取消农业三税需要解决五大问题.docx

取消农业三税需要解决五大问题 从财政经济理论分析，取消农业三税，意味着政府将大幅 度减少甚至基本取消来自农业的收入，财政需要通过收入 和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转 移，用工业和服务业的收益反哺农业，以满足农村公共服 务的需要。然而这一举措的实施，将会对现行的政府间财 政关系、农村基层政权、农村公共服务的供给方式和管理 产生巨大的冲击和影响。取消农业三税起码有以下几个相 互联系的问题需要解决。 中央以及省级财政等上级财政的改革成本和承受能力 根据国家税务总局农税局的统计，XX 年全年农业三税： 农业税、牧业税和农业特产税，实际征收入库 4927 亿元， 其中农业税 38443 亿元，牧业税 157 亿元，农业特产 税 1077 亿元。按照大数估计，XX 年农业三税的总量不过 600 亿元左右。从这个角度和数量来分析和作出判断，农业 三税的取消对于中央和省级财政的压力并不很大。但是从 实际的需求角度，并对目前农村公共服务实际运行的资金 来源状况进行全面分析，得到的判断和结论可能大相径庭。 财政部全国农村税费改革办公室统计，1997-XX 年各年税费 规模分别为 1225 亿元、1407 亿元、1304 亿元、1315 亿元、 1199 亿元，其中农业税收占整个税费总规模的比重约为 25左右；“三提五统”约占 50左右；其余为各种社会 负担，包括教育集资，劳动积累工和义务工中的以资代劳 款等。从农村实际的维持公共服务运行的资金需要和全部 供给来看，大头不是来自农业三税，而是来自各种摊派和 收费等税外收入。 因此，在五年取消农业三税后，为了维持农村各项公 共服务的正常需要，中央、省和市级财政所需要承担的改 革成本和转移支付规模不是仅限于所取消的 600 亿元左右 的农业税，而起码是 1600 亿1800 亿元左右的农村公共服 务的资金需求，亦即农业税收的 3 倍左右，这还不考虑基 层财政的债务问题和农村公共服务的完善所需要的资金增 长。那么必须对中央、省级、市级的财政承受能力进行全 面分析，测算五年的滚动预算，做好全面的改革预案。否 则，可能难以避免财政赤字规模的急速扩张。 为此提出以下建议：一是对于农村公共服务所需要的 资金，打破原有的基数法，通过典型调查确定数量标准， 包括政府机构的人员定编、经费定额，义务教育经费的合 理定额等，然后确定总的转移支付规模；二是对确定中央、 省级和市级政府所应承担的责任，以及各自承担转移支付 的规模；三是采取区别对待经济发达地区、中等发达和不 发达地区的转移支付政策，经济发达地区的农业税取消后， 可以由省级财政承担转移支付的主要责任；四是有关部委 要全面做好改革成本的预算，以便由财政部做好中长期的 滚动预算，防范政府的财政风险。 农村基层政权的稳固与重构 取消农业三税以及改革的成本有多大，与政府级次的 设置有密切关系。地方政府级次越多，改革的成本就会越 高；反之，减少政府的级次和基层政府的数量，就能够降 低改革成本。但是不可忽视的是在取消农业三税的过程中， 必须保持农村基层政权的稳固，这关系到整个农村乃至全 社会政治经济的稳定。 多年来，对于政府级次设置和农村政府组织设置存在 不同的争论意见。比较一致的看法是目前中国五级政府的 级次过多，消耗了大量的财政资金，加重了纳税人的税收 负担，应该压缩政府的级次。笔者认为，在地方政府层面 上，要强化两头：一头是省级，一头是基层政权。基层政 权的重构，可以采取县乡两级政府合并为一级政府，即扩 大县级政府数量，缩小县级政府所辖范围，同时取消乡镇 级政府。 主要理由是，中国具有特殊的国情，根据特殊国情必 须保持农村基层政权的稳定和有效运转。特殊国情包括： 一是土地的公有制，即农村土地以集体所有制为主的土地 制度。这种制度实质是基层政府以及村级组织作为农村居 民的代表，实现农村土地的集体所有。尽管这种实现形式 在现实中存在着大量的问题，但是在没有找到新的土地所 有制替代方式的时候，这种实现形式依然要发挥其维持农 村土地集体所有制关系的作用；农村基层政权是宪法确定 的农村土地制度的执行和维护者，村级准政府组织是维持 土地集体所有制的现实载体，它们共同贯彻中央政府的联 产承包责任制、协调土地关系、农业结构调整等重要农业 政策。二是众多的农村人口。中国农村人口密度比经济发 达国家要高得多。农村社区的服务和管理的对象密集度决 定了基层政府的个数要多，所辖区域不可能过大。三是中 国正处于经济体制的转轨期，尤其是在全面建设小康社会 的历史过程中，农村的变革将是巨大的。在消除城乡二元 结构、工业化和城镇化的过程中，将有大量的问题需要政 府来解决，中国以政府为主导的渐进式改革路径还将发挥 积极的作用。鉴于以上的特殊国情，中国农村基层政府所 担当的职责要明显多于经济发达国家和土地私有制国家。 因此在取消农业三税后，通过各级政府财政的转移支 付，满足农村基层政权和农村公共服务的资金需要，稳定 基层政府的服务和管理，并不断地对其进行改革，是至关 重要的。 农村公共财政资金的管理与监督 取消农业三税和各种收费、摊派后，在一段时期内， 农村公共品供给的财政资金中很大部分将来自中央及地方 各级政府财政的转移支付。那就必须对受益的农村政府和 提供各项公共服务的行政事业主体制定更为严格和科学的 管理监督制度。否则，农村公共服务的提供可能成为一个 “大黑洞”，搞得不好会拖垮中央和省级财政，使得政府 财政背上巨额赤字和债务的包袱。 根据国内国际经验，需要建立和完善以下制度和机制： 1对政府的行政事业单位实行明确和严格的定员、定 编、定额标准，并坚决不允许突破这个标准。杜绝通过自 筹经费，随意增加人员编制的做法。2建立绩效业绩考核 制度和政府问责制，对财政资金的使用要进行切实的绩效 考核；对于达不到绩效考核标准，或者出现工作差错，工 作失职者，要通过建立政府问责制，追究责任，给予应有 的处罚。3建立公民对政府工作人员实施有效监督的机制。 上述两点可以看作是上级政府对下级政府的管理监督制度， 但仅有“上”对“下”的管理监督是不够的。需要建立一 套行之有效的“下”即公众对“上”即政府的监督机制。 这种监督机制还需要制度的创新和推广。 财政转移支付制度的规范与完善 取消农业三税后，农村基层政府的财政经费和公共服 务所需资金相当大的部分无疑需要中央、省和市的各级财 政增加转移支付规模。新增的转移支付资金在三层上级财 政之间如何分担，显然对已经形成的中央和地方政府、地 方各级政府间的财政分配关系是一个挑战。 从逻辑上讲，如果在政府间划分财政收入时，就要求 所有的地方政府按照本级政府的事权和责任，将收入与其 直接对应起来，是不可能的。因此，所谓各级政府的事权、 责任与其财力相适应和相匹配，是指在实行财政转移支付 后形成的各级政府事权、责任与其总财力的基本匹配。从 上述意义上讲，不是哪级政府的财力集中得多，事权和责 任就向哪级政府集中；而是考虑事权和责任的划分要有利 于公共品的合理配置和公共服务的效率提高。 1994 年分税制改革以来，中国财政转移支付制度的建 立和完善正朝着国际通行做法和正确方向前进，但是由于 各种原因，转移支付制度的建立落后于整个经济体制改革 和经济发展的速度，财政转移支付均等化作用过小，使得 经济发展所带来的地区差异拉大的局面难以扭转，反而有 所扩大。应该沿着 1994 年分税制改革以来的正确方向，加 大改革力度，尽快建立起符合中国国情的规范的政府间财 政体制和转移支付制度。 统一城乡税制 中国地域辽阔，客观上存在着各地的人口、资源禀赋 的差异，加上各地经济发展的不平衡，从事农业生产的地 区之间发展状况也存在很大的差异。就是在比较富裕的一 个村落内，富裕户和贫困户的收入、财产差异也十分明显。 从税收的公平原则和财政的均等化要求来看，农村或者从 事农业行业内部的收入再分配也是合理和必要的，是不可 忽视的。农村的高收入者也应该纳入城乡统一税制度之中， 而且越早动手做这方面的调查研究和制度设计越主动。 目前在统一城乡税制问题上，国内还存在着