政府绩效审计的产生与发展

政府绩效审计的产生与发展 引言 20 世纪 40 年代绩效审计诞生于欧美国家，70 年代之后， 民主政治体制以及经济的快速变化发展，人们的思想观念 随之改变，部分西方发达国家开展了一场声势浩大的 “新公 共管理运动” ，政府绩效审计随之产生。90 年代后，政府审 计开始进入以绩效审计为中心、绩效审计与财务审计并存 的现代审计发展阶段。绩效审计在西方发达国家产生并发 展之后有效改善了国家政府的管理，为西方各国带去了巨 大的收益；但我国却是在 20 世纪 80 年代初，随着国家审 计署的诞生，绩效审计这个概念开始被引进，才有学者对 绩效审计进行理论方面的探讨与研究，而政府绩效审计真 正得以快速发展的转折点是 2002 年深圳市政府绩效审计的 成功探索，这标志着我国政府审计进入新起点，绩效审计 作为一种全新的独立的政府审计模式开始得到全社会的关 注。要对政府绩效审计进行分析，首先应当了解它的概况， 它和别的审计有着哪些与众不同的地方，知道它是怎么产 生和发展的，在发展过程中遇到了怎么样的问题，又应该 怎么样去应对这些问题，最终得出个人的结论。 一、政府绩效审计的产生与发展 (一) 政府绩效审计的产生与发展 1948 年，美国人阿瑟 肯特在美国内部审计师 杂志上发 表了“经营审计” 一文，文中第一次提出了“绩效审计”的概念。 自此，绩效审计在世界各国开始迅速发展。而最早有关绩 效审计的论著则当属美国管理咨询师威廉伦纳德于 1962 年撰写的管理审计。之后，也相继出现一些有关政府 绩效审计方面的文章和专著。1991 年审计署在全国审计工 作会议上提出：“在开展财务审计同时，逐步向检查有关内 部控制制度和效益审计方面延伸。”这是我国首次提出绩效 审计的概念。随后，全国许多省市开始尝试政府绩效审计。 2002 年，深圳市政府绩效审计成功探索是我国政府审计进 入新起点的重要标志。绩效审计作为一种全新的独立的政 府审计模式开始得到全社会的关注。在之后的工作中，国 家审计署将推动绩效审计作为了主要任务，提出到 2012 年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。 审计署“十二五” 审计工作发展规划（征求意见稿）强调 审计工作的主要任务之一就是要全面推进绩效审计，促进 加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活 动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环 境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提 高政府绩效水平和建立健全政府部门责任追究制。 （二）中美英政府绩效审计环境与现状分析 欧美发达国家对政府绩效审计的理论研究已经形成了与各 国国情相关的较为完善的理论体系，各自确定了政府绩效 审计的具体内容、出台了相应的绩效审计准则，并建立了 独具特色的政府绩效审计方法体系和政府绩效审计的衡量 标准。而我国较之落后，尚未形成具有中国特色社会主义 的政府绩效审计理论体系，其中的原因也体现在经济、政 治、法律等多方面。 1、经济环境分析 美国作为当今经济实力最为强大的国家，资本主义的市场 经济体制较为完善，政府不直接管理企业，主要从事社会 服务与公共管理，以保证国家经济的稳定和高效协调地运 行。较为发达的经济体制使得美国目前的政府审计以绩效 审计为主，主要对公共财政支出的经济性、效率性和效果 性进行审查分析。 英国是率先进行工业革命的国家，工业革命也给英国带去 了巨大的变革，带动了经济的发展，但是英国目前并不赞 成政府过多地干预经济。因此英国的政府绩效审计主要体 现于关注社会资源的节约、政府效能和管理水平的提高。 与英美两国的资本主义经济体制不同，中国是社会主义市 场经济体制，虽然改革开放以来我国的经济已经有了较大 幅度增长，但是与发达国家相比仍有差距，经济基础决定 上层建筑，因此我国的政府绩效审计并不完善，还需进一 步提高。 2、政治环境分析 美国实行立法、行政、司法三权分立制度，这一制度使其 国家机器运转的许多方面呈现一种权力制衡关系。美国政 府审计体制属于立法型，审计总署负责对政府部门的会计 资料及其所有公共资金的收入、支出和运行情况进行检查 和监督，并将其结果向国会报告，审计机关对议会负责而 独立于行政机构。 英国实行君主立宪制，设有议会，其中政府归议会中的下 议院管辖监督，其主要职责是确保议会批准的公共支出得 到恰当地记录和反映、公共资金的使用符合议会批准的计 划并取得较好的使用效益。 中国是社会主义民主国家，根据我国国家性质的规定，国 家审计署隶属于国务院。受国务院总理的领导；而地方审 计机关则受地方政府和上一级审计机关双重领导，其独立 性受到限制，不利于政府绩效审计的开展。 3、法律环境分析 美国的法律制度完善。保证了政府绩效审计能严格按照法 律和审计准则进行。1993 年美国政府颁布了政府绩效与 结果法，明确规定：每个政府机构应提交年度绩效规划 和报告。财政预算与政府部门绩效挂钩。同时社会法制观 念和守法意识较强。预算支出单位弄虚作假、营私舞弊的 情况相对较少，这也为审计机关集中精力进行政府绩效审 计创造了良好的条件。 英国议会上议院是最高审判机关。处于英国司法体系的最 顶端。1983 年英国国家审计法对政府绩效审计做出明 确规定，即“主计审计长可以对任何组织政府部门或者其他 相关组织)为履行其职能而使用所掌握的资源的经济性、效 率性和效果性进行检查”。从而为主计审计长开展政府绩效 审计提供了法律依据。 中国的法制建设已经有了很大的进展，与社会主义民主国 家相对应的社会主义法律体系不断完善，但与其他发达国 家相比仍有差距，法律制度规定并不具体全面，执法水平 还需提高因此，政府绩效审计的地位还需要更明确的法律 制度予以确认巩固。 二、政府绩效审计的概念 （一）政府绩效审计的定义 目前，全世界对于政府绩效审计的概念并没有一个完整统 一的规定，每个国家或不同国际组织对于政府绩效审计都 有着各自不同的定义，但其内容主要可以概括为 3E 审计， 即经济性、效率性和效果性审计。 最高审计机关国际组织于 1986 年召开了第十二届国际会议， 大会讨论并正式发布了关于绩效审计、公营企业审计和 审计质量的总声明，明确指出：“除了通常的合规性审计 外，还有另一种类型的审计，这就是绩效审计，它涉及对 公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价。 1972 年，美国审计总署发布政府机构、计划项目、活动 和职责的审计标准，提出了“绩效性审计”，并将政府绩效 审计定义为：为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责， 改善联邦政府的绩效。 英国 1983 年颁布的国家审计法对政府绩效审计作出的 定义是：通过检查掌握和使用公共资源组织的行为，评价 其绩效，提出改善公共服务的建议；检查公共资源的经济 性、效率性和效果性；绩效审计的对象是有关组织使用和 掌握的公共资源；对政策执行情况进行审计；以财务审计 为基础，以特定审计项目设定的目的为标准。 2004 年，审计长刘家义提出，绩效审计就是为促进经济社 会全面协调、可持续发展目标的实现，由独立的审计机关 和审计人员，依照国家法律和公认的共同标准，对政府履 行公共管理职责，配制、管理、利用经济与社会资源的合 理性、有效性、科学性进行的审查、分析、考量和评价。 综合以上各方的观点，我认为，政府绩效审计应当是相关 审计人员和部门通过事前、事中、事后全方位对政府等公 共组织的经济性、效率性和效果性进行监督检查，发现其 中存在的问题，并进行整改来提高政府等工作效率的一项 活动。 （二）政府绩效审计的要素 1、经济性 经济性是指组织经营活动过程中获得一定数量和质量的产 品和服务及其他成果时所耗费的资源最少。经济性主要关 注的是资源投入和使用过程中成本节约的水平和程度及资 源使用的合理性。 2、效率性 效率性是指组织经营活动过程中投入资源与产出成果之间 的对比关系。就是说要用最小的成本做成尽可能完美的工 作。 3、效果性 效果性是指组织从事经营活动时实际取得成果与预期取得 成果之间的对比关系。效果性主要关注的是既定目标的实 现程度及经营活动产生的影响。 （三）政府绩效审计的特点 政府绩效审计作为一种新型审计模式，与传统审计相比， 其审查范围更为广，不仅包括政府部门及其所属单位，而 且包括其他使用公共资金的单位。政府绩效审计所审查的 不只是某个项目的某一方面，它审查的是项目的经济性、 效率性和效果性。 传统审计可能更主要是被动性的事后审计，而政府绩效审 计注重的不仅是事后审计，还包括了事前和事中审计，事 前进行可行性分析，事中进行监督跟踪审查，事后对执行 过程中存在的问题进行披露，对被审计项目能有更为全方 位的审查。 传统审计主要是以揭露为主，揭露在被审计项目过程中出 现的违反“真实性、合法性”等行为。而绩效审计除了要对被 审计项目的真实、合法性进行监督，还要考核其经济责任， 体现了绩效审计不仅发挥防火墙的作用，而且起着“免疫系 统”功能。 三、政府绩效审计的必要性分析 朱佳华（2007）从经济及政治不同角度提出了自己的看法： 开展效益审计是我国经济发展的需要；开展绩效审计 是克服