加强对税收执法权监督的对策研究.docx

加强对税收执法权监督的对策研究 党风廉政建设和反腐败工作的思路要由标本兼治侧重治标 转向标本兼治以治本为主，从源头上预防和解决腐败问题， 在税务系统源头治理的一个重要环节，就是要加强对税收 执法权的监督与制约。下面主要从税收执法权的基本内容、 存在的主要问题和监督措施方面谈谈个人的一些看法。 一、正确认识税收执法权 税收执法权是税务人员在执行税法过程中，国家法律、 法规赋予的各种权力。从整体上说，税务机关的权力是依 法行政、征收税款，具体可分为几个方面：税款征收权、 税法解释权、估税权、税务检查权、行政处理权。 正确及时有效地行使税收执法权是为了充分筹集国家 收入，以满足社会公共需求和公共物品的需要。具体地说， 在适度的宏观税收水平、科学合理的税收结构及税收制度 和规范的税收政策下，行使好这个至关重要的权力，可以 有效地调节国民收入再分配，促进生产要素流动，引导资 源优化配置，推动经济增长和生产升级，促进充分就业和 社会稳定。随着对外开放的扩大和社会主义市场经济的发 展，税收执法权在国民经济中依法行政、依法治税中的地 位和作用更加突出，所以说当前掌握好税收执法权有着深 刻的现实意义。 二、税收执法权运行中存在的主要问题及原因 税收执法权在运行过程中存在两个层面的问题：一个 层面是权力越位问题，也就是权力凸化。另一个层面是权 力不到位问题，也就是权力弱化问题，这和全社会的重视 程度，纳税人的纳税意识、素质，以及法制力量的弱化有 关，它的强化需要社会各方面的共同努力。由于这个层面 主要是外在因素，这里暂不讨论。下面主要从内在原因分 析税收执法权运行中权力越位的问题。 1、权力设置不够细化。征管改革前实行专管员制度， “一人进厂，各税统管”，一个税务专管员集征收、管理、 检查于一身，有很大弊端；征管改革后，征管与检查分离， 属于“铁路警察各管一段”，制约了一人统管的弊端，但 还存在两个问题：一是现有征管改革虽然取消了集征管查 于一身的专管员管户制，但集征管查于一身的全职能基层 征管机构仍大量存在；二是机构设置、岗位体系划分还不 适应征管体制需要，从专管员制的“小而全”，变成专管 事的“一头沉”，权力后移检查、稽查权力相应集中， 征管法和规范化文本及有关制度对此缺乏细化、分解和制 约。 2、权力执行不够规范。随着社会主义市场经济的发展， 税收工作在社会经济生活中的地位越来越突出，要求也越 来越高，但税务机关不能及时全面地掌握纳税人信息，加 之征收管理特别是检查力量不足，税务人员水平素质不均 衡，致使已有的法规、制度执行变形、不到位。 3、权力检查不够充分。作为税收征管的主体，检查工 作的广度和深度都跟不上实际的需要，存在着重责轻罚， 高定低罚，以补代罚，以罚代滞的现象。特别是税务稽查 还没有相应的法律地位，体现执法的刚性，力度与衔接都 不足，难以承担对纳税人与税收部门征管质量的检查；还 有税收法律不完善，缺乏有效的保全措施、强制执行措施， 特别是税收司法保障。税收执法权存在的这些问题有着复 杂的原因，这些原因交互作用，阻碍正确履行税收执法权。 (一)法律原因。税收法律规范不健全，并非仅指不充 分，不够用，而是指不协调、不周密，有漏洞、有空隙。 比如，在税收立法上存在着税收立法与征管不协调的问题。 近些年税收立法及条例出台快而且多，目前出台的税种近 20 种，使征管工作很难适应，出现许多薄弱环节和法律虚 置现象。例如非机动车使用税问题，单位税源小，征收成 本大。自行车已称不上家庭主要财产，且丢车严重，纳税 人意见反映较大，使征收处于两难境地。又例如，财务帐 簿中往来款项科目存在未按规定结转，往往发现收入的款 项大于两年，但按检查通知书规定期限为两年，所以追溯 没有依据。随着新征管法的出台和征管法规的完善， 征管手段强化，这些问题会逐步得到解决。 (二)社会原因。由于我国文化、历史、社会等原因， 在税务机关执行税法上，为保持社会稳定要“照顾”破产 企业，“倾斜”效益不佳的企业，注意执法与稳定、执法 与涵养税源的关系；要受到地方和部门保护主义与人情风 的干扰，存在行政干预、部门配合不紧及任务指标因素， 这些都影响了执法的严肃性、严格性、严密性 、严明性。 (三)操作原因。操作指执法活动的手段、步骤、过程， 现实存在着手段疲软，执法不严、有法不依的现象。如人 员不足，设备车辆不够，税务所与稽查所情报交换不足等。 (四)主观原因。这里主要指税务人员的主观原因，一 是一些税务人员业务素质偏低，不能正确、完整地解释执 行税法，不能有效地发现和防止纳税人的违法行为。二是 执法意识问题。执法意识的高低影响着征税主体对税法的 理解程度，关系到执法的正确性。某些人不能准确恰当地 理解税法精神，责任心不强，态度冷漠，工作草率，不敬 业不勤勉，另一方面，有些人思想防线不坚定，经不起物 质诱惑的考验，自律、自控、自束力弱，轻者对违法行为 睁一眼、闭一眼；重者玩忽职守，以权谋私。 三、加强对税收执法权监督的几项措施 加强对税收执法权监督，主要解决权力越位问题，要 实行多重制约： 以素质规范权力，加强自律，以德治政，使人不想越 权； 以制度分化权力，厉行规章，控制条件，使人不能越 权； 以惩处制约权力，加强他律，以法治政，使人不敢越 权； 以报酬稳定权力，高薪助廉，激励奖励，使人不必越 权。 提高素质是强化税收执法权的前提 税收执法权的行使主体是税务人员。税务人员素质的 高低是决定正确行使税收执法权的前提和重要因素。提高 税务人员整体素质，即提高政治理论、思想道德和遵纪守 法等方面的政治素质和执行政策水平和运用税务，财会及 经济、管理、计算机与外语水平等方面的业务素质。同时 要把好“三关”，即：把好入口关，建立严格的考试录用 制度；把好晋升关，建立公平竞争的晋升职务制度；把好 考核关，每年结合公务员考评，对政治、业务、廉政、勤 政等各方面进行考核，并建立适用规范的淘汰制度，对两 年不称职的公务员作辞退处理，对不勤勉、不作为、不守 纪的试行末位调整制。 细化制度是规范税收执法权的核心 税收法律法规的运作是通过税务机关内部的完备的规 章制度控制实现的。规章制度是税收法律法规的细化，关 键要划分两方面的权限：一是从空间上限制：限权。“铁 路警察各管一段”，征收管理、稽查、处罚等环段，每个 环段还要细致划分环节，使每一环段、不同环节由不同人 员去操作执行，这样分散权力，相互制约与监督；二是从 时间上限制：期权。治权上运用交替时段制，实行职位轮 换制度，定期对同地异岗和异地同岗循环轮换，这样对权 力实行时空分隔，限制权力范围与时段，可摆脱“关系网” 的束缚，克服惰性，保持“朝气”，丰富经验，增长才干。 在微观上划分限权、期权的基础上，加强宏观税收执法权 事前、事中、事后的管理。 督查惩治是制衡税收执法权的途径 再好的制度也难免有漏洞，给不守纪不守法者造成机 会，所以要综合治理，督查与惩治并用。 督查包括税务稽查、检查、互查和行政监督等手段与 方式，此外还有社会组织监督、信访举报监督和舆论监督 等外部监督。督查、检查和执法过错追究制，是督促税务 机关规范管理，有序运转，对失范、失衡、失察、失职的 行政执法行为进行纠正，处理“越权”、“不作为”等行 为的办法。 惩治包括刑事处罚，行政处分和经济制裁三大类。惩 治是对违纪违法及犯罪行为的否定评价与法律制裁，使之 身名利俱损，且无可挽回，起震慑、警诫、抑制作用。 利益原则是平衡税收执法权的条件 权责原则讲求权利与责任的一致与统一，责任以利益 为保障，权利以职责为依托。税务人员的政治责任、行政 责任、法律责任、道义责任需要一定的利益作保障，以保 持职权与职责的良性平衡。 一方面需要生活保障制度，有工资、保险、福利涉及 税务人员及其家庭生活的切