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国企改革国资监管在积极探索中不断前行 作者：葛巍 摘要 XX 年是国有资产监管体制框架初步建立的一年，也是 各地国资委组建后全面履行出资人职责的一年。国资委和 地方各级国有资产监管机构牢牢把握依法履行国有资产出 资人职责这个根本，在深化国有企业改革、强化国有资产 监管等方面均取得积极进展。中国会计学会会计分会也适 时地在全行业举办了国有资产监管知识竞赛，本文试就参 赛体会，围绕 04 年以来国资监管和国企改革所走过的一些 历程进行回顾和展望。 关键词：清产核资、经营业绩考核办法、MBO、政策性 破产 04 年清产核资的深层含义 清产核资是我们在 04 年里谈的最多的一个话题，国资 委对 187 家中央企业进行全面的清产核资，其目的在于规 范工作，摸清家底，为科学评价经营绩效和保值增值提供 依据。我们回顾过去不难发现，其实在国企改革和国资监 管的发展历程中搞过多次类似清产核资的清查活动，摸清 家底一直是以往历次检查的基本目的。正所谓，“年年岁 岁花相似，岁岁年年人不同”，在中央加强国资监管的大 背景下，这次由国资委组织的清产核资显然是“醉翁之意 不在酒”，其中蕴含着更深层的含义和国资委就下一步工 作的设想。 就笔者看来，对于国资委来说，摸清家底显然只是一 项基础性的工作，其下一步的工作意图，在于指导企业真 正落实之前早已提出的“产权明晰、权责明确、政企分开、 管理科学”这十六个字的现代企业制度。因为只有摸清了 家底，才能确保国家对所拥有的企业产权履行出资人职责， 真正达到和实现产权明晰基础上的权责明确。其实这方面 的改革早已经开始运作，但正是苦于出资人不到位，或是 产权不明等等原因一度使我们建立现代企业制度的探索过 程陷于停滞的窘境。如今出资人已经到位，清查工作业已 完成，可以说各方面的条件已经成熟，从 05 年开始，国家 将根据清产核资的结果，结合宏观经济形势和战略发展规 划的安排陆续制定相关交易细则，对所出资企业，该发展 的发展，该淘汰的淘汰，也就是常说的“抓大放小”，其 根本目的只有一个即在于提高国有企业在国际上的竞争力， 提高国有资本的控制力、影响力和带动力。特别是对于那 些关系国民经济命脉和具有长远发展潜力的国有经济，更 要着眼于培育和发展一批具有国际竞争力的大公司和企业 集团，加快企业改革、改制和重组的步伐，依靠“有进有 退”、“有所为有所不为”的工作方针，建立国有经济优 胜劣汰的竞争机制，显而意见，我们要确保公有制占主导 地位的国民经济靠的就是这些个企业的发展。在这一点上 和现阶段中央提出的加强党的执政能力建设的方针也是一 致的，经济基础决定上层建筑，关系国民经济命脉的国有 经济搞上去了，我们党的立足之本、执政之基也就稳固了， 越是国有经济就越要代表最先进生产力的发展方向，这才 能真正体现出我们党卓越的执政能力和执政水平。 从 04 年国资委的相关政策实施过程中我们即可看出一 些端倪，据一份统计数据显示，到 XX 年 10 月，在自愿的 基础上，经国务院批准，有 36 家 18 对中央企业进行了联 合重组。京、津、沪、渝等地区都组成了具有较强竞争力 的大公司、大企业集团，国有经济的控制力、影响力和带 动力进一步增强。从 1998 年到 XX 年，我国进入世界 500 强的企业由 3 家增加至 15 家，其中内地的 14 家企业全部 都是国有企业。同时根据中国企业联合会公布的一组数字 也揭示了这一点，在 XX 年中国企业 500 强中，国有及国有 控股企业共有 370 家，占 74%；资产总额 27.37 万亿元，占 96.96%；实现利润 2663 亿元，占 84.09%。 与此同时，放开搞活一批国有中小企业的行动也在积 极地展开，这些企业大都进行了多种形式的改制。通过重 组改制、结构调整和深化改革，国有中小企业普遍实现了 产权多元化，企业转变了机制，职工转换了身份，效益明 显提高。最近国务院也已发文继续鼓励和支持非公经济的 大力发展，为其进一步的发展消除体制限制，放宽市场准 入的条件。从这一点上也证明了国家在立足国有经济占控 股地位的前提下，充分调动各方面的积极因素，引导和鼓 励社会资本参与和介入我们的市场经济改革的大潮，通过 先富带后富的形式，最终实现全社会和谐发展的宏伟目标。 国资监管的又一“杀手锏” 明晰了产权，明确了职责，建立一套适应现代企业制 度要求的企业负责人经营业绩考核办法也就成为了改革的 呼声，在这种形势下，国资委在 04 年适时的颁布了中央 企业负责人经营业绩考核管理暂行办法。 根据办法规定，对企业负责人通过年度与任期两 大类指标相结合来进行动态的考核，每一大类又分别选取 不同的具体指标通过加权平均来实现考核的细化。办法 把考核的具体指标分为基本指标和分类指标两大类，其中 基本指标主要反映出资人关心的资产回报率的共性指标， 分类指标则主要反映有关企业差异化的个性指标。这些个 指标在选取和考核公式的确定上都有一个共同的原则，那 就是既要尊重企业的实际情况，又充分借鉴国际惯例，是 一个科学计算的结果，既要让企业经营者感受到一种无形 的压力，但又不让企业感到勉为其难，不让我们的经营者 为压力所困，按照国资委主任李荣融的话来讲，就是要让 我们的企业负责人去摘那些个跳起来摘得到的苹果，并不 是伸伸手就能拿，也不是高不可摘的苹果。 我们选取任期经营业绩考核办法来看，首先它选取了 主营业务收入增长率和国有资产保值增值率作为两项基本 指标，同时又根据行业的特点确定其考核的分类指标，各 种指标又赋予不同的权重这就很好的体现了企业今后要努 力的方向，出资人关注的是主业效益和核心竞争力的增长 能力，同时又充分考虑企业的实际情况实行分类考核，不 搞一刀切，强调“少而精”的原则，强化考核的针对性。 其次在指标评分的计算公式中引进了经营难度系数，并采 用功效系数法来进行计分考核，这也体现了在评价考核结 果上的科学性与合理性。 当然归根到底，不难发现国资委关心的其实并不在于 几个指标的得分高低，更重要的是在于明确一种责任，传 达给我们的企业经营者一种“责任第一”的信号，我们的 经营管理者必须对所管理的企业国有资产切实承担起保值 增值的经营责任。正所谓有指标即有考核，有了考核即要 求有奖亦有罚，所以要搞好国有企业必须制定一套企业负 责人的选用机制和激励约束机制，机制理顺了我们的改革 才能有条不紊地开展下去。 因为在过去我们无论是在奖还是在罚上都存在着不少 困惑和矛盾。一说到奖，一对尖锐的矛盾马上就展现在眼 前，一方面陷于体制原因领导和职工的收入差距不能过大 的呼声很高，另一方面就企业产生的效益来说我们某些大 型企业负责人的收入确实也不高，至少没有市场化，和一 些国际上知名企业的 CEO 们比起来要差远了，正是由于这 种显在的不平横造成了目前在国企中普遍存在的领导“灰 色收入”现象。改革的目的是要企业融入市场，这当然也 就要求为市场化的管理者提供一个市场化的价格，长远的 目标即是要将上面提到的这种不平衡变成平衡，要让合法 收入取代“灰色收入”，当然这个目标的实现需要一个过 程，考虑到国有企业中还存在人浮于事的现象，效率普遍 低下，在当前确保稳定的前提下我们最好的选择或许也就 是稳步推进改革，多提倡一点奉献精神。一谈到罚，也有 一对大矛盾，我们知道由于我们某些企业的领导对国资管 理体制在认识上还有分歧，客观上国有资产流失的现象还 很严重，有时甚至是责任不明所造成的一种“坐失”，损 失造成了当然就要追究责任，这时就产生了一个难题：难 以追究责任，为什么呢？因为衡量的标准没有，具体的惩 罚措施也没有细化，正如国家审计署李金华审计长所感叹 的“领导责任究竟算是一种什么责任”？所以在这种赏罚 不明的状况下，我们发现在企业负责人当中很普遍的存在 着这么一种“权利争着要，责任互相推”的现象。 笔者认为考核办法的出台，考核指标的提出正是立足 于解决上面提到的这些深层次矛盾，是在以依法考核、分 类考核和约束与激励相结合这三大原则为基础上建立的一 套长效考核机制，当然具体的实施效果如何还需要时间来 证明，但这至少是一种很好的尝试，是促进国企改革健康 发展的一项积极探索，也是我们加强国资监管的又一“杀 手锏”。 国企改革的误区，国资监管的重点 1、MBO国企改革 MBO 又称管理层收购，是指目标公司的管理者利用借贷 所融资本购买本公司股份，改变本公司的所有者结构、控 股权和资产结构，从而达到重组本公司目的并获得预期收 益的一种收购行为。在现阶段关于国企改制能否采取 MBO 的争论可以说是甚嚣尘上，波澜迭起。应该说 MBO 本身是 国企股权多元化的有效途径，不仅可以解决企业所有者缺 位的问题，也不失为激励企业经营者搞好企业的一剂良药， 但在现阶段 MBO 在国企改制的实践中似乎给人变味走样的 感觉，不少人是借 MBO 之名，大行“挂羊头卖狗肉”之实， 贱买贱卖国有资产的现象十分严重。 国有产权转让，被很多人认为是最后一次廉价而丰盛 的宴席，不少人动用一切手段、关系试图假如这场盛宴。 正如香港著名学者郎咸平所指出的，“盲目的进行曲线的 MBO，离开了完善制度的支撑，国有资产流失现象十分严重” 。我想对于任何一项改革来说，起点的公平是保证效率的 前提，否则必然会导致不公和社会的不满。为此国资委相 继出台了相关的政策并明确表态不主张条件不成熟的企业 搞 MBO，同时规定在向本企业经营管理者转让国有产权时须 经国有资产管理机构的批准，严禁“虚假评估”、“自买 自卖”和“暗箱操作”，在已有相关产权交易制度作为保 障的前提下相信国资委将进一步颁布和出台有关规范管理 层收购的一系列规章制度。 显而易见，MBO 是我们进行国企改制的可选方案之一， 但决不是唯一的途径，片面的把 MBO 等同于国企改革，不 分清情况，不健全制度，大搞“一刀切”显然违背了国企 改制的本意。必须明确一点的是，我们国家鼓励的是国有 资产的合理流动，凡是存在涉嫌流失国有资产的一切做法 必将成为国家监管和打击的重点。 2、政策性破产依法破产 政策性破产是我们为了推进国有企业关闭破产工作， 积极改善国有经济质量而在现阶段下形成的一种特有现象。 它与传统意义上的依法破产最大的不同即在于，破产财产 首先用于安置职工偿还职工债务，而不是根据债务关系优 先偿还各种实际债务人。 对于境况不佳的国有企业来讲，往往大量举债经营， 很多情况下银行是最大的债务人，对于政策性破产来说银 行可能也就成为了最大的受害者，有人也就利用这么一个 机会，制造经营不善的假象借改制破产之机大量逃废银行 债务，转让所得又不用于安置职工，严重损害了广大职工 和国家的利益。针对这一现象，国资委相继出台了关于 规范国有企业改制工作的意见和企业国有产权转让管 理暂行办法两个文件，制定了一系列规范推进国企改制 和促进国有产权合理流动的制度，比如讲，办法明确 要求国有企业的改制方案必须提交企业职工代表大会审议， 充分听取职工意见，其中职工安置方案需经职代会审议后 方可实施改制破产工作；此外意见对于转让国有产权 的价款优先偿还职工债务上也有了明确规定等等，这些规 定都充分体现了重视和维护广大职工合法利益的宗旨，确 保国企改革的健康发展，企业改制当然也不能不考虑债权 人的利益，逃废债务的现象显然违背了市场经济关于法制 和诚信的基本要求，损害了金融机构的利益，增加了金融 风险，意见在依法保护金融债权人利益上也作了明确 的规定。根据国资委的安排，大约还需要 4 年左右的时间 完成政策性关闭工作，目前一些沿海地区长期积累的急需 退出市场的企业绝大多数已经关闭破产。京、沪、江、浙、 闽 5 个省市已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。 按照当前的经济发展趋势，05 年我国的财政收入有可能突 破 5000 亿元，尽管金融方面存在的困难也不少，但各方在 未来几年内携手解决历史遗留问题的条件还是成熟的。 政策性破产不等于依法破产，我们相信它必将成为历 史的产物，最终会被符合市场法则的依法破产所取代，在 现今的过渡阶段我们所要做的就是要通过不断完善制度， 加强对各方面的监管，严格审查各个环节，在确保国家和 广大职工利益的前提下让改革的步伐走得稳而不乱。 展望国企改革和国资监管 以监管促进改革，以改革强化监管 越来越多的实践证明，国企改革与国资监管是一对相 辅相成、密不可分的有机体。改革的长远发展离不开一套 完善的监管体制，改革越是深化，各种各样的问题与矛盾 愈是会显现在我们的面前，改革也许就会因此而陷入停顿， 各种不稳定因素也会应运而生，这个时候就更需要监管的 介入，通过制度和措施来化解矛盾，消除不稳定因素，从 而更有利地促进改革的深化。加强监管是改革的呼声，监 管的目的不是要去阻碍改革的进行，发现问题，解决问题， 推动改革的前行才是监管的宗旨。只有把改革与监管完美 地结合起来，我们才能在确保稳定的前提下实现经济的良 性发展，从而实现构建社会主义和谐社会的宏伟蓝图。 国企改革处于攻坚阶段 国企改革是一个公认的全球性难题，也是我国经济体 制改革的中心环节，十几万家 国有企业要在市场中顺利转型，这是一项极为复杂的 系统工程。正视我们的现实，目前的国企改革应该说正处 于一个攻坚阶段，为什么这么说呢？首先是时间紧，到 06 年 WTO 的过渡保护期即将结束，我们将直面国际知名企业 所带来的全方位的挑战，但就目前来说我们的准备似乎还 不充分，留给我们的时间确实又已经不多了；其次就是任 务重，国有企业冗员多、包袱重、历史遗留问题复杂，要 达到我们所期望的改革效果显然还有差距。所以我们必须 正视现状，加快改革的步伐，找准攻坚的突破口。 完善法人治理结构，建立现代企业制度必将成为我们 打好这场胜仗的关键因素。在 04 年国资委开展国有独资公 司建立和完善董事会制度试点工作的基础上，05 年这种改 革探索的范围将进一步扩大，围绕的主要内容将是建立外 派董事和独立董事制度，按照国资委的部署，将尝试在董 事会下面设立战略、提名、薪酬与考核等专门委员会，进 一步完善公司的法人治理结构。 3、国资监管必将破局突围 20 多年来的发展实践已经证明，改革，是进一步促进 国有经济发展壮大的必由之路。改革向来伴随着观点争锋， 但改革也总会在争锋中前行，突破重重困境之后，国家推 进和规范国企改革的步伐必将进一步加快。 XX 年的国资监管在困境与争论中，披荆斩棘走出了重 要的一步。这