案中违反法律规定，可以依法进行 监督。 二、实践中存在的问题 纵观民事行政检察工作相关立法，我们不难发现其中 存在诸多问题，从立法数量上屈指可数，从法律条文规定 来看空洞抽象，从具体规定来看前后缺乏衔接性和可操作 性，直接造成检察机关和审判机关司法实践中各执一词， 直接制约着基层检察院民行工作的开展。具体来说主要体 现在以下几个方面： 一是民行检察监督范围狭窄。目前在理论上比较清晰 的结论认为，检察监督由其基本原则所规制和派生，在诉 讼领域主要涉及四大块内容，这就是：事后监督的抗诉再 审、参与诉讼的诉中监督、公益诉讼的诉前监督以及审判 延伸的执行监督。无论是民事诉讼还是行政诉讼，其检察 监督均分布在这四大领域。就检察监督参与民行诉讼实施 法律监督所处的时间段以及所针对的法院职能来说，这四 大领域可谓达到了监督范围的“全覆盖”。这全覆盖的民 行检察监督不仅仅具有理论依据和实践依据，同时还有立 法原则、立法精神以及政策上的依据。人大常委会所作的 决议或者类似文件，所要求的基本上都是对诉讼各个环节 实施检察监督。然而不能不看到的是，目前民行检察监督 在实际范围上还显得较为狭窄。抗诉再审监督是有明确法 律根据的，因此目前的民行检察监督主要局限于这一领域。 甚至有的即便在这一领域，其受监督的案型还通过各种规 则或内部细则加以限缩，而仅就其列举的少数类型的案件 实施法律监督，如涉及国家利益、公共利益的案件、涉及 第三人合法权益保护的案件、涉及群体性纠纷的案件、涉 及民生的重点案件等等。主要的着力点在于息事宁人，其 次考虑到国家利益和公共利益。至于诉中监督、诉前监督 以及执行监督，虽然在制度上和观念上有所突破，同时实 践中也有多种试点，然而这三大领域的监督尚未制度性地、 常规性地开展起来，实践中民众的强劲需求未能得到有效 呼应，民怨也比较集中在这些领域。民行检察监督的领域 开拓是由点到面而进行的，但目前尚停留于点状监督，全 面监督原则未能有所体现。 二是民行检察监督效果不明。民行检察监督相对于刑 事检察监督来说乃属新生事物，普通百姓对此不了解，对 其利用的自觉程度尚不高。可以说，民行检察监督制度目 前还处在需要大力宣传的制度推广阶段。笔者认为，推广 此制度的最好形式就是由该制度的运行产生出源源不断的 积极效果，由监督效果本身来作为宣传的载体，由监督效 果生成人们对检察监督制度的信赖感。然而不能不指出的 是，目前所表现出来的民行检察监督效果尚不如人意，一 个直观的佐证就是其利用率并不高，基层检察院所抱怨的 案源紧张或案件匮乏，就是例证。监督效果不明的具体表 现不仅在于其推动制度实践的价值不够明显上，同时还表 现在监督的改变率、改判率、接受率、反馈率等方面都处 在低水平徘徊。监督者的被动状态未能获得有效改变，监 督的刚性效果在制度层面缺乏保障，被监督者对监督者的 正确意见拒绝接受，监督者也无救济之途。这需要通过制 度完善来解决。同时在目前的制度框架内，监督效果还远 未实现最大化。比如说，民行监督的力量相对薄弱，因而 其办案的数量虽然在逐年上升，然而上升的速度极其缓慢， 平均比例仅占法院审判案件总量的不到百分之一。监督案 件的数量不形成足够规模，就难以产生应有的或理想的监 督效力和监督效能，监督效果的非理想状态就难以改观。 三是民行检察监督效率不高。监督效率与监督效果是 关联在一起的：监督效率高，通常来说，监督效果就好； 因此，要强化监督效果，要使民行检察监督制度深入人心， 得到民众的信仰和利用，其关键的制度生长点就是监督效 率要高。虽然监督效率在不同层级的检察院以及不同区域 的检察院表现出来的差异是客观存在的，但总体而言，得 出目前我国民行检察监督的效率不高的结论乃是有依据的。 这主要表现在三个方面：即，速度慢、周期长以及数量少。 目前民事诉讼法和行政诉讼法均未规定检察院提出抗诉的 时效制度，因而检察院办理民行抗诉案件也缺乏应有的制 度约束，从当事人向检察院提出抗诉申请，到检察院通过 审查、立案以及到最后讨论决定是否抗诉，到最终实际地 提出抗诉，以及法院再排期审判，到最后再审的结果出来， 是一个非常缓慢而又漫长的过程，其办案周期之长、速度 之缓以及由此所决定的办案数量之少，就成为必然现象。 四是民行检察监督机制不畅。监督机制是提升监督效 率、强化监督效果的制度性前提，它所涉及的领域包含了 从立案受理到再审裁判作出的全部过程，按照其自然步骤 和环节，可以分为许多具体的机制，如立案机制、送达机 制、审查机制、听证机制、讨论机制、评议机制、决断机 制、审批机制、决策机制、监督理由阐述机制、监督文书 撰写机制、参与监督过程的机制、检察建议机制、反馈机 制以及跟踪监督机制等等。毫无疑问，这每一种机制均需 要构建相应的规章制度予以体现和保障，制度和机制是一 物两面的关系，监督机制不畅实质上便是监督制度不完善 的表现。因此，笔者认为，完善和健全监督机制的工程需 要具体落实到制度建设之中，包括立法建设和规章建设， 同时还涉及监督机构的设置、监督人员的配置、监督分工 的合理安排、监督环节的衔接机制、监督管理制度等等方 面。畅通监督机制，乃是完善监督制度的系统性工程。 三、存在问题的主要原因 立法的缺失和滞后是制约民行工作的根本原因。由于 立法上的不完善，必然导致现行抗诉机制的不完善。其一， 抗诉是人民检察院进行民事行政审判监督的唯一手段，具 体的监督手段和权利显得单一和贫乏。这种单一的手段只 能对生效判决、裁定实施监督，而对民事行政审判活动过 程中的违法审理行为及侵害当事人合法权益行为无法直接 进行监督、纠正和制止，从而在一定程度上产生了审判活 动的监督空白。其造成的结果必然是：检察院由于某种原 因没有能够或未能及时进行民事审判的抗诉监督时，确有 错误的判决会有无法挽回的后果，由此会给人民群众带来 对法律的不信任感。其二，鉴于检察权的公权性质和民事 权利的私权性质，抗诉与尊重法院的独立审判权威的理念 之间存在一定的冲突。其三，民事诉讼法没有规定检察建 议为一种法定的监督方式，及其可以依据的程序规定。因 此，检察建议它对被监督单位没有强制性的约束力，检察 机关只是针对被监督单位的违法行为提出改正意见，最终 会产生什么样的法律效果，决定权不在检察机关。 案源不足效率低下是制约民行工作的主要原因。由于 检法两家对民事行政检察监督的认识不够统一，最高人民 法院明文规定检察院对法院依照特别程序，督促程序，公 示催告程序，企业破产还债程序审理的案件，当事人撤诉 或按撤诉处理等案件提出抗诉的，法院不予受理。这一规 定在一定程度上影响了民行检察工作案源。其次民事行政 抗诉案件办理时间长、环节多，使部分当事人对民事行政 检察监督失去耐心。现行民事诉讼法对基层检察院只 赋予了一审案件提请抗诉权，但上级院因基层院的案源不 足而以交办的形式赋予基层院对二审案件的建议提请抗诉 权，由此一审案件在经过基层检察院受理审查后，还须报 上级院审查，而二审案件要经过县、州、自治区三级院的 审查才能决定是否抗诉，程序复杂，耗时漫长，一件案件 少则半年，多则一年以上，方能引起人民法院再审，致使 当事人认为到检察院申诉意义不大，从而不愿到检察院申 诉。再者，民事行政抗诉案件改判较难，致使当事人不愿 到检察机关申诉。抗诉是法律赋予检察机关对审判机关审 判活动的一种法律监督职能，但法院系统对此认识不一， 一些法院有抵触情绪，在工作中与检察机关不配合。同时 现在法院系统内部自上而下也在不断强化自身的改革，在 加大对法官道德修养、业务培训力度的同时也在不断加强 对案件质量的考核，许多院将考核与个人职务升迁、奖金 福利挂钩，这些措施提高了法院审判案件的质量，避免了 一些错案的发生，从而减少了一部分民事行政检察案源。 诉讼调解与人民调解相结合是制约民行检察案件匮乏 的重要因素。诉讼调解是指在民事诉讼过程中，在人民法 院审判人员主持下，双方当事人就民事争议通过自愿协商， 达成协议的活动和结案方式。人民调解即人民调解委员会 的调解，是在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法 规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进 行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协 商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。相 对于审判而言，诉讼调解与人民调解更适合于特定社会关 系、特定主体和特定纠纷的解决。例如，以其常识化的动 作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情 达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有 利于保持今后的长远关系；整体地考察事件背后的复杂长 远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就 部分的是非曲直做出判断。诉讼调解和人民调解体现了当 事人自主、自由处分的功能。同时诉讼调解和人民调解还 能弥补法律适用不能的不足，可以根据自主和自律原则选 择适用的规范，如地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷， 在“法律的阴影下”协商和妥协，并可能达到双赢的结果， 体现了自认的效益最大化和自治的价值取向。所以说诉讼 调解制度的完善，不仅节约了法院诉讼成本，又能化解社 会矛盾，更有利于当事人诉讼成本的降低，导致了民事申 诉案件的案源。 民行队伍自身业务素质不高是制约民行工作的客观原 因。检察机关行使抗诉权其出发点以国家利益、社会利益 代表者的身份监督法院的民事审判活动，其针对的对象是 法院的审判活动，而不是案件本身，不是再以一个法官的 身份重新判案，而是通过案件审查法院的审判活动是否有 错误。但在司法实践中，首先极少数基层检察院案件承办 人员或出于对抗诉权的误解，或未能注意抗诉权和审判权 的区别，在审查案件时以其审查时掌握的证据和自己对法 律的理解来判断案件裁判是否错误，法律理解上的分歧和 新证据都成为了抗诉理由。其次极少数基层检察院案件承 办人员政治素质和业务水平不高，对少数申诉案件为达到 改判目的，或出于其它目的，先入为主，只收集对申诉人 有利的证据，使不该抗诉的案件进入了再审程序。再次， 由于检察机关内部的考核机制，也使一些基层检察机关对 民事行政提请抗诉或建议提请抗诉案件重数量轻质量，导 致所办案件质量不高。极少数基层检察院对抗诉权运用不 当，不仅影响了法院判决的权威，造成司法资源的浪费， 而且损害了检察机关抗诉的严肃性和检察机关的形象，甚 至还侵害了另一方当事人的合法权益，有悖于民事诉讼法 的基本原则。 宣传和重视程度不够是制约民行工作的间接原因。近 年来，基层院虽然对民行工作进行了宣传，但宣传还不够 深入，使公众，特别是边远山区的村民缺乏对民行检察职 能的了解，尤期对法院生效判决的民事案件不服，也不知 道还可以向检察院申诉。另外，基层院领导对民行检察工 作认识不够到位，重视程度还不够，重刑轻民的思想依然 存在。而民行检察工作涉及的法律知识面广，关系复杂， 对干警的知识结构要求更高，专业性更强，而目前民行队 伍对民商法律知识掌握较浅。 四、完善民事检察监督的对策 要发展和完善民事检察，使其摆脱当前监督难的处境， 笔者认为，可以采取以下办法，逐步发展，逐步完善。 在立法上争取更大空间。要解决民行检察抗诉环节多， 时间长的主要问题，应由最高人民检察院在广泛调查研究 的同时提出立法建议，从而赋予民行检察工作更大的空间。 如争取在民事诉讼法、行政诉讼法等法律条文里 明确规定基层院抗诉权，达到同级抗诉同级审，从而减少 司法资源的浪费，提高民行检察工作监督效率，使基层院 的法律监督职能得到较为完整的行使。 在理论上强化调查研究。目前理论界和务实界对民事 行政检察监督制度争论不休，一些学者认为民事行政检察 监督侵害了法院的独立审判权，破坏了以审判为中心的法 治秩序，造成新的司法不公。更有甚者，有的法官认为民 事行政检察监督制度应予取消。对此，最高人民检察院应 当利用自身理论力量强的优势，组织精干力量进行专题攻 关，回击不利民事行政检察工作发展的理论，从正面澄清 民事行政检察的地位、职责及在法治进程中维护司法公正 的重要作用，使民事行政检察工作拥有更好的理论生存空 间。 在组织上深化重视程度。建议检察机关自上而下加大 对民事行政检察工作的重视程度，杜绝在表面上重视而实 质上轻视民事行政检察工作的现象，从而拓展民事行政检 察部门在检察机关内部的实际生存空间。笔者建议，在对 民事行政检察人员的配制、经费的保障上均应给予足够的 支持，改变现有民事行政检察部门老弱病残局面，改变民 行工作案源不足、案件质量不高的局面，改变民事行政检 察部门作为检察机关内部弱小科室的局面。 在办案中加大沟通联系。首先是进一步加强与人大的 联系，建立定期汇报制度，自觉接受人大监督，主动把民 行工作的开展情况和遇到的困难及时向人大汇报，使人大 成为检察机关依法履行民行检察职能的坚强后盾，从而使 民行检察职能得到充分发挥。其次是加强与法院的联系， 沟通思想，统一认识，争取法院对民行检察工作的理解和 支持。为此，笔者认为在工作中要注意做好协调，坚持重 大案件提请县人大协调，对认识分歧较大的案件由检察长 或主管副检察长去法院协调，有疑点的案件由承办人与原 审人员交接认识。通过及时的协调、沟通，使两家达成共 识，从而为案件的改判打下良好的基础，使一些重大案件 和既有影响力的案件由检察机关全过程监督，赢得群众的 信任。 在实践中探索拓展空间。从我国的司法实践来看，随 着现代化建设的加快和市场经济的发展，法律行为增加， 对民事、行政诉讼活动应有监督权，这种监督不能只是现 在这种事后监督，而应是全方位全过程的监督。执行监 督。执行监督原本就属于检察监督的范畴，但因最高法的 司法解释否定的缘故，使这一原本不应有的争议领域，变 得争议纷纭。经过几年的争议，最终有了科学合理的答案。 诉中监督。对诉讼裁定的监督逐渐纳入检察监督的视野。 在此基础上，诉中监督将成为今后民行检察监督的宽阔舞 台。非诉监督。非诉讼领域的监督，如特别程序案件的 监督、督促程序、公示催告程序和破产程序的监督，也破 土而出，正不断地受到检察监督的关注。调解监督。今 年“两会”的召开，调解书的监督也已得到了认可。对调 解书的合法性、自愿性和真实性的监督，成了检察监督的 新领域；通过检察监督的深度介入，即将揭开大量的“自 愿调解”的面纱，调解监督的规范，使“虚假调解”与 “恶意调解”的现象得到了遏制。督促起诉。通过督促 起诉，实际由审判监督向行政监督延伸，检察机关可以行 使督促起诉权，提示、敦促或责令有关的行政管理机关采 取包括诉讼在内的法律途径加以解决。公益诉讼。公益 诉讼制度在检察机关的实践推动下不断地产生了飞跃，具 有极强的生命力，发挥着愈来愈大的作用。 在工作中做好息诉罢访。要针对不同类型的纠纷，采 取不同的息诉方法。对不立案、不抗诉的，要积极主动地 讲解法律规定，缓和当事人的激烈情绪，耐心细致地做好 申诉人的息诉工作。同时还要