中低产田改造的现状分析与政策措施

中低产田改造的现状分析与政策措施 李明秋 吕学朋 (华中农业大学土地管理学院武汉 430070) 摘要通过对我国中低产田现状分析，论述了改造中低产田的必要性与现实性，阐述了中低产田改造的 基车内容及实施中低产田改造的政策措施。 关键词 中低产田；改造；土地资源；可持续利用 我国土地资源及目前利用形势十分严竣，土地与人口、环境及发展 的矛盾异常突出，除了受自然条件的制约外，造成这些矛盾的根本原 因在于长期以来不合理的土地利用方式，如在土地开发中只注重外延 开发而忽视内涵开发，片面追求耕地数量，忽视耕地质量的提高；在 土地投入上重无机肥轻有机肥等。这种土地利用方式是以牺牲土地资 源的综合生产能力为代价，走的是掠夺开发、粗放经营、低效浪费和 生态破坏的不可持续道路。为此，在 1999 年 5 月召开的国家农业综合 开发第二次联席会上，国务院副总理温家宝强调，我国今后农业综合 开发在指导思想上要实现两个转变，其中之一是由以改造中低产田和 开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主，尽量少开荒甚至不 开荒。这是我国政府根据我国耕地和后备土地资源现状及我国目前的 粮食形势，在农业综合开发上所做出的重大转变。它对于保护我国农 业生态环境，防止水土流失和土地荒漠化，确保土地资源的永续利用 性，实现土地资源的可持续利用和经济的可持续发展具有重要的现实 意义和深远的历史意义。 一 我国中低产田的现状分析 中低产田的划分通常是以粮食产量水平为依据。在我国 1990 年开展的全国范围内“四荒”、“四低”资源调查中，中低产田主要 以 3a 的粮食平均标准亩产(将不同作物产量折算为本地代表作物的产 量)为计算指标来划分的。由于我国地域辽阔，影响作物产量的气候、 土壤、水文、地形地貌等自然条件和社会经济条件存在着较大区域差 异，因此，不同地区有不同的划分标准。如 B 方山西省以亩产在 150kg 以下为低产田，l513(?Okg 为中产田：而南方江苏省则以亩产 在 50Okg 以下为低产田，501600kg 为中产田。根据全国“四荒”、 “四低”资源调查 总结果，我国现有中低产田 87446 万 占耕地 总面积的 713。其中中产田 3637，2 万 ，低产田 5107，4 万 ，分 别占耕地总面积的 296和 41O 。中低产田比重较大的地区依 次是华南区、成都平原及长江中下游区、内蒙及长城沿线区和甘新区， 这些地区的中低产田面积分别占本区耕地总面积的 779 、76，4 、73，7和 728。依据主要障碍因子，可将我国的中低产田划分 为： (1)土壤瘠薄型全国共计 2221，4 万 hrn2，。大于 200 万 hrn2 的有 河南和甘肃两省；大于 100 万 hn 的有安徽、湖北、四川(包括重庆市)、 吉林、山东、贵州、河北，江西等省。 (2)干旱缺水型。全国共计 21031 万 hm2，占全国中低产田总面 积的 241，主要分布在河北、甘肃、河南、安徽、四 J JI(包括重 庆市)、陕西等省。 (3)坡耕地。全国共计 13583 万 ，占全国中低产田总面积的 15，5 ，主要分布在西南、东北和黄土高原区 (4)渍涝水田型。全国共计 5085 万 hm2，占全国中低产田总面积 的 58 ，主要分布在江苏、江西、四川(包括重庆市)、湖南等省。 (5)渍涝旱地型。全国共汁 5772 万 ，占全国中低产田总面积的 6、6 ，主要分布在东北区和黄淮海区，其中黑龙江省达 205、3 万 h ，占全国同类耕地总面积的 35、6。 (6)盐碱型。全国共计 375、4 万 hm2，占全国中低产田总面积的 43。(6)风沙地。全国共计 277 9 万 hrn2， 占全国中低产田总面 积的 32 。造成中低产田的原因概括起来有两个方面，(1)自然条 件的限制。如气温偏低、干旱缺水、土层较薄、土壤贫瘠等；(2)人为 因素。主要表现在：一是农民经营管理不善，对土地只种不养，采取 掠夺式经营，造成土地肥力和产量下降。我国实行家庭承包经营已有 二十余年，但到目前为止还没有一部全国性的土地承包经营法，土地 承包权只是作为一种政策规定在运行，而不是作为一种法律机制在运 行，农地产权缺乏有效的法律保障，农民时常处于对政策变化的担心 和恐慌之中。同时，由于农村人口的频繁变动，为了保证新增人口具 有最基本的生存条件，遵循土地均分的原则，各地不断地调整农户所 承包的土地，形成“三年一小动，五年一大动”的被动局面，加上农 业比较效益的低下，这些极大地挫伤了农民对土地投入的积极性，在 土地的利用上缺乏长远考虑，采取掠夺式经营。二是把不适宜开垦的 土地开垦为耕地，如坡耕地等。三是国家对农业基本建设的投入，特 别是对农田水利建设的投资力度不够。在“一五”期间，国家对农田 水利建设的投资占国家基建总投资的比重为 41 ，“五五”时期增 加 至 67 ，其中 1978 年曾达到 71。1984 年以后，国家对农业基 建投资的比重明显下降，水利基建投资比重也下降至 2 7 ，1985 年 更下降至 19 ，此后全国粮食生产开始徘徊不前 。四是在土地投 入上重无机肥轻有机肥、重氮肥轻磷钾肥，造成土壤板结，养分失调， 地力下降。 二、改造中低产田的 要性与现实性 新中国成立以后，在党和政府的领导下，我国人民开展了大规模 的荒地开垦，累计开垦荒地 3600 万 hm2。其中 1949 年到 1957 年八年 间，通过荒地开垦，全国净增耕地 1400 万 ，年平均净增 175 万 hm2 。耕地数量的大幅度增加，对增加我国的农产品供给、调整农业结构 布局、补偿非农业建设对耕地的占用、繁荣我国经济起到了积极的作 用，取得了举世瞩目的成就。 但也应该看到，迫于人口剧增所带来的粮食压力，我国在较长一段时 期内片面强调“以粮为纲”， 在荒地开发的指导思想上缺乏生态环境保护意识，加上自然条件的变 化和不合理的耕作等，致使我国部分地区耕地出现了严重的生态问题， 制约了这些地区土地资源的可持续利用。耕地的生态问题主要表现在 两个方面：一是水土流失。我国目前是世界上水土流失最严重的国家 之一。据水利部遥感中心 1990 年调查统计，全国水土流失面积达到 367 万 km2， 占国土陆地总面积的 382 。另据全国第二次土壤普 查资料，我国耕地水土流失面积达到 454056 万 ，占耕地普查总面 积的 3426 J。尽管近年来我国政府一直强调水土保持工作，但由 于种种原因，收效甚微。水土流失在全国各省、市、自治区均有分布， 其中最严重的是黄土高原区和长江中上游地区。黄土高原地区的水土 流失面积已占本区土地总面积的 71 7 ；长江流域的水土流失面积已 占到本区土地总面积的 1L2 。严重的水土流失造成肥沃的表土层大 量流失，耕层变薄，土壤肥力和耕地的生产能力下降甚至完全丧失。 据估算，我国每年流失的土壤约 5o 亿吨，相当于每年被冲走 lcm 厚的 表土层 J。此外，水土流失还使大量的泥沙泄入河流、湖泊和水库， 使得河流泄洪和湖泊水库的蓄洪能力大大降低，增加了洪涝灾害，给 人民的生命财产安全带来了严重威胁。长江中上游的水土流失是造成 1998 年长江发生特大洪水的重要原因之一。二是耕地沙化。耕地沙化 在我国也比较严重。据第二次全国土壤普查资料，我国耕地沙化面积 为 25621 万 ，占耕地总面积的 193 ，主要分布在我国干旱、半 干旱及部分半湿润的北方地区。耕地沙化导致表层土壤粗化，肥力下 降，耕地的生产能力衰退，并逐步沙漠化。目前，我国北方沙漠化土 地面积为 2o 万 km2，潜在沙漠化土地面积为 16 万。造成水土流失和耕 地沙漠化的原因是多方面的，包括自然因素和人为因素，但根本原因 是人为因素。陡坡开荒、毁林开荒、毁草开荒是导致水土流失的重要 原因；过度农垦、过度放牧、过度樵柴是导致土地沙化的主要原因。 因此，我国今后在荒地开垦上必须谨慎从事，采取有力措施严格禁止 可能导致水土流失和土地沙化的各种开荒，对于那些难以治理的耕地， 必须尽早退耕还林或还牧。 从我国目前的农业形势和土地后备资源状况看，今后应尽量少开荒甚 至不开荒。原因有二：一是尽管我国目前仍有 044 亿 h 的成片荒地， 近 700 万 h 的零星荒地可供开垦，但由于这些荒地大部分分布在北方 的干旱和半干旱地带及南方的丘陵山区，是我国的生态脆弱区，一旦 开垦极易给这些地区带来严重的生态问题。从保护生态环境和实现土 地资源的可持续利用考虑，大部分荒地即使开 发，也只能开发为林地或牧草地。二是经过多年的开垦，条件较好的 连片宜耕荒地已所剩无几，现有的宜耕荒地大部分是条件较差的零星 荒地，不仅开垦难度大，而且开垦潜力有限。 _我国耕地的生态问题，从表面上看主要是由于不合理的垦荒和对土 地的不合理利用造成的，但其 根本原因是由于人 13 剧增所带来的粮食压力。随着我国经济的发展和 工业化、城市化进程的加快，耕地减少的趋势在短期内仍不可逆转， 而人 13 却以每年 10130 多万的速度剧增。预计到 2010 年和 2030 年， 我国总人 13 将分别达到 14 亿和 16 亿的峰值，从人均粮食消费水平看， 人均粮食消费量稳定在 400kg 才能够基本满足消费需求，这样我国粮 食需求总量到 2010 年约为 55 亿吨，到 2030 年约为 64 亿吨，而 目前我国粮食总产量超记录地稳定在 5 亿吨左右。面对巨大的粮食缺 13，在耕地面积不断减少，荒地开垦又受生态环境保护的制约而非常 有限的情况下，采取什么措施来实现我国粮食中长期供求平衡，是今 后一段时期内需要船决的重大问题。土地资源的自然供给是无弹性的， 但其经济供给却具有很大的弹性，其大小受自然、社会、经济等因素 的影响。当土地的自然供给能力对社会经济的发展构成威胁、人地矛 盾变得尖锐时，就迫使人们去改变土地利用环境。中低产田改造正是 通过对制约中低产田产出水平的主导限制因素的改造来提高土地资源 的经济供给，促进土地利用的合理化和科学化，实现土地利用由粗放 型向集约型转变。在我国现有耕地中，有三分之二以上是中低产田， 目前的单产水平远未达到应有的生产能力，增产潜力很大。有关专家 根据我国多年来改造中低产田的试验和实践结果推算，如果能将我国 现有的中低产田初步改造一遍，至少可新增 1 亿吨粮食，与我国目前 的粮食总产 5 亿吨相比，增产潜力达到 20以上。此外，由于中低产 田改造可以利用原有的基础设施，从而节约了对基础设施的投资，因 此，改造中低产田的单位成本要低于荒地开垦。总上所述，大力开展 中低产田改造不仅可以确保在我国耕地数量不可避免地有所减少的情 况下我国粮食中长期供求平衡，而且有利于改善农业的生态环境，实 现土地资源的可持续利用。因为中低产田改造不单纯是为了提高当年 的产量，而是以改善农业生产条件和农业生态环境为主要目的，消除 或基本消除制约耕地生产力的限制因素，培肥地力，提高耕地地力等 级。 三、中低产田改造的基本内容 中低产田改造就是采取人工措施和生物工程措施，消除或基本 消除制约耕地生产力提高的主导限制因素，改善农业的生态环境，以 提高耕地的生产能力。 中低产田改造的基本内容有以下几个方面；(1)通过修筑梯田、采 用聚土改土垄作栽培、等高种植来改造坡耕地。(2)通过完善灌排系统、 增施有机肥、平整土地和条田来改造治理盐碱地。(3)通过开沟排水、 水早轮作、垄作栽培、半早式栽培来改造渍涝地和潜育化稻田。(4)通 过增施有机肥、配方施肥、秸杆还田、种植绿肥来提高耕地肥力。(5) 通过新建和改造原有的水利设施，大力推广节水灌溉技术来治理干旱 缺水地。需要指出的是，在中低产田改造中，不能就耕地论耕地，因 为像坡耕地水土流失、耕作土壤沙化等农田生态环境问题，是无法依 靠田间技术从根本上得到解决的。要消除上述障碍因素必须与生态防 护林工程体系建设密切结合，如丘陵山区的水土保持林体系和平原地 区的农田防护林网建设等。这样做不仅可以减轻水土流失和耕地沙化， 而且还可以改善农田小气候和提高土壤的蓄墒能力。此外，各地在开 展中低产田改造时，要遵循统一规划，综合治理，先易后难，分期实 施，以点代面，分类指导，搞好技术开发，注意远近结合，并与农产 品结构调整、区域开发、农产品生产基地建设等紧密结合的原则。 四、中低产田改造的政策措施 中低产田改造不仅是缓解我国人地矛盾、确保我国粮食中长期供 求平衡的重要措施，也是实现我 国土地资源可持续利用的有效途径，是一项功在当代、利在千秋的伟 业，但在具体实施过程中也会面临很多问题，其中最主要的一是资金 来源问题，二是组织协调问题。中低产田改造需要较多的资金投入， 没有一定的资金作保障，该项工作就等于“无米之炊”。目前金短缺 和农民对土地的投资积极性不高是制约我国中低产田改造工作顺利开 展的重要因素之一。解决资金问题必须从以下三个方面人手：一是国 家必须加大对农业基本建设特别是农田水利设施建设的投资力度，逐 步提高农田水利设施建设投资占国家基建总投资的比重。在目前农民 收入较低、农业比较效益低下的情况下，农户不可能也不愿在中低产 田改造这样的中长期投资上投入更多的资金，加上中低产田又大多分 布在经济比较落后的地区，集体投资又非常有限。在这种形势下，各 级政府能否增加财政对农业的投资就显得尤为重要。当然，在目前国 家财力紧张的隋况下，完全依靠财政投资也不现实。二是采取有效 措施提高农民对农地投资的积极性。农民目前对农地投资的积极性不 高，除了农民收入较、农业比较效益低下外，农地的频繁变动和农地 产权缺乏有效的法律保障也是重要原因。因此，要提高农民对农地投 资的积极性，当务之急是制订全国性的土地承包经营法，以强化和稳 定农户的土地承包关系，进一步明晰农地使用权的产权界定，同时要 开辟农地使用权流转市场，建立有效的农地