2015年公务员考试时政热点：第一代农民工的“祼老”难题

第一代农民工的“祼老”难题 随着第一代农民工逐渐退出历史舞台，养老保险的遗留问题已经显现，并且将在未来数年内集中显现。 过去的 3 个月里，深圳市社保部门被农民工群体接二连三地告上法庭。 “旁听人员第一排，你叫什么名字，是哪一方的？”9 月 4 日上午，龙岗区法院小小 的审判庭里坐满了人。庭审未开始，法官便逐个询问旁听者的姓名与立场。 在奇怪的开场白下，所有人都伸出右手，指向了原告席。 循着人们的目光，可以看到一个穿着暗褐色短袖、身板单薄的女人，偶尔回应法官的 问话，声音低得听不见。这一切让她在严肃的法庭上显得毫无存在感，虽然她身后有一支 强大的“后援团”。 她叫苏贵琴，是最早起诉社保部门的农民工之一。她在一家工厂里打了 10 年工，老板 没有给她交过一分钱的养老保险。社保部门告诉她：根据现行政策，只能补缴两年之内的 保险。 “凭什么只能补缴两年？”苏贵琴将社保局告上了法庭。 这支“后援团”来自深圳的各个工厂。与其说关注着苏案，不如说他们关注着与养老 保险补缴有关的一切。是否能成功补缴，关系到他们后半辈子的衣食冷暖。 而在法庭之外，还有散落在深圳乃至全国各个工厂里的老工人，或是诉求无门，或是 认了命，回到农村。 他们生于上世纪五六十年代，跟随打工大潮南下深圳。同时，他们也是逆潮而动的一 批人：在同一家厂里一干就是十几二十年，工作的稳定性让他们看起来与城镇职工无异。 但在退休的节骨眼上，他们却因为没有缴满足够年限的养老保险，可能面临“裸老族” 的命运。 国家统计局的调查显示，我国农民工群体的老龄比例连年攀升。在农民工聚集的广东 深圳，异地来深劳务工参加养老保险的比例更是达到八成以上。 然而，大多数农民工的参保年份在 2008 年之后。这意味着近年退休的农民工里，将有 一批人因不满 15 年缴费年限而无法领取养老金。 随着第一代农民工逐渐退出历史舞台，养老保险的遗留问题已经显现，并且将在未来 数年内集中显现。 “裸老”命运 苏贵琴的家在龙岗区，从市区坐地铁到终点站后还需转一趟公交才能到。在狭长的深 圳地图上，龙岗位于关外的东北部，市辖区里面积最大。从上世纪 90 年代开始，就有大量 劳动密集型工厂驻扎于此。 苏家在工业区附近的一栋矮平房里，里面最大的家电是侄子离开深圳时留下的冰箱。 这套带厨卫的一居室租金是 250 元，包括水电。 说是厨房，其实是一平方米不到的过道。为了招待记者，苏贵琴特意买了一条鱼回来 烧。 翻鱼的右手有些笨拙。因为 4 年前被扯进高速运转的滚筒里，碾成了粉碎性骨折，如 今伤口愈合，却连铁制簸箕也拿不动了，无奈之下，只好辞职。 苏贵琴对养老保险的追缴正是始于这场工伤。她告诉记者，以前对工厂还是有感情的， 但受伤后工厂对她百般刁难，不把她当人看。丈夫也因她的工伤受了连累，被赶出了工厂。 “我的工伤干嘛扯到我老公。”气愤之余，她想起了一位老乡多年前说的话。 “你不买养老保险就是傻，这是帮老板省了一大笔钱。你儿子是独生子，以后再娶个 独生女，两个人养 4 个老人，怎么养？” 彼时，苏贵琴和丈夫都还在厂里心平气和地打着工，两口子月薪加起来有五六千块， 对她来说收入可观，也就没有把老乡犀利的分析放在心上。 一系列的遭遇后，她开始萌生要回 10 年养老保险的念头。“我想为儿子减轻一些负担。 ” 2008 年刚听说政策那会儿，没有人告诉她养老保险的用处，而她更关心的是不买可以 吗？她丈夫也说，交了以后就退不了了。 苏贵琴夫妇对政策的懵懂与不信任也是打工群体的普遍状态。一份民间调研报告显示， 六成以上的工人不了解领取养老金的条件，也不知道补缴政策。而对每天在流水线上干活 的工人们来说，“没有途径去了解”成为最主要的原因。 许多工人到快退休时开始关注养老保险，才发现这扇门早已关上了。 退休的人越来越多，工人们决定联合起来争取。11 月 20 日，一场集体诉讼在福田区 法院开庭。庭审过后，参与诉讼的工人还在法院门口玩起了行为艺术，来表达他们的愤怒。 这是一场力量悬殊的拔河，“老无所养”的农民工群体 PK“消极执法”的行政部门与 “大胆违法”的企业，而作为裁判的法院则被这个群体冠以“公平正义”的期待。 这批集体诉讼者，正是临近退休或已经退休的老工人。他们在过去漫长的年岁里低头 做事，沉默而本分。买与不买养老保险，大多由老板说了算。而今，他们逐渐抬头，却发 现眼前迷雾重重。 雷武惠，49 岁。1997 年进厂，工作 17 年，缴纳养老保险仅 6 年； 肖丽，51 岁。2002 年进厂，工作 12 年，缴纳养老保险仅 8 年； 刘立志，51 岁。1998 年进厂，工作 16 年，缴纳养老保险仅 2 年； 周受方，59 岁。1994 年进厂，工作 20 年，缴纳养老保险仅 6 年； 他们心里堆积了很多疑问。“我的老家重庆 90 年代的都可以补缴，为什么深圳就不行？ ”“如果必须买够 15 年才可以拿钱，那当时社保局为什么不跟我说，还要让我买？”“为 什么深圳样样都说标本、榜样、排头兵，社保却迟迟不给我们呢？” 没有人能够回答。 深圳还有多少老工人将面临此境？去年 8 月，中山大学法学院讲师黄巧燕带领法律诊 所的学生参与了一项民间调研：了解即将退休的在深农民工保障情况。他们了解的情况是： 200 多名工龄 15 年以上的老工人里，仅有一半的人缴满 10 年养老保险。 更让人绝望的是，随着城市产业转型的步伐加快，越来越多的劳动密集型工厂或迁移 或倒闭，这些老工人的养老希望很可能彻底破灭。 演 变 凭什么只能补缴两年？深圳市社保局法律顾问叶振宏解释说，两年的概念主要参照 行政处罚法和劳动保障监察条例。后者规定，“违反劳动保障法律、法规或者规 章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门 不再查处。” 在叶振宏眼里，该规定无可争议。“它是从政府到行政部门、两级法院，甚至高院都 认可的东西。” 黄巧燕则认为，执法主体的概念被混淆了。她说，社会保险费征收机构并不是劳动监 察部门，追缴行动不应受到劳动保障监察条例时效规定的约束。 全国性规定和广东省条例都没有两年限制，那么深圳市的两年限规定是哪里来的呢？ 记者查阅过往资料发现，早在本世纪初，该规定就写入了深圳市的相关法规。 1998 年，深圳刚刚拥有自己的社保法规 深圳经济特区企业员工基本养老保险条例 。回溯昔日法条，会发现它对工人来说相当有利：“企业每半年应将养老保险费的缴交情 况向员工公布一次。员工对所在企业迟交、少交和不交养老保险费的情况，可向市社保机 构和有关部门投诉，也可向劳动仲裁机构申请仲裁。” 最初的条例中并没有两年限规定，而在 2000 年对条例的第一次修正中，则加上了“两 年内”，并将“可”替换成了“应当”。 时间状语的增加和情态动词的变化，使得员工的追缴权利逐渐增加了义务的成分。 6 年后第二次修正法条时，则删去了“每半年应将养老保险费的缴交情况向员工公布 一次”的企业义务。 2013 年 1 月，新规出台，1998 年的旧规废止。新规补充说明了超过时限的处理方式： “投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理。” 看起来两年限的补缴门槛愈加坚固了。但苏贵琴们还是在新规第 51 条里找到了希望， “超过法定强制追缴时效的，可以申请补缴”，这意味着如果工厂同意，就可以补缴。第 51 条在工友圈里引起了热议，退休老人的眼前依稀亮起了曙光。 南风窗特约记者注意到，新规一开始并没有进入大众视野。直到半年后，有媒体 忽然捕捉到第 51 条的意义，欣喜地写道“社保补缴突破两年限制，裸老族在深养老不再全 是浮云”。 但是这个希望很快又暗淡下去。条例中“按日加收万分之五的滞纳金额”大大增加了 工人们与企业协议补缴的难度，一名工人粗算了一下，10 年的补缴金额为 3 万，而滞纳金 则高达 10 万。 事实上，即使工人与企业达成补缴协议，目前来看，他们依然无法实现养老夙愿。 另一重阻碍来自社保部门。去年年末，龙岗区宝德玩具厂的 551 名员工以罢工换来了 追缴养老保险的谈判。参与其中的老工人周受方告诉记者，谈判之后，厂方原则上同意为 工人补缴，但要求“按照深圳市具体法律法规操作”。而深圳市人社局方面，则以细则尚 未出台、目前无法操作为由，回绝了宝德厂工人代表的补缴请求。 社保部门建议工人们“耐心等待”。 “如果工厂已经与工人达成一致意见，社保部门应当马上办理补缴手续。”黄巧燕说， “目前的规定已经有足够的操作性与执行性，以没有更具体规则为理由拒绝办理手续，纯 属推诿的借口。” 对于演变至今的两年限规定，她认为这是政府长久以来对企业的放松和对追缴问题的 回避，并将其解读为政府吸引投资和应对经济发展危机的手段，而非一个社保政策。 积重难返 预约深圳市社保局采访两周后，记者等到了社保局法律顾问叶振宏的电话。虽然他斩 钉截铁地告诉记者，对于两年限规定的理解在行政机关和司法机关里是高度统一的，但他 也流露出忧心：“这个问题实际上很敏感。” 退休农民工遭遇如此窘境，责任在谁身上？ 叶振宏说，社保局的征收行为在多年前曾经遭到劳资双方的共同反对。早期的农民工 群体没有很强的缴纳社保意识，工资本来就不高的员工不愿意承担那 8%。有些人与企业签 订了不缴纳社保合约，甚至和企业共同阻碍社保部门查缴。“权利人在自己的权利上睡着 了，十几年后再要回养老保险，是对社会稳定的威胁。” 而苏贵琴的辩护律师卢耕宇认为，苏所在的厂里九成员工未参加养老保险，且 11 年间 未被查处，属于政府的严重不作为。“只要检查过一次就不会有今天这样的局面。” 政府的逻辑是投诉了就去查。叶振宏说，这是基于有限人力资源条件下的合理情况。 “辖区里有好几千个企业，不可能全去做稽查。” 这种稽查方式意味着工人需要承担重大的投诉义务。对普通工人来说，文化素质偏低、 信息渠道匮乏、个体的短视等因素叠加，导致大多数人都无法及时地意识到自己的利益受 到损害，并且迅速拿起手中的法律武器。 “投诉、举报超过两年的，市社保机构不予受理”的规定抬高了工人们履行义务的门 槛。另一方面，也给投机取巧者留下可乘之机：只要未缴或欠缴的时间足够长，就有可能 逃避缴费责任。 为什么深圳与其他城市不同？他说，每个城市的人口基数和经济发展水平不一样，政 策制定者们有更长远的考虑。 有知情人士分析，重庆等内地城市主要关注户籍内的社保补缴需求，而深圳很早就将 非深籍人口纳入社保范围。并且，内地企业没有深圳那么多，积重问题也有所不同。 由于深圳的退休金较高，对当地企业来说，给员工交社保需要支出比内地更高的成本。 从上世纪末开始欠下的债如今要清还，一些中小企业可能会因此破产。 知情人士称，这份历史欠账的债主并不仅仅是打工群体，也涉及转型期的国有企业。 早在 2010 年，就有媒体报道深圳发展银行员工因为社保费未足额缴纳而跟政府打官司，最 终不了了之。 何时才能实现补缴？实施细则送审稿里曾标明补缴范围是 1999 年 1 月 1 日起，如果真 的从那时开始，到现在就是 15 年，正是工人们期盼的最低年数。有多少人需要补缴？叶振 宏说，没有一个准确的人数计算，没人敢冒这个险。 另一层隐忧来自滞纳金的分配问题。谁来出这笔钱？负担是否会转嫁到劳动者身上？ 是否会引发新的劳资纠纷？ 10 月下旬，苏贵琴收到了法院的判决书，