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加强民建内部监督体制建设的思考 XX 年 12 月召开的中国民主建国会第九届中央委员会第 二次全体会议审议通过了成立民建中央监督委员会；审议 通过了中国民主建国会会内监督条例。这标志着在民 建发展史上，内部监督在体制、机制、制度上的一次重大 突破和跨越，丰富了民建参政党自身建设的内涵，必将为 实现民建在新世纪的建党目标和政治任务产生积极而深远 的影响。 一、加强民建内部监督的重要性和紧迫性 加强内部监督是学习贯彻科学发展观，巩固政治交接 学习教育活动成果的客观要求。中国共产党领导的多党合 作和政治协商制度,是我国的一项基本政治制度。中国共产 党是社会主义事业的核心力量，是执政党。各民主党派是 各自所联系的一部分有中国特色社会主义事业的建设者和 爱国者的政治联盟，接受共产党领导的参政党。中国共产 党与各民主党派在国家政治体制和政治生活中的地位和作 用不同，但是，在致力于社会主义事业，建设现代化国家 的目标和任务上是一致的。 科学发展观是中共十六届三中全会提出的重要指导思 想，是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是 对邓小平理论和“三个代表”重要思想的继承和发展，是 中国共产党对社会主义现代化建设指导思想的新发展，也 是新时期民主党派推进社会主义经济建设、政治建设、文 化建设与和谐社会建设全面发展的指导思想。 自 XX 年初开始，民建全会开展了以坚持走中国特色社 会主义政治发展道路为主题的政治交接学习教育活动。一 年多来，全会各级组织开展了形式多样、富有成效的活动。 全会进一步坚定了走中国特色社会主义政治发展道路的信 念，增强了服务全面建设小康社会的责任感和使命感，继 承发扬了民建与中国共产党长期合作形成的优良传统，会 的自身建设得到进一步加强，学教活动取得了显著成效， 一是继承和发扬会的优良传统，多党合作的思想政治基础 进一步巩固；二是加强了领导班子建设，领导成员的政治 把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力 进一步增强；三是认真履行参政党职能，全会为促进我国 经济、政治、文化、社会建设贡献力量的主动性、创造性 进一步增强；四是坚持民主集中制，会内监督机制进一步 健全。政治交接学习教育活动成效为加强内部监督奠定了 思想基础。 为什么说加强内部监督是学习贯彻科学发展观，巩固 政治交接学习教育活动成果的客观要求呢？ 从我国全面建设小康社会和社会主义现代化宏伟目标 来看，社会监督体系既是实现目标的手段和保障，又是目 标自身不可或缺的重要内容。社会监督体系属于政治文明 范畴，目前主要包括人大法律监督、执政党内部监督、司 法监督、行政监督、民主监督、舆论监督、人民群众监督 等。民主党派内部监督的缺失必然会影响社会监督体系的 健全，进一步关系到我国全面建设小康社会和社会主义现 代化宏伟目标的实现。从这个意义上来说，民主党派内部 监督不仅非常重要，也十分迫切。 从我国多党合作的政党关系上来看，中国共产党居于 领导和执政地位，在对外开放和发展社会主义市场经济条 件下领导国家建设，始终强调党内监督，全面推进党的建 设新的伟大工程，保持先进性和创造力，提高执政能力。 民主党派处于参政地位，同样需要加强内部监督，加强自 身建设，提高参政能力和水平，这是中国共产党领导的多 党合作和政治协商制度长期存在和发展的必然要求，是提 高整体素质、更好地履行参政党职能、保持进步性的客观 需要。只有与执政党保持一致，加强内部监督，不断推进 自身建设，才能保持新时期政党关系协调与和谐，充分体 现多党合作优越性和强大生命力。 加强内部监督是加强自身建设，不断提高参政能力和 有效履行政治职能的内在需要。民建作为和中国共产党亲 密合作、肝胆相照的参政党，如何在与中国共产党风雨同 舟、共创伟业的过程中经受住各种风险和挑战的考验，是 新形势新任务对民建自身建设提出的新要求。加强自身建 设，提高参政能力，是在党的领导下全面建设小康社会， 实现中华民族伟大复兴的客观需要，是坚持和完善共产党 领导的多党合作和政治协商制度的必然要求。 民主监督、参政议政是参政党最基本和最主要的政治 职能，是参政党社会价值和历史价值的集中体现，有效地 履行政治职能是参政党参政能力的外在表现。进入新时期 之后，随着国际国内形势的发展，民建的组织结构、成员 的思想状况产生了深刻的变化，出现了新情况、新问题。 在领导集体新老交替中，新一代的代表人士走上了各级领 导岗位，为民建履行职能增添了新的活力和旺盛生机，他 们学历较高，民主意识、政党意识、参与意识较强，具有 较高的参政能力和水平。但是由于他们所处的历史条件和 成长环境不同，他们缺少与中国共产党合作共事，患难与 共的经历和体验，对多党合作的历史传统缺乏系统的了解， 对基本国情缺乏深刻的认识，如何帮助他们贯彻民主集中 制、坚持正确的政治方向，更好的履行职能是我们必须面 对的严肃问题。从领导的角度来看，加强内部监督制度建 设的必要性主要表现在以下三个方面： 第一，权力有被滥用的可能性。在我国社会主义市场 经济条件下，参与国家和地方事务管理的民主党派领导干 部同中共领导干部一样，掌握着大大小小的权力。他们那 些权力，都是人民赋予的，理应用来为人民服务。但是， 由于权力毕竟是从社会中分离出来的，由于种种社会的、 历史的因素影响，有被滥用的可能性。就是说，掌握权力 的人既可以运用权力来为人民服务，也可以滥用权力而危 害公众利益。此外，在民主党派内部，各级领导者掌握着 领导权和决策权，如果不受监督制约，同样具有被滥用的 可能性。 第二，领导者的情况呈现复杂性。每个人的成长都脱 离不了一定的社会环境和历史条件，其觉悟有高低之分， 品德有优劣之别，能力有大小之差，即使是觉悟较高、品 德较优的人，因受各种因素影响，也可能发生这样那样的 消极变化。既然领导者的情况是复杂的，滥用权力犯错误 就是可能的。因此，我们必须着眼于掌握权力的现实的人， 建立有效地监督制约机制，防止其滥用权力。这样，即使 发生了滥用权力的行为，也可以及时得到制止和纠正，避 免给民主党派的事业造成重大损失。 第三，人的认识存在局限性。人类的认识能力是无限 的，但人们的认识水平又总是要受到社会和历史客观条件 的限制。民主党派领导由于受到社会和历史条件的限制， 加之自然界和人类社会是复杂的和不断发展变化的，对客 观世界的认识不可能全部都是正确的，认识上的片面、偏 差乃至错误，是会经常发生的。这种偏差如果发生在一般 成员身上，自然会造成一定的损害，但这种损害还比较小， 如果发生在领导干部身上，那就会导致决策上、行动上的 偏差和失误，从而造成很大的危害，给事业带来极大的损 失。 二、条例在民建内部监督制度建设中地位和作用 条例的出台标志着民建参政党自身建设历程中又 一个新的里程碑，标志着从此进入了内部监督制度化轨道。 条例在内部监督制度中居于核心地位，是具有纲领性 的制度。不仅在内部监督工作中起规范作用，而且在深化 内部监督制度建设中起到不可替代的指导作用。 明确了指导思想、基本原则和工作方针。条例规 定，会内监督以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指 导，深入学习贯彻科学发展观，以会的章程为准绳，坚持 民主集中制原则，贯彻教育与监督并举、重在预防的方针。 明确要求会内监督要坚持以中国特色社会主义理论体系为 指导；会内监督要根据会章要求，贯彻执行民主集中制这 一会的组织原则；会内监督要教育预防为主、监督惩戒为 辅；会内监督要为发扬民主、严肃会纪、增进团结，为新 世纪新阶段坚持和发展多党合作、加强会的自身建设、更 好地履行参政党职能提供有力的保证。坚持以中国特色社 会主义理论体系为指导，才能保证坚定不移地走中国特色 社会主义政治发展道路；坚持民主集中制，才能进一步发 扬会内民主、严肃会的纪律、维护会的团结；贯彻教育与 监督并举、重在预防方针，才能在会员中治病救人，在组 织内促进和谐。 界定了监督的重点对象和重点内容。条例规定， 监督对象包括会员个人和会员组织，重点是各级领导班子 及其主要负责人。规定展示了民建中央领导集体的管理智 慧和领导艺术，表现出高度的政治责任感和自觉接受监督 的博大胸怀。条例规定监督的重点内容主要分为三个 方面：一是原则性问题，即遵守会章和多党合作政治准则， 服从、执行组织决定和各项制度。维护会章的尊严，执行 会的决议和决定，坚持正确的政治方向是一个民建会员的 基本义务。二是敏感性问题，即政治安排、人事推荐和廉 洁自律等问题。三是互动性问题，即领导成员之间谈心， 会员对领导进行评议、测评，组织及其领导集体对会员权 利的保障。谈心会有利于及时消除误会，提高领导层决策 效率；民主评议是领导水平和领导能力的反馈与评价，一 是有利于各级组织全面、准确掌握领导班子成员领导行为 的情况，二是有利于保证领导个人对自我领导行为认识的 准确性；保障会员合法权益，有利于调动广大会员的积极 性、主动性和创造性，增强会员的组织认同感、归属感， 使全会上下形成合力。 构建了会内监督的制度安排。条例主要从领导活 动方面做出制度安排。一是领导工作制度。民主集中制是 会章规定的组织原则，是贯穿领导工作诸制度的一条主线。 条例指出，凡属重大事项、重要问题、重要的政治安 排和干部推荐，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、 会议决定的原则，由集体讨论决定。还对议事规则、干部 人事事项、表决和履职监督制度等领导工作事项提出了严 格要求。二是述职、评议、测评制度。此项制度有助于领 导班子成员明确自己职权的来源，牢固树立服务意识、责 任意识、法律意识，培养正确的权力观。三是谈心会制度。 高质量的谈心会可以交流思想，统一认识，改进作风，增 进团结，提高自身解决问题和矛盾的能力。四是谈话制度。 主要有不定期谈话和诫勉谈话两种。不定期谈话是上级领 导了解下情、听取意见的有效途径；诫勉谈话是在下级组 织领导班子成员有违规违纪问题苗头，且造成了一定影响 时，必须进行的语言交流活动。上级领导通过谈话，指出 问题，分析原因，动之以情、晓之以理，告之以纪、明之 以害，让谈话对象反省自己的所作所为，收到幡然悔悟的 效果，把问题消除在萌芽状态。 突出了预防为主，强调了自觉接受监督。条例第 五章要求，会员，特别是各级领导班子成员应当自觉接受 组织和会员的监督。自觉接受监督实际上是自警、自律、 自励的过程，是预防迷失政治方向、发生违法乱纪行为的 保证。自觉接受监督就是在组织面前光明坦白，让组织、 会员不断鞭策自己，从而降低出错的机率。条例指出， 各级组织应当加强思想政治教育，建立健全工作制度。思 想政治教育活动的开展，能持续增强全体会员尤其是领导 班子成员的大局意识、廉政意识和法制意识，能逐步夯实 领导班子成员忠于职守、遵纪守法、廉洁奉公、乐于奉献 的思想根基。 三、制度与机制建设的一般原理及其联系 所谓制度，简单地说就是要求人们共同遵守的办事规 程或行动准则。它可以减少不确定因素，减少随意性而具 有根本性、长期性和稳定性。 民建的制度建设，就是要按照民建性质和任务的要求， 建立和完善符合民建自身特点，适应组织运行需要的各种 规则和程序，用于指导会务活动，规范管理行为，调节内 部关系，使组织和会员的行为有章可循，以适应工作和环 境的不断发展变化，充分发挥组织和个人的能动性。 制度的连续性和一致性可以保证和提高制度后果的可 预知性、行为的规律性和组织运行的连续性。制度的连续 性和一致性首先要求民建各种制度必须与基本准则的会 章保持一致。此外，制度体系不同的制度类别、层次、 规则之间必须保持逻辑上的关联而不矛盾，完整而不重叠。 制度的规范作用在于给行为提供明确的指引，因而制 度的制定和修改必须遵循严格而缜密的程序，防止制定匆 忙而轻率废止，避免频繁变动，以保持严肃性、稳定性。 制度的稳定性不仅是组织稳定的基础，也是组织发展的基 础。组织的发展在很大程度上取决于组织主体对未来的信 心和计划，这种信心和计划又是以对制度稳定性的信念为 前提的。 机制一词源于机械制造，是指机器的构造和工作原理， 后引申泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过 程和方式。 民建自身建设中的机制，是指经过实践证明有效的， 通过总结归纳上升到一定的理论高度，并有相应的规章制 度保障的工作方式和方法。简单地说，机制就是制度加方 法或者制度化了的方法。如果说制度是人们办事的规矩或 为了实现一定目的的约定，那么机制就是能够促使人们遵 守这些规矩和实现某种目的的方法，并且这些方法也是按 规矩进行的。建立起机制，能够保证好的工作方法贯彻执 行，并且不会因为人员的流动而使这些方法流失，从而使 这些方法能长期起作用，即建立起长效机制。 实践中的工作机制并不简单地等同于工作中的方式方 法。机制和方式方法的区别主要有以下几点： 首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的 方法，不因组织负责人的岗位或意志变化而变化，而单纯 的工作方式方法是可以根据个人主观意志随意改变的。其 次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵 守，而单纯的工作方式方法往往体现为个人做事的一种偏 好或经验。再次，机制是在各种有效方式方法的基础上总 结和提炼的，而方式方法往往只是做事的一种形式和思路。 机制一定是经过实践检验有效的方式方法，并进行一定的 加工，使之系统化、理论化，这样才能有效地指导实践。 而单纯的工作方式方法则因人而异，不要求上升到理论高 度。最后，机制一般是依靠多种方式方法来起作用的，而 方式方法可以是单一起作用的。例如，建立起各种工作机 制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制 来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。建立完善的机 制，才能使自身建设稳步发展，保持长久的活力。 那么，如何进行机制建设呢？一般来说，一项长效工 作机制，应包含制度、载体、方法和动力等四个方面的要 素。也就是说，首先要有好的制度保障。没有制度保障的 工作方法，即使再有效，也可能因为个人的偏好而被废弃。 其次，要有落实制度或实现既定目标的主体，这个主体可 以是组织，也可以是个人。既要有利益的考虑，创造良好 发展环境和条件，又要通过宣传教育，激发行为主体的使 命感、荣誉感、成就感，树立远大理想，实现人生价值。 民建内部监督是民建的建设和发展的内在动力，是民 建自我约束、自我完善的基本途径，是保持肌体健康的重 要手段。建立健全民建内部监督工作制度和运行机制，有 利于依靠自身的力量解决内部矛盾，保证民建事业健康发 展，顺利实现政治任务。 四、逐步建立和完善符合民建实际的内部监督机制 民建自 1945 年成立之初，就建立了旨在内部监督的监 事会。民建在长期的政党实践中，非常重视内部监督工作。 特别是民建八大以来，在总结民建内部监督实践和借鉴执 政党内部监督机制建设上的经验教训的基础上，积极探索 新时期民建内部监督机制建设，形成了丰硕的理论成果。 当前，着眼于民建事业发展和现实需要，建立和完善内部 监督机制应着力做好以下几个方面工作。 提高领导活动的透明度，形成全方位的监督态势。 条例对监督对象有明确规定。监督对象即监督的客体。 监督的主体包括监督的专门机构、各级组织及其领导者和 广大会员。监督的主、客体是相对的，在一定条件下，他 们又是相互转化的。这是因为：其一，内部监督是一种双 向的行为，监督既包括领导者对被领导者的监督，这时领 导者就表现为监督的主体，被领导者表现为监督的客体； 同时又包括被领导者对领导者的监督，这时被领导者表现 为监督的主体，领导者表现为监督的客体。其二，在领导 活动中，作为内部监督的主体的领导者，同时又是内部监 督的客体。这是因为，领导者处于一级组织的领导地位中， 有他们所领导的下级组织和被领导者，同时也有对他们实 行领导的上级组织和领导者，他们的领导活动受着上级组 织和领导者监督。所以，对下级组织和被领导者来说，他 们是领导监督的主体，而对于上级组织和领导者来说，他 们则是领导监督的客体。 强调监督的主客体关系，不仅是为了防止认识上的片 面性，也是为了防止在监督过程中容易被弱化的下级组织 和广大会员的监督作用。从本质上说，会内的一切权力来 自会员，所有领导活动都应当为会员服务，体现会员的意 志和愿望。接受广大会员监督是内部监督的主要方面，实 施这种监督是保障广大会员一项基本权利，也是有效规范 领导行为的保证。 在实施自下而上的监督过程中，必须实现领导活动、 决策和执行的公开透明，要最大限度的让被领导者知情悉 政，参与监督。实施公开透明，可分三种情形：一是属于 一般性监督，其公开性应该是没有条件的，不论是从上而 下的监督还是自下而上的批评建议都应该是公开的；二是 特种监督，只能在监督的范围内公开；三是一时情况不清 或客观不允许公开，为了维护国家利益或者遵守有关保密 规定可以暂时不公开。 内部监督不仅应当是全方位的，而且应当是全过程的， 虽然在某一问题上可以有所侧重，事后追惩固然重要，但 是对于事前的决策和事中的执行的监督同样不可偏废。 赋予监督机构权威，增强独立性和执行力度。民建中 央监督委员会的成立，解决了内部监督体制上组织机构问 题。作为内部监督的专门机构，其组织架构和监督职责， 条例有比较明确的规定：“中央监督委员会在中央委 员会领导下工作，省级监督委员会在省级委员会领导下工 作。”从强化监督机构执行力度和监督效果来看，有值得 商榷的地方：第一，对“领导”涵义的界定，我们认为， 应当是政治方向、重大原则的领导，而不是具体事务干预， 界限如何划分？尤其是监督对象是同级委员会领导乃至主 要领导如何监督？都应在实践中探索，逐步完善。第二， 省级和省级以下监督机构的工作经费和人事任免由同级委 员会控制，形成一种监督主体受制于监督客体的附属型监 督关系，因而很容易削弱监督权威，弱化监督职能。可以 比照执政党的做法，省级和省级以下监督机构在同级委员 会领导的同时，接受上一级监督机构的领导，而且还应侧 重于垂直领导。然而，这种设想在目前组织系统约束力较 弱的情况下是比较难以实现的。总之，没有相对独立的监 督体制，监督必然流于形式。 条例第三条规定：“监督对象包括会员个人和会 的组织，重点是各级领导班子及其主要负责人。”监督矛 头直指一切违规违纪和滥用权力行为。由此可见，监督的 难点是治“官”而非治“民”，从制衡的理论上说，要治 “官”就要有能制约“官”的权力。监督权的设置是个复 杂的问题，权力设置过大，可能干扰被监督权力的正常运 行，降低其工作效率；设置过小，则无法实现监督目的， 甚至会为监督客体抵制监督提供依据。因此，监督机构的 权力设置直接影响监督成效，一方面要强化监督机构的监 督职权，确保拥有质询、调查、处分等权力；一方面还要 制定相应制度，明确其监督的形式、规则和手段，形成强 有力的监督工作系统。此外，依靠会员信访举报能够揭露 监督机构不易直接发现的线索，提高监督效果。当然，监 督机构也有责任对举报人提供保密、保护措施。 严格限制领导者个人权力，加强民主集中制的领导体 制。权力监督与权力制约是现代监督最重要的手段与方法。 严格限制领导的个人权力，规范其权力行使的范围与方式， 对其违规行为要有相应的制约措施。个人权力过大或者过 于集中，很容易形成“监督空档”。因此，必须对各级领 导班子成员和主管部门领导人的权力范围，作出明确、严 格的界定。限制专权主要有三种办法：首先是分解权力， 把集中于一人之权，分散到多人身上，形成制约；其次是 重大决策、政治安排、干部任免、大额度资金的使用等事 项必须经集体讨论，不准个人或少数人专断；最后是尽可 能实行会务活动的公开化，增加透明度，把领导运用权力 的过程，置于广大会员的直接监督之下，使个人权力的运 作始终纳入组织和会员的视野之中。同时还要注意监督决 策权、执行权和监督权这三者之间的串位取代现象，建立 严密的相互监督、相互约束制度。另外，加强民主集中的 领导决策体制也是加强领导监督的重要方面。民主集中要 求在民主的基础之上进行各种决策，从而有效地规范领导 行为，尤其是在政治安排、干部人事任免等重大决策的监 督上，强化民主集中的领导决策体制，对完善内部监督程 序，显得更加重要。 监督有力和监督效果是以监督准确为基础的。首先要 做到情况清，从过程区分是执行中偏离了目标还是决策本 身的缺陷。其次要做到责任明，分清是决策者的责任还是 执行者的责任，是直接责任还是间接责任。根据监督对象 的行为事实作出如实的认识、辨析和评判，做到事实准确、 处理得当。这样，才可以既纠正了偏差，又使责任者心悦 诚服。 五、加快民建内部监督制度体系建设步伐 在内部监督体制中，制度建设至关重要。制度安排不 仅对监督主体起到保障和规范作用，而且还为监督行为赋 予准绳和强制力。条例的出台，丰富了民建参政党制 度体系的内容,在会章的统领下，它和业已建立的领导 工作制度、思想政治工作制度、组织工作制度、参政议政 工作制度、机关工作制度等形成了民建的制度体系，保障 着民建政党职能的履行和政党作用的发挥。 由于条例在内部监督制度中处于核心地位，条 例成为内部监督诸制度的总体制度，其条款的规定大都 是原则的、粗线条的和指导性的，所以有必要在符合条 例精神的前提下，加快推出条文细则具体化，既定性又 定量，操作性强的衍生制度。比如，规范专门监督机构工 作的民建会内监督委员会工作规程，除了条例已 规定的要向同级委员会报告工作和履行职责之外，还应当 进一步明确监督方式和程序，受理、立案、审查、终结等 相关内容。再比如，有关处分的制度也亟待推出，使各类 别以及不同程度的违规违纪行为和各种组织处分一一对应， 避免监督中发现的问题最终得不到恰当惩处而不了了之。 补充和完善内部监督制度，既要遵循立制的一般规律， 又要适合内部监督工作的特点，在制度制定过程中应把握 以下几个原则。 科学性原则。科学性就是要求我们在立制过程中遵循 科学的认识方法，使所制定的制度能够正确反映客观实际。 内部监督制度的制定应当从实际出发，科学合理地规定监 督主体的权利和义务，划分和规定监督机构的职权和职责。 从实际出发，实事求是，尽可能使主观意志符合客观规律， 这是制度制定科学性的根本要求。制度的内容要符合民建 会情、发展水平和条件，核心内容是要求监督主体权利与 义务必须合理对等，尤其是授予监督机构的权力应当足以 保证其活动的公正和效率，各种义务的设定应是监督机构 能够承受和履行的。 在制定内部监督制度时除了必须遵循共性原则之外， 还应注意个性特征。比如，内部监督处分制度是一项惩罚 性制度，对于可能出现的各种违规违纪行为情形和适用处 分类别预想时，就要对人性作出假设，只有假定人性是 “坏”的，制定出的制度才有可能是“好”的。这样的制 度才有威慑力，使制度起到防患于未然的作用。 民主性原则。内部监督涉及会内各级组织