上海市旧区改造“十二五”发展规划

上海市旧区改造“十二五”发展规划 上海市旧区改造“十二五”发展规划 旧区改造是城市建设和发展的重要任务，是贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重要举措； 旧区改造也是一项民生工作，关系到广大市民群众基本住房条件和居住环境质量的改善。上海旧区改造包 括“拆、改、留” 。 “拆”是对房屋结构简陋、基础设施较差及没有保留价值的危旧房进行拆除改造；“改” 是对城市规划予以保留、但建筑标准较底的房屋实施成套改造、平改坡和环境整治等旧住房综合改造； “留”是对历史风貌街区和优秀历史建筑开展保留保护性修缮改造。 “十二五”期间，根据市委、市政府 工作要求，为切实解决市民群众的居住困难，本市旧区改造的重点以拆除二级旧里以下房屋改造为主。本 规划主要对旧区改造中拆除改造进行规划。 一、 “十一五”旧区改造发展回顾 “十一五”期间，是本市筹办及举办世博会的重要时期。在市委、市政府的领导下，旧区改造紧 紧围绕“服务世博、改善民生”的目标，创新机制，完善政策，积极改善居民群众的居住条件，较好地完 成了各项任务。 （一）主要工作 1、积极推进成片二级旧里以下房屋改造，市民群众住房条件持续得到改善。 “十一五”期间，本 市中心城区共拆除二级旧里以下房屋 343 万平方米，受益居民 12.5 万户左右。其中，市重点项目闸北区 “北广场” 、黄浦区董家渡 13A、15A 街坊、普陀区建民村完成改造，虹口区虹镇老街完成 80%，杨浦区 平凉西块完成 50%。自上世纪 90 年代以来，通过旧区改造，全市约 130 多万家庭改善了居住条件，城镇 居民人均居住面积由 1991 年的 6.6 平方米提高到 2010 年的 17.5 平方米。 2、试行并推广旧改新机制，旧区改造呈现出良好的发展势头。针对“十一五”初期旧区改造遇 到的速度放缓、矛盾突出的实际困难，市、区相关部门及时分析形势，剖析瓶颈问题，研究提出实行旧区 改造事前征询居民意见、居住房屋拆迁补偿“数砖头加套型保底”和增加就近安置方式等新机制，并积极 开展试点和推广。经过实践，旧区改造呈现出新的发展态势，改造力度进一步加大,改造速度加快，各类 矛盾明显下降。其中，旧区改造事前征询居民意见的工作方法得到了中央有关部门和其他省市同行的肯定。 3、加快建设和筹措各类动迁安置房，满足动迁居民多元选择要求。市政府启动了宝山区顾村、 嘉定区江桥、闵行区浦江、浦东新区（南汇）周康航、曹路、航头、松江区泗泾等 15 个大型居住社区规 划建设。 “十一五”期间，全市各类动迁安置房开工建设 3250 万平方米，竣工 2960 万平方米。其中，市 属动迁安置房开工建设 830 万平方米，供应 12 万套左右，有力地支持了旧区改造和其他重大工程建设。 同时，中心城区各区安排就近安置房项目建设 36 个，在建项目 12 个，在建规模 160 万平方米（约 2 万套） 。 4、开展郊区城镇棚户简屋调查和统计,积极探索改造机制和政策。为进一步加快本市城乡一体化 发展进程，消除城乡二元结构，切实提高郊区居民居住条件和水平，开展了郊区城镇棚户简屋调查。据统 计，郊区城镇棚户简屋地块共 270 块，涉及到 60 个镇（街道） ，占地 832 公顷，棚户简屋 394 万平方米， 涉及到居民 5.6 万户。在此基础上，研究完善相关的改造机制和支持政策。随着本市社会经济进一步发展， 适时推进城镇棚户简屋改造，不仅可以改善居民群众的住房困难，而且可以完善城镇功能，改善城镇面貌， 加强社会管理，促进社会公平。 5、制定出台一系列旧区改造政策文件，有力地促进和规范旧区改造工作。 “十一五”期间，市政 府批转和印发了关于积极推进本市“十一五”旧区改造工作的若干意见 、 关于进一步推进本市旧区改 造工作若干意见 、 关于贯彻国务院推进城市和国有工矿棚户区改造会议精神加快本市旧区改造工作的意 见 、 关于加快本市市属动迁安置房建设的若干意见 ，市建设交通委、市房屋局等联合印发关于积极 推进本市旧区改造工作的政策意见 、 关于开展旧区改造事前征询制度试点工作意见 ，财政部门印发 上海市旧区改造专项基金管理办法 ，市房屋部门印发关于调整完善本市城市房屋拆迁补偿安置政策 试点工作的意见等，为大力推进旧区改造奠定了政策法规基础。 6、开展一批重点调研课题，注重旧区改造理论和实际相结合。一是完成市委创新旧区改造机 制，完善旧区改造政策重点调研课题，并开展“后评估”工作；二是完成旧区改造事前二次征询居民意 见的调查研究，出台规范性文件，并开展试点及推广；三是组织编制上海市旧区改造政策文件汇编 、 2009 年上海旧区改造新政试点方案汇编 、 上海市中心城区旧区改造地块图集汇编等；四是研究建 设“上海市旧区改造管理信息系统”项目，建立旧区改造信息化管理平台。 （二）主要经验 “十一五”期间，本市旧区改造遇到了大规模市政基础设施建设、国际金融危机、房地产市场波 动以及法律法规政策调整等因素影响，经过努力，仍然取得了较好成绩，主要经验： 一是旧区改造要不断解放思想、开拓创新。旧区改造是城市建设和发展的永恒主题。多年来，旧 区改造的过程，也是解放思想、大胆创新的过程。 “十一五”初期，面对旧区改造的实际困难，各级政府 迎难而上，坚持“以人为本” 、实事求是，创新机制、破解难题，创造性地提出“走群众路线”和“民主 协商”的办法以及实施“和谐拆迁”和引入社会第三方监督机制，充分尊重市民群众选择权、参与权、知 情权和监督权，调动了社会各方面的积极性和主动性，开创了旧区改造工作的新局面。 二是旧区改造要发动社会广泛参与。旧区改造是一项复杂的社会工程，关系到群众的切身利益和 社会和谐稳定。实践证明，旧区改造需要各级组织、社会各界和居民群众的积极参与和配合。如基层组织 （街道、居委会）承担组织动员、宣传教育、托底保障、矛盾化解等工作；政府相关部门按照职责分工， 主动靠前，制定政策，解决问题；人大代表、政协委员等社会公信人士充分发挥监督协调作用；居民群众 积极参与，真正做到“我要改”而非“要我改”等。 三是旧区改造要公开透明操作。这是旧区改造顺利实施的根本保证，也是社会各界关注的重点。 旧区改造要在“阳光”下操作，要全面公示政策法规、工作方案、安置房源，以及每家每户的实际情况， 特别要做到改造方案要与居民群众研究讨论以及居民补偿安置结果全部公开，并保持政策前后一致。同时， 要建立投诉举报制度，落实部门监督，调动群众监督，将监督贯穿于前期调查、签约协商、安置结果等全 过程。 四是旧区改造要加强队伍建设。这是旧区改造顺利推进的关键。旧区改造工作人员站在第一线， 直接面对着市民群众，承担着政策宣传、帮助指导、签约补偿、矛盾调解等工作，要求高、任务重、责任 大，需要有较高的法制意识和能力素质。因此，需要不断加强队伍建设，提高工作水平。一方面，要加强 在职人员的岗位培训，坚持“持证上岗” ；另一方面，应吸引社会优秀人才，提高整个行业的形象和水平。 “十一五”期间，本市旧区改造在取得一定成绩的同时，也出现了一些新情况、新问题，需要加 以解决：一是中心城区旧区改造任务依然十分艰巨，居民群众改造呼声很高，需要持续抓紧推进改造；二 是随着郊区城乡一体化建设进程的加快，郊区城镇危旧房改造矛盾日显突出，需要抓紧启动改造；三是受 房地产市场的波动和大规模旧区改造的推进，本市动迁安置房出现阶段性不足以及部分大基地公共服务设 施建设配套滞后，需要加快推进建设。 二、 “十二五”上海旧区改造发展的形势和背景 “十二五”是上海全面推进科学发展、转变经济发展方式、构建和谐社会的重要时期，社会经济 发展将更加注重于惠及民生，注重于改善市民群众的基本生活条件。旧区改造是科学发展、改善民生的重 要载体，综合上海“十二五”发展要求，旧区改造面临以下的形势特征： （一）从国家加大保障性安居工程建设来看，推进城市旧区改造（棚户区改造）是安居工程的重 要内容。2007 年，党的十七大提出“住有所居”目标，要求着力解决人民群众最关心、最直接、最现实 的利益问题，切实改善人民群众居住条件。2008 年以来，为积极解决城镇中低收入家庭的住房困难，中 央实施了国家安居工程建设，其中要求加快推进各类棚户区改造。2010 年，全国建设各类城镇保障性住 房和棚户区改造 590 万套（户） ， “十二五”期间，规划任务 3600 万套（户） 。现阶段，上海旧区改造重点 是拆除改造成片二级旧里以下房屋，并列入国家安居工程建设范围，必须全力加以推进。 （二）从上海住房保障制度建设来看，旧区改造是现阶段住房保障的重要组成部分。近年来，上 海住房保障建设进入了快速发展阶段。从多年来本市大规模城市建设的经验来看，旧区改造已成为解决中 低收入家庭住房困难的重要渠道，是彻底解决住房困难户的有效途径。经调查，居住在二级旧里以下房屋 内的居民绝大多数是中低收入群体，难以通过自身力量解决住房困难，需要通过政府实施旧区改造改善居 住条件。 “十二五”期间，根据市委、市政府的要求，旧区改造要进一步发挥解决中低收入家庭住房保障 的作用，积极突出其公益性特征，把解决市民群众住房困难作为其根本目的。 （三）从本市旧区改造现状和条件来看，居民群众要求改造的呼声越来越高。据统计，至“十一 五”期末，本市中心城区仍有成片二级旧里以下房屋 640 万平方米左右，零星二级旧里超过 80 万平方米。 同时，郊区城镇也有大量的危旧房急需改造。随着社会经济进一步发展，二级旧里以下房屋严重影响城市 的公共安全，与现代化国际大都市发展要求很不协调。加快推进改造，不仅可以改善市民群众的住房困难， 而且可以完善城市功能，改善城区面貌，增强人民群众的向心力和凝聚力。 （四）从国家政策法规调整趋势来看，旧区改造需要不断创新和完善方式方法。 “十二五”期间， 本市旧区改造不仅任务重、难度大、成本高，而且需要根据国家和本市土地、规划、房屋征收、信贷、税 费等政策法规的变化不断调整具体做法。如国务院国有土地上房屋征收与补偿条例出台后，本市旧区 改造中房屋征收（拆迁）管理体制、工作机制、操作模式等发生重大变化，需要及时调整和磨合。同时， 针对新情况、新问题，要继续创新机制，不断深化和改进操作办法。 总的来看， “十二五”期间，本市旧区改造不仅面临着机遇，而且需要应对严峻的挑战，市、区 各级政府必须认清形势，上下一致，举全市之力，加快推进旧区改造，进一步提高市民群众的居住水平， 促进社会经济协调发展。 三、 “十二五”旧区改造指导思想和目标任务 （一）指导思想 按照党的十七大和市第九次党代会提出的发展目标，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指 导，按照“创新驱动、转型发展”的要求，深入贯彻落实科学发展观，以加快推进“四个率先” 、加快建 设“四个中心”和国际大都市建设为契机，进一步解放思想，迎难而上，实事求是，尽力而为，继续加快 推进中心城区旧区改造，启动郊区城镇棚户简屋改造，进一步优化城市空间，完善城市功能，调整产业结 构，切实提高和改善市民群众的居住条件，实现城市可持续发展。 （二）基本原则 1、坚持政府主导、社会参与。旧区改造关系到城市发展和改善民生，是各级政府的重要职责。 旧区改造要充分发挥政府统筹协调、组织领导的作用，同时，也要积极搭建社会化参与平台，鼓励和引导 市民群众和社会各界参加。 2、坚持以人为本、依法改造。旧区改造要严格执行国家和本市法律法规和政策，制订合理的补 偿安置标准，规范各种行为，切实保护群众的合法权益。在过程中，要尊重群众的意愿，尽可能解决群众 遇到的实际困难。 3、坚持创新机制、完善政策。旧区改造涉及到土地、规划、房屋征收等政策，需要根据形势的 变化，不断调整和完善政策措施，进一步深化与住房保障、尊重民意、多渠道安置相结合的改造方式，并 注重政策的连续性、稳定性、操作性。 4、坚持统筹兼顾、突出重点。旧区改造是城市建设的长期任务，要根据经济社会发展水平，合 理确定目标任务。现阶段，本市旧区改造要从居住条件最困难、安全隐患最严重、群众要求最迫切的危旧 房入手，有计划有步骤地组织实施。 （三）发展目标 今后 5 年，本市旧区改造按照社会经济发展总的要求，以中心城区和郊区城镇危旧房为重点，加 快推进改造工作，至“十二五”期末，完成改造中心城区成片二级旧里以下房屋 50%左右，积极稳妥推进 郊区城镇棚户简屋改造。具体发展目标： 1、完成改造中心城区二级旧里以下房屋 350 万平方米左右，受益居民约 15 万户。其中，长宁区、 静安区、徐汇区等基本完成集中成片二级旧里以下房屋改造；杨浦区、虹口区、闸北区、普陀区、黄浦区 等选择规模大、群众呼声高的成片集中地块进行改造；浦东新区基本完成本区域内中环线以内的二级旧里 以下房屋改造； 2、加快推进郊区国有农场危旧房改造，基本完成 63 万平方米危旧房改造任务；启动郊区城镇集 中成片棚户简屋改造试点并逐步推开；积极推进宝山区顾村镇、金山区朱泾镇等棚户简屋改造试点。 3、新开工建设动迁安置房 3200 万平方米（约 40 万套） ，供应 2500 万平方米(约 35 万套) 。其中， 市属动迁安置房基地和中心城区就近动迁安置房新开工建设 1700 万平方米、供应 1500 万平方米（约 18 万套） 。 （四）主要任务 1、各区（县）应按照本市旧区改造发展目标和本区域实际情况，编制旧区改造规划和年度计划， 并纳入国民经济和社会发展规划计划。旧区改造规划要规定工作目标、总体要求、安置房源筹措和资金安 排等政策措施以及规划实施的保障措施等内容；年度计划要明确改造计划、资金安排、安置房源数量和区 域分布等内容。市旧改管理部门应加强旧区改造规划和年度计划实施的监督和管理。 2、加快推进重点旧区改造项目改造，即：杨浦区平凉西块、大桥街道地区、定海街道地区；闸 北区长安西块、老北站地区、苏州河北岸地区、宝山街道地区；虹口区虹镇老街地区、北外滩地区；普陀 区中心村、金沙新村、老真北地区；黄浦区董家渡地区、老城厢地区、露香园路地区以及宝山区顾村镇、 金山区朱泾镇等。积极研究和探索“城中村”和零星旧改地块改造的工作机制和政策，适时启动推进工作。 3、加快动迁安置房基地“拆迁腾地、规划设计、开工建设、综合配套” ，建立和完善建设机制和 定价机制，并积极引进中心城区优质教育、卫生、商业等社会公共服务资源以及优化产业布局、扩大就业 机会。中心城区各区要进一步挖掘潜力，建设就近动迁安置房，满足动迁居民多元安置的需求。 4、加快推进房屋拆迁存量基地的收尾工作。对已出让多年、但尚未启动或部分启动又停滞的旧 区改造地块，采取积极措施，限期开发单位启动改造。对没有按时启动的地块，所在区政府应与受让人协 商土地使用权收回工作或依法启动土地使用权收回程序。 四、保障措施 （一）加强组织领导。旧区改造工作涉及面广、政策性强。各级政府要充分发挥组织领导作用， 将旧区改造工作纳入政府工作的重要议事日程，完善工作机构，明确工作任务，强化工作责任。市、区 （县）旧改、发改、建设、财政、规划土地、房屋等部门应按照各自职责，紧密配合，通力合作，加强和 改善服务，确保旧区改造顺利实施。 （二）积极开展旧区改造事前征询居民意见工作。对列入本市旧区改造规划范围内需要实施房屋 征收的地块，全面推行旧区改造事前征询居民意见工作，充分尊重居民群众改造意愿，在大多数居民同意 的基础上组织实施。 （三）加大对旧区改造资金支持力度。一是市、区两级政府通过统筹土地出让收入、公有住房出 售净归集资金及其增值收益、直管公有住房拆迁补偿款、财政预算安排资金等方式，可分别设立市、区旧 区改造专项基金；二是对杨浦、闸北、虹口、黄浦、普陀等重点区的重点推进项目，采取市、区合作的方 式，市、区投入资金比例为 6：4（黄浦区 5：5） ；三是鼓励金融机构对符合信贷条件的旧区改造项目在信 贷资金规模上给予支持，并执行保障性住房建设项目资本金最低 20%的规定。 （四）研究制订相关的政策文件。一是按照国务院出台的国有土地上房屋征收补偿条例精神， 研究落实上海贯彻实施意见，要坚持实行公示制度，做到“过程全透明、结果全公开” ，确保“依法征收” 和“阳光征收” ；二是研究出台关于推进本市郊区城镇棚户简屋改造的试行意见 ，拟通过房屋征收、拆 除重建、旧住房修缮等改造方式，在