中国市场化的经济改革需要制度突破

郑永年：中国市场化的经济改革需要制度突破 2013-11-27 中国的三中全会决定加大市场化的经济改革，让市场在资源配置中起决定性作用。市 场化的改革除了要用法律形式，来规定政府和市场的边界之外，还需要其它经济制度的支 持，包括财政税收、金融制度、现代企业制度等等。在这些方面，中国都需要找到体制改 革的突破口，提升制度水平。 中国目前的财政金融制度有利于国有企业，而不利于民营企业。例如，中国的金融制 度结构还没有到位，国有大银行处于高度垄断地位。国有大型银行的服务对象是大型国有 企业。尽管中央政府也要求国有银行为中小企业提供服务，但因为不符合经济逻辑，中小 银行得不到所需要的服务，微型银行更不用说了。尽管三中全会把国有企业和非国有企业 提高到同等重要的地位，但非国有企业这种理论上的地位，需要体现在制度层面。如果金 融系统的结构性改革不能到位，也就是说不能确立中小型民营银行（或者国有银行），那 么中小型民营企业还是不能得到服务。同样，中国也需要建设数量众多的微型银行或者金 融机构，为微型企业服务。决定表示要支持发展中小型民间银行等金融机构，这应当 是要通过破除国有银行垄断一切的方法，来解决金融制度的结构性问题。有一点很清楚， 如果这样的结构改革不到位，光强调利率的自由化，结果会更糟糕。没有结构改革的利率 自由化，只会有利于国有银行，导致更高度的垄断。 再者，1990 年代中期以来，中国开始建立现代企业制度，但到今天仍然没有确立起来。 例如，国有企业制度仍然存在着严重的“内部私有化”，国有企业的利润大部分流向了国 有企业的管理者及其员工，但一旦国有企业亏损，就会向国家寻求救助。赚了钱，自己分； 亏了钱，就向国家要。国有企业的这种中国特色必须加以改变。决定强调的“公有制 财产权不可侵犯”和“提高国有资本收益上缴公共财政比例”，应当是为了解决“内部私 有化”的问题。 在经济领域，另外一对重要关系无疑是中央和地方关系问题。这次决定强调要 “建立事权和支出责任相适应的制度”，主要是针对中央地方关系的，即中央和地方在责 任和权力问题上要理顺关系。1994 年，为了扭转财政过于分权的局面，中国进行了“分税 制”的改革。这次改革之后，财政能力大大向中央倾斜，地方财政能力急剧下降。但同时， 中央政府没有承担起应当承担的地方责任，地方政府仍然要承担各种责任，这就造成了中 央和地方之间权力和责任之间的严重失衡。一般的情形是，中央制定政策，地方执行，但 中央不给钱，钱是要地方自己出的。 为了解决这个不对称，地方政府到处找钱。在很多年里，土地成为地方收入的主要来 源，与土地有关的问题层出不穷。但到今天，很多地方尤其是沿海地区，土地利益几乎已 经消耗完。地方政府因此转向了各种地方债务，地方债已经成为国民经济危机的一个难以 消化的潜在根源。要解决这个问题，就必须重新改革 1994 年以来的分税制。改革要不就是 中央下放更多的财权给地方政府，要不就是把更多的地方责任集中到中央，达到财权和责 任之间的对称。 尽管方向明确了，如何落实仍然是个大问题。近年来，中国各界对这个问题已经讨论 很久，无论是中央还是地方，都意识到问题的严重性，但就是没有去面对它、解决它。应 当说，这个问题的关键还是在中央手中。如果中央继续推卸其应当承担的责任，地方仍然 会去寻找各种经济资源。除了向银行借钱，搞各种债务，地方必然继续向社会攫取财政资 源。结果，必然加剧地方政府和社会之间的矛盾。一旦社会矛盾爆发，最终的责任还是由 中央来承担。 全国统筹的公共服务 这次从决定所述的重塑中央地方关系的内容来看，中央政府一方面会赋予地方政 府更多的税源，从而是更大的财权；另一方面中央本身也势必承担更大的责任。这是符合 现代国家建设规律的。现代国家的一个重要特征就是“公民权”，这个“公民权”应当是 由全国性的制度，而非地方性的制度作为保障的。到目前为止，中国大多数人们称之为 “公共服务”的东西，没有一项是全国统筹的，连省级统筹也都没有，只有市级统筹。因 此有人说，中国只有“市民”，而没有“公民”。随着工业化和城市化，中国的社会流动 程度会越来越高。这要求中央政府能够提供越来越多的公共服务，尤其是跨区域的公共服 务。随着中央政府所能提供的公共服务范围的扩展，“公民权”也会不断到位。不过，人 们也应当对此抱有现实主义的态度。像中国那么大的一个国家，并且地方差异巨大，实现 “公民权”有很长的路要走。 经济领域的第三对关系就是农村与城市的关系问题。这次全会强调要“让广大农民平 等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，“赋予农民更多财产权利”。城乡二元分割 是个老问题。无论怎么说，农民是中国现代化的一部分，并且在各个阶段都做出了最大的 牺牲。在毛泽东时代，政府通过“剪刀差”的方式，以农补工，通过牺牲农民利益的方式， 推进了国家主导的第一波工业化。改革开放后尤其是 1990 年代初以来，农民以自己的低价 劳动力塑造了中国的制造业。中国成为世界制造业中心，大大推动了国家的经济发展，但 农民本身并没有获取很大的利益。 近年来，土地财政对各级政府的贡献，也是以牺牲农民的利益为前提的。不过，因为 各种制度因素，尤其是户口制度和土地制度，农民仍然处于中国社会的边缘地带。可以说， 农民参与到了国家现代化的进程，但没有享受到现代化所带来的利益。如何让农民分享现 代化成果，的确是解决城乡分割的主要问题。但如何实现这个目标呢？这还是一个挑战。 如果不改革现存的一系列制度，尤其是土地制度和户口制度，这个问题仍然会长期存在下 去。 这次决定要在这两个领域都取得突破。土地是中国农民最为重要的财富，是农民 的“唐僧肉”。但长期以来，这块“唐僧肉”农民自己享受不到，而被其他有钱有势者所 瓜分，包括地方政府、上级政府、开发商和银行等。根据这次决定，中国要建立城乡 统一的建设用地制度。尽管仍然坚持农村集体土地所有制，但同时容许农民的集体土地， 通过不同流转途径进入市场，并且让农民获得土地市场的红利。 多管齐下改革户口制度 再者，决定也强调赋予农民更多的财产权利。在户口制度改革上，决定也有 现实的考量，即不同类型的城市实行不同的户口开放制度，基本原则是城市越大，户口的 限制越大；城市越小，户口就越开放。户口制度的改革实际上在不同层级的城市已经在展 开。要使得户口制度改革更具有意义，还必须和城市体制改革，尤其是城市化或者城镇化 结合起来。中国的城市的特点，是每一个城市拥有一个行政级别，而行政级别的高低又决 定这个城市所能取得的各方面的资源。尽管大城市已经过于拥挤，但人们还是往大城市跑。 原因很简单，大城市所拥有的资源多，中小城市缺少资源，城市建设的软硬件都很差。如 果城市体制改革和城（镇）化能够改变这种现状，户口的改革才会具有实质性的意义。否 则，给予农民一个小城镇的户口，意义并不大。当然，这样的改革也会有利于人才的流动， 实现人才“下沉”的目标，有利于国家经济、社会等方面的平衡发展。 经济领域的第四对重大关系，是内部改革和对外开放问题。这次全会强调，要“构建 开放型经济新体制，”建立更加开放的经济体。改革开放以来，中国是推动全球化的主要 力量，并且从全球化过程中获得了巨大的利益。但同时和很多其他国家一样，全球化也给 中国带来了很多问题，包括收入分配不公平和社会分化等。面对这些问题，一些国家开始 搞各种形式的保护主义。决定继续开放政策，并且决定要通过放宽投资准入、加快自 由贸易和扩大内陆沿边开放等方式，来推进更全面的开放。上海自由贸易区规定要具有 “可复制性”。这次决定又强调，“在推进现有试点（即上海自贸区）基础上，选择 若干具备条件地方发展自由贸易区（港）区”。 不过，中国的开放政策也应当包括外部关系。例如，中国正在努力建设和东盟（