中国农村土地制度改革的新希望

中国农村土地制度改革的新希望 诸镇康 在 11 月份将要举行的三中全会上，所面临的经济问题中，土地 改革是重要的部分，7 月，习近平总书记到武汉农村综合产权交易 所考察时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研 究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，土地流转要 尊重农民意愿、保障基本农田和粮食安全，要有利于增加农民收入。 在中国，农村土地归集体所有这一概念已经被写进这个国家的宪 法中，这象征着“中国特色的社会主义”。在中国城市用地所有权 是归国家所有,农村的土地所有权仍旧是集体所有，并且这种集体所 有权受到地方政府领导的监管。农民是不允许买卖他们所耕种的土 地和居住的房屋，这就束缚了农村经济的发展，减少了农民迁移到 城市中的机会。 这次中共三中全会将会涉及到中国全方位的改革，土地改革是 此次三中全会的改革焦点, 这次十八届三中全会将要出台的改革政策 反映出改革的信念，即中国需要改变现在的发展方式。过去的几十 年中，中国经济增长主要依靠投资拉动，但现在这种经济增长方式 的回报收益正逐渐减少，因此，中国很大程度上需要提高生产效率 与扩大消费来取代这种经济增长方式。这种分析将会支撑中国一系 列的经济政策变化，包括放开利率，以及在经济关键领域放松对国 有企业的管制，促进创新，同时，也凸显出创造农村房产交易市场 的迫切性，这项改革不仅会改变农村生活，也将会改变中国的城市 生活。去年一月份，中国的城市人口占到总人口的 51%（1978 年还 不足 18%），这意味着城市人口首次超过农村人口。在统计的城市 人口中约有 2.7 亿人（近占城市人口 40%的比例），仅是居住在城 市，但是他们的户籍（户口）仍然在农村。这就使很多人被屏蔽在 房地产市场之外，既不能卖掉农村的房产，又在城里买不起房子。 这意味着他们享受不到完整的城市户口福利待遇。 十七届三中全会报告中共中央关于推进农村改革发展若干重大 问题的决定。决定对农村土地管理办法提出了多项改革措施，其 中就包括农村土地确权、改革征地制度、同地同价、逐步建立城乡 统一的建设用地市场等，这些至今仍是改革努力的方向。 过去的五年已经见证中国农村土地权利改革实验的广泛传播，如 进行的农村房屋抵押贷款。广东省和中国西南部城市重庆，贵州， 云南也展开了相似的实验。农村集体建设用地（包括宅基地）将有 望实现非农经营性流转，但此领域预计依然会处于试点阶段。 三中全会关于土地制度改革有不少内容，包括继续进行农地的确 权、登记工作；创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化； 通过信托、抵押等方式与金融创新相结合；通过转包、出租等增加 农民的资产性收益等。此次三中全会在土改内容上，农村集体土地 入市将成为重点。 在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转 让权以及收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划 拨供应等尺度颇大的改革建议。在规划和用途管制下，允许农村集 体土地与国有土地平等进入非农用地市场，是现实条件下最有可能 实现的，也是改革中最重要的部分。农村闲置宅基地实行自愿有偿 退出。集体经济组织可以根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用 权人申请，采取置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式协商收 回空闲或者多余的宅基地。这也提供了农村集体土地入市的一个方 式。逐步建立城乡统一的建设用地市场，让农村土地入市是未来改 革的重点。 农村集体建设用地有 18 万平方公里，如果都能入市，对解决土 地市场的问题会有很大帮助。在现有基础上挖潜的低效用地再开发 工作，是新一轮土地改革的核心思路之一，这既不会突破大的制度 框架，又能收到实效，而增减挂钩作为最明显的举措将有望在未来 向常态化推进。国土部审议并原则通过 2013 年城乡建设用地增减挂 钩指标分解下达方案，共批准 29 个省份开展增减挂钩试点，共安排 城乡建设用地增减挂钩指标 90 万亩。至此，建设用地增减挂钩试点 走向全国。新型城镇化过程中，不断催生粗放式用地冲动，而在征 地环节也引发诸多社会矛盾，相比强行“开新地”，增减挂钩不仅 是一项有效的管控手段，而且有助于城乡建设用地转换过程中的规 范化。 改革农村集体产权制度，全面开展农村土地确权登记颁证工作， 用 5 年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作；引导 农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、 家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营；努力 提高农户集约经营水平。按照规模化、专业化、标准化发展要求， 引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经 营方式；大力支持发展多种形式的新型农民合作组织；培育壮大龙 头企业。支持龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大 型企业集团。创建农业产业化示范基地，促进龙头企业集群发展。 以上方面的推进速度会加快，尤其是农村土地的确权登记颁证工作 会尽快完成。之前在土地的流转方式中的一些创新方式，包括： “反租互包”、“两权”抵押、“两田制”、“股田制”、“土地 银行”等会逐渐推开试点范围。农地的金融属性会逐步增加。 农民依据土地承包法获得的耕地林地等将可视为金融机构合格抵 押物，使承包地接近私有化。这将是一次重大的制度创新，意味着 自古以来附着在土地上的农民将有可能逐渐脱离土地的束缚，配合 自然村的减少和裁村进镇，中国的城镇化过程也将加快。 关于农地流转尝试的表述，也因而受到关注。事实上，此前已有 消息称，南沙、杭州、宿州、嘉善有望成为新一轮探索集体用地流 转改革的试点，从而带动“土地换股权”、土地