发挥“免疫系统”功能 推动审计事业科学发展.docx

发挥“免疫系统”功能 推动审计事业科学 发展 审计“免疫系统”论的提出是基于经济社会运行和发 展的客观需求，是对二十五年来我国审计发展的实践总结 和理论升华，是对国家审计发展的前瞻性定位。本文拟就 “免疫系统论”的提出给审计工作带来的影响，以及如何 发挥“免疫系统”功能谈几点认识。 一、准确把握“免疫系统论”对审计工作的新要求 准确把握新的历史条件下审计的本质特征，明确“四 个认识”。 “免疫系统论”的提出是现代审计发展到一定阶段的 新观念的界定，它科学地回答了 “审计是什么、该做什么、 怎么做”等本质性问题。在全国上下深入实践科学发展观、 我国改革开放深入进行、经济社会稳步健康发展的新的历 史条件下，我们要进一步解放思想，牢固树立科学的审计 理念，就是要把科学发展观作为审计工作的灵魂和指南， 充分把握科学发展与审计工作的密切联系和内在规律，明 确四个方面的基本认识。一是明确认识审计是国家经济运 行的“免疫系统”，是民主法治的产物和推进民主法治的 工具，这是审计发展对审计本质的“锤炼”也是时代发展 对审计的新的最高要求；二是明确认识审计工作的基本方 针是“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真 务实”，这是立审之本、立审之基，时刻也不能动摇；三 是明确认识审计的首要任务是维护国家安全、保障国家利 益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展，这是体现 审计作为国家利益守护者的永恒职责与使命；进一步深刻 认识审计工作的出发点和落脚点是推进法治、维护民生、 推动改革、促进发展，这是审计的根本目标。 准确把握审计发展定位问题，切实做到“三破三立”。 一是破除因循守旧、墨守陈规的思想，树立开放思辩、 发展第一的观念。为了实现“免疫系统”的目标，我们必 须摒弃传统的思维定势和思维方法，转变以查错纠弊为主 要目标的审计理念，始终紧贴党委和政府的中心工作，符 合经济社会发展的实际，为改革发展服务，切实做到五个 根本性转变，同时强化五种意识。即审计目标由注重发挥 审计防护作用向发挥建设性作用转变；审计内容由注重真 实合法效益并重向突出效益转变；审计手段由账套式审计 向计算机审计转变；审计组织方式由发挥局部作用向发挥 整体效能转变；审计管理由单一内控方式向科学化方向转 变。不断强化政治意识，坚持用政治的眼光思考和处理问 题；不断强化大局意识，注重发挥审计的“免疫”系统功 能；不断强化发展意识，把推进经济社会科学发展作为首 要职责；不断增强忧患意识，切实维护国家经济安全；不 断增强责任意识，积极推进民主法治建设。 二是必须破除贪大求全、作用“万能”的思想，树立 重点突破、查防并举的观念。作为经济社会发展的“防疫 系统”，审计的作用也不是万能的，不能包打天下，必须 集中力量、有的放矢，实现重点突破。在制定审计目标、 确立审计计划时要量力而行，防止疲劳无功；在审计方式、 方法和技术手段的运用上要科学高效，更注重审计调查研 究，着力于提高审计效能；在审计结果提炼上要具有先进 性，更加注重审计问题的督促整改和跟踪问效上，绝不能 再仅以审计了多少单位、查处了多少违规问题作为审计的 唯一目标；在处理监督与服务的关系方面，我们既要实事 求是地揭露和反映审计发现的个性问题，又要更加注重从 整个行业、整个经济社会发展的宏观层面去认识和分析问 题，准确把握经济社会运行的总体态势；既要揭露被审计 对象在工作中存在的问题和不足，也要实事求是地肯定他 们的成绩，有针对性地从完善体制、制度和政策的层面提 出意见和建议，促进从根本上解决问题。 三是必须破除传统的审计管理方式和形式，树立统筹 协调、整体推进的观念。要发挥审计“免疫系统”功能， 首先要求审计部门保持自身的“系统性”特征，只有系统 资源充分整合、优势充分利用，其功能才能得到充分发挥， 否则就是不完整的、是相互割裂的。因此要发挥“免疫系 统”功能，重要的一点就是要树立全国审计一盘棋的思想， 实现从省到市到县级审计机关的统筹发展，整体推进。要 改进审计项目计划管理，重构审计项目计划管理模式，对 审计项目计划实行统一管理，将审计任务、审计目标、审 计时间、审计力量投入、审计经费预算等全面纳入审计项 目计划统筹安排，实现审计目标任务与审计对象资源、审 计成本投入的合理配置，最大限度地发挥审计效能。要完 善审计工作组织和审计资源管理，重点抓好审计人力、审 计业务和审计成果三大资源的管理与整合。在审计人力资 源整合方面，坚持上下“一盘棋”、“上审下”与交叉审 计相结合、打“总体战”等做法，集中系统审计力量，完 成好各级党委、政府交办的重大审计任务；在审计业务资 源整合方面，加强财政预算执行审计与部门预算、政府投 资项目、专项资金以及转移支付资金、地税、财政决算等 方面审计的整合，加强财政审计与其他专业审计、经济责 任审计的整合，加强各项常规审计与效益审计的整合；在 审计成果资源整合方面，充分利用网络和 AO、OA 系统，建 立审计机关信息共享机制，加强对各类审计成果的深度开 发利用。如何实现低成本、高质量、高效益，以较低的审 计资源投入取得较大的审计成果，统筹发展应该成为我们 审计工作更好地发挥审计“免疫系统”功能，推动审计事 业又好又快发展的一个方向。 必须准确把握“免疫系统”的三大主要功能。 在“预防、揭露、抵御”三个功能中，建设性作用发 挥如何决定着审计的生命力。一是预防维护功能，就是要 通过审计，保持国家大政方针的严肃性，维护财经法纪的 严肃性，保护国家和人民群众的利益不受损害，营造良好 的财经秩序和经济社会发展环境，促进经济建设、政治建 设、文化建设和社会建设；二是揭露功能。就是要通过审 计，发现和揭示经济社会发展过程中的各种违法违规现象， 严肃查处各种挤占挪用国家资财、弄虚作假、损失浪费行 为，切实做到发现一个，查处一个，着力查处和谐社会发 展中的不和谐因素；三是抵御功能。在揭露、查处问题的 基础上，一方面是从制度、体制上提出审计建议，另一方 面是加强跟踪审计，加大审计督促整改力度。这两个方面 都是基于体制、制度层面发挥审计“免疫系统”功能的关 键，也是审计服务经济社会发展，促进国家这一肌体增强 抵御各种病害能力的有效途径。 二、发挥“免疫系统”功能的着眼点 要发挥审计“免疫系统”功能，必须找准审计工作的 着眼点，从基层审计工作的实践出发，笔者认为，在审计 目标、审计内容、审计方法、审计质量、审计成果方面必 须把握好“五度”。 一是审计目标要体现高度。充分发挥审计的免疫系统 功能，在目标的定位上要充分体现高度。把推进法治、维 护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落 脚点，更加注重从国家宏观政策等层面深入分析，更加注 重从体制机制分析原因，查深查透，更加注重提出针对性 建议，促进政策、法律、制度的落实和完善，推进深化改 革，加强宏观管理，做到站高一级看问题，不能就事论事。 二是审计内容要体现广度。既然是“免疫系统”，那 么审计内容就必须有一定的外延与内涵。既要审资金、审 项目，将所有政府公共投资、所有政府财政资金都纳入审 计视野，也要注重向政策方面拓展，加强对财政资金绩效 与政府效能的监督。特别是对各类财政资金、专项资金的 审计，横向看必须有一定的广度，纵向看必须有一定的深 度，只有这样才能全面掌握资金的总量、结构、分配、管 理和使用情况，才能深入了解整个国家经济运行的总体态 势，才能从总体上更好地保证审计的最终结果，才能使审 计“言之有据、言而有信”，更具说服力。 三是审计方法要体现力度。要发挥好国家审计“免疫 系统”有赖于科学合理的审计方法。这种力度主要体现在 审计方式、方法、手段的选择，有利于深层次揭示经济社 会运行的违法违规问题，有利于增强国家经济社会的“免 疫力”。比如，计算机审计是适应外部环境发展的一种先 进技术手段，必须在网络审计等方面进一步拓展；“上审 下”、“交叉审”能有效解决审计难问题，必须一如既往 地坚持下去；绩效审计作为审计未来的发展方向，在提高 经济性、效果性、效益性监督的基础上，要积极探索行政 问责与绩效评估。 四是审计质量要体现精度。保证审计质量，控制审计 风险是审计的生命线。要发挥“免疫系统”功能，审计质 量问题尤其显得重要。如果审计质量得不到保证，“免疫 系统”功能就无从谈起。而规范的审计程序、健全的内部 管理制度、高素质的审计人才队伍是保证审计质量的三个 主要方面，必须紧抓不放。 五是审计成果要体现深度。必须转变传统的审计成果 观念，更加注重以建设性作用的大小来衡量。要提高审计 成果，首先要求我们要坚持提高审计报告的质量，特别要 注重从体制制度上提出有针对性的审计建议，这是基础； 其次要逐步扩大审计公告的范围与对象，这是提高审计公 信力、树立审计形象与声誉的有效方式；再次是要进一步 加大跟踪问效力度，要抓住审计发现问题加强跟踪审计， 加强审计督促整改，促进完善制度建设，加强宏观管理， 建议长效机制。 三、发挥“免疫系统”功能的主要途径 构建国家审计“免疫系统”，充分发挥“免疫系统” 三大功能，我们必须首先找准能够充分发挥审计监督“免 疫系统”的主要途径，把握现阶段审计工作重点，将自己 完全融入到国家、社会的整体目标之中，才能使审计获得 更广阔的生存空间并取得更大的发展。应该着重把握以下 几个方面： 全面履行审计职责，在促进经济社会协调发展方面发 挥审计的“免疫系统”功能。就是要一如既往地坚持“围 绕中心、服务大局”的工作方针，着眼于促进经济社会的 协调发展，发挥审计监督的建设性作用和前瞻性作用。现 阶段审计的重点应突出财政审计、民生审计和农业资源环 保审计等三个方面。国家审计主要是对财政收支行为的审 计，完善公共财政体系，促进基本公共服务均等化，是我 国财政体制改革的主要任务，因此财政审计应摆在更加突 出的位置。要在坚持支出审计为主的基础上，增加收入审 计的比重，全面分析收支的规模、结构和绩效，揭露收入 增长过快、支出结构不合理等影响经济和社会发展的重大 问题。通过审计，着力规范预算管理、推动财政体制改革、 促进建立公共财政体系、保障财政安全。民生问题始终是 各级党政高度关注的问题，因此在审计工作中要高度关注 涉及民生的项目和资金，在揭示问题的同时，从社会保障 制度、管理体制和基金运行机制等方面提出有针对性的便 于操作的审计建议，促进各项惠民政策的落实，促进各项 社会事业的发展。农业资源环境审计要以落实节约资源和 保护环境基本国策为目标，切实维护资源环境安全。 全面实现审计监督目标，在提高经济运行质量和效益 上发挥“免疫系统”功能。财政财务收支的真实、合法和 效益是审计监督的直接目标，维护国家财政经济秩序、提 高财政资金使用效益，特别是提高整个国民经济运行的质 量和效益是根本目的。真实、合法和效益是一个整体，真 实是基础、合法是保障、效益是根本。因此，审计工作在 以往偏重于真实、合法性审计的基础上，下一阶段的重点 应当转移到绩效审计方面来，并作为一项重点不断加以拓 展。特别是要针对审计对象绩效评价指标不完善的问题， 根据不同审计对象的职责，在充分借鉴有关经验、充分借 助专家力量的基础上，制度完善科学合理的绩效评价指标 体系，对审计对象和范围作出经济性、效率性和效果性的 评价，提出政策、制度和管理方面的改进建议，从而在提 高经济运行的质量和效益上更好地发挥审计“免疫系统” 作用。 全面发挥审计监督作用，着力在民主法制社会建设进 程中发挥“免疫系统”功能。要着力在三个方面发挥作用： 一是揭露和纠正微观经济主体运行中存在的问题，发挥纠 错防弊、加强管理的作用；二是通过对宏观经济运行的保 障和建设性作用。如国家实施的重大政策和投资项目、加 强战略性资源的利用和开发、加强环境保护、处理突发性 公共事件等，对这些周期长、敏感性强、涉及面广、社会 关注度高的事项的审计，必须站在宏观性和全局性的高度， 从维护国家利益，从维护法律政策的严肃性，从保障国民 经济社会健康发展的高度，切实发挥建设性作用；三是对 权力运行的制约和监督作用。实践证明，经济责任审计是 我国规范和制约权力运行的重要“免疫系统”。加强民主 和法制建设的落脚点最终必须体现在对权力的制约与监督 上，权力职责的缺位、错位与越位都会导致经济社会发展 的迟滞，因此加强对权力的监督和制约是审计作为民主法 治工具的重要方面。 全面加强审计机关自身建设，在增强“免疫系统”功 效上发挥“免疫系统”功能。发挥审计“免疫系统”的功 能和作用，必然对审计自身提出更高的高求，各级审计机 关必须坚持以人为本，加强审计队伍建设，完善审计法规 制度，强化审计管理，关键是要做好以下四点：第一，是 要抓好审计文化建设，着力提高审计干部队伍的凝聚力、 战斗力；第二，是要建立健全有利于科学发展的评价导向 机制，包括目标明晰、统筹兼顾的审计工作绩效考核考核 评价制度、突出业绩的干部选拔任用制度等。积极探索系 统内外双向监督的有效形式，不断加强自身惩防体系建设 力度，保证为审清廉，时刻经得起党和人民的考验。第三， 是要建立健全有利于科学发展的工作运行机制，如相互制 约的审计项目审理制度、审计结论执行检查制度、审计质 量责任追究制度