中国行政体制改革30年之回顾

中国行政体制改革30年之回顾 改革开放以来，随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐 步推进。1978 年党的十一届三中全会后, 中国的行政管理体制进入一个深刻的 变革时期。从1982年起, 我们先后经历了五次大的行政管理体制改革 : 即1982 年、1988 年、 1993 年、 1998年和2003年。应该说每一次改革, 面临的环境和 任务是不一样的; 同样每一次改革的结果, 也是有差异的 , 总体上, 我们的行政 管理体制经历了螺旋式发展的过程。从过去适应高度集中的计划经济体制到今 天大体能够适应社会主义市场经济的体制。 一、1982年的行政改革提高政府工作效率，实行干部年轻化 1982年开始的第一次改革历时三年, 其目的在于提高政府的工作效率 , 实现 干部年轻化，减少层次, 压缩编制。 （一）改革背景 1982年，当时中国的社会环境和面临的主要问题是：第一，党和国家的工 作重心发生了转移。1978年底中共，十一届三中全会召开，把全党工作重点转 到社会主义现代化建设上。第二，国务院机构庞大臃肿。据统计，从1976年到 1981年，国务院工作部门从52个增加到100个，人员编制达到51000人。地方各 级政府机构的编制也随之增加。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上指 出，现在“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用， 公文旅行，互相推诿，以至官气十足”，“都已达到令人无法容忍的地步”。 1982年3月8日，五届全国人大常委会第22次会议审议通过了关于国务院机构 改革的决议，改革开放后的第一次行政管理体制改革拉开序幕。 （二）改革内容 1982年改革的主要内容有：第一，改革了国务院领导体制。为加强集中统 一领导，提高工作效率，减少了副总理的人数，设置了国务委员，由国务院总 理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议；第二，根据重叠的机构 撤销、业务相近的机构合并的原则，精简了国务院机构，裁减合并了一批经济 部门，大大减少了直属机构。国务院工作部门由100个减少到61个；第三，打破 领导干部职务终身制，建立干部退休制度，使一大批老干部退出了一线；第四， 按照革命化、年轻化、知识化、专业化的干部“四化”方针，选拔了一大批年 轻的领导干部充实到各级领导岗位，各级领导班子干部的职数也基本实现了规 范化的要求。 总结1982年的机构改革，最主要的成果：一是开始废除领导干部职务终身 制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。这次改 革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员 的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到50岁。这次改革 明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在 精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减 为3 万人。本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。 二、1988年的行政改革“转变政府职能是机构改革的关键” 1988 年的政府机构改革, 一个突出的贡献就是第一次明确提出了 “转变政 府职能”这个关键性的命题。这标志着我国的政府机构改革, 开始突破只注重 数量增减和单一组织结构调整的局限,向政府职能的重新选择、重新定位的转变。 （一）改革背景 1984 年, 党的十二届三中通过的经济体制改革的 决定, 首次明确我国 的社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济。要求政府机关实行政企 职责分开, 正确发挥政府机构管理经济的职能,要求国家机构按照政企分开、简 政放权的原则进行改革。1986 年, 根据经济体制改革的实践 ,邓小平多次指出要 搞政治体制改革, 认为不搞政治体制改革, 经济体制改革难以贯彻。1987 年党的 十三大明确提出了政府行政改革的任务。1988年3月，七届全国人大一次会议审 议通过了国务院机构改革方案。1988年的中央政府改革便是在这样的环境 背景下进行的。 （二）改革内容 1988 年的机构改革的主要内容集中在转变政府积能,下放权力, 调整机构,精 简人员,搞好配套改革。在改革政府机构的同时,推出干部人事制度改革,抓紧建 立和逐步实施国家公务员制度,开办行政学院,培养行政管理人才。 这次改革的主要内容有：第一，与经济体制改革关系密切的经济管理部门 成为改革的重点，在经济管理部门中，又以裁减合并专业管理部门和综合部门 内部的专业司局为重点，非经济管理部门也被要求按照政企分开的原则，转变 职能、下放权力、调整内部结构和精简人员。如，将国家计委和国家经委合并， 重新组建国家计委；撤销了煤炭、石油、核工业、机械、电子等一批专业经济 部门。第二，加强宏观调控部门、经济监督部门、社会管理部门以及资产、资 源和环境管理部门的职能、机构和编制，财政部、中国人民银行与国家计委成 为宏观调控的“三驾马车”。第三，通过试点进行定职能、定机构、定人员编 制（“三定”），在取得经验后总结推行“三定”制度。第四，力图解决、理 顺中央政府各部门间的关系。 通过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常 设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1.5万 多人，有30个部门共增加5300人。增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比 原来减少了9700 多人。 此次机构改革的重要性在于按照转变职能的方向和原则,本着加强综合管理 与宏观调控,减少直接管理与部门管理原则, 着重对国务院的专业经济部门和综 合部门中专业机构进行了适当的调整合并,为建立一个适应经济体制和政治体制 改革要求的行政管理体系打下了基础。 三、1993年的行政改革适应建设社会主义市场经济的需要 1993 年国务院进行的第三次机构改革是在党的十四大提出在我国建立社会 主义市场经济体制理论指导下进行的。这次机构改革的指导思想是把适应建立 社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标, 按照政企分 开和精简、统一、效能的原则, 在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率 方面取得明显进展。 （一）改革背景 1992年中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，并要求 积极推进行政管理体制和机构改革，建立适应社会主义市场经济需要的组织机 构。1993年3 月十四届二中全会讨论通过了机构改革方案。这是第一次在中央全 会上讨论通过机构改革方案。随后，八届人大一次会议审议通过了国务院机 构改革方案。从1993年开始，又一轮自上而下进行的全国性的行政体制改革 开始。 （二）改革内容 这次改革的主要内容是对国务院综合经济部门、专业经济部门、社会管理 部门、直属机构、办事机构等,根据不同情况,分别提出不同的改革要求, 进行具 体的改革调整。具体为：一是转变职能，坚持政企分开。要求把属于企业的权 力下放给企业，把应该由企业解决的问题交由企业自己去解决，减少具体审批 事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。二是理顺关系。要求理 顺国务院部门之间、尤其是综合经济部门之间以及综合经济部门与专业经济部 门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复。理顺中央与地方关系，合 理划分管理权限，充分发挥中央与地方两个积极性，使地方在中央方针政策的 指导下因地制宜地发展本地区经济和各项社会事业。三是精简机构与人员。对 专业经济部门，一类改为经济实体，不再承担政府行政管理职能；一类改为行 业总会，作为国务院的直属事业单位，保留行业管理职能；还有一类是保留或 新设的行政部门，这些部门的机构也要精干。对国务院直属机构、办事机构， 除保留的外，一部分改为部委管理的国家局，一部分并入部委，成为部委内设 的职能司局。四是规范机构类别。明确原由部委归口管理的15个国家局不再作 为国务院直属机构，而是部委管理的国家局，作为一个机构类别，并进一步规 范了国家局与主管部委的关系。 1993年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进 一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。其主要成就在于, 在充分发挥市场在 资源配置中的基础性作用的条件下,对传统的计划、财税、金融、流通、社会保 障等体制进行了改革。初步构建了政府宏观调控体系。随着国家公务员暂行 条例从1993 年10 月1 日起在全国正式实施, 初步建立了对国家行政人员进 行科学管理的规章制度。 四、1998年的行政改革消除政企不分的组织基础 1998年的改革是涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。这次改 革的目的是解决机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等弊端，进一 步深化经济体制改革，促进经济与社会的全面发展与进步，密切党和政府同人 民群众的联系，推进党和国家领导制度的改革。目标是建立办事高效、运转协 调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的 国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的 行政管理体制。 （一）改革背景 1997年十五大报告再一次提出要“推进机构改革”，认为当时“机构庞大， 人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影 响党和群众的关系”，1998年3月10日九届全国人大一次会议审议通过了关于 国务院机构改革方案的决定。在这种背景下，新一轮行政体制改革的序幕在 1998年被拉开了。 （二）改革内容 这次改革的主要内容：一是明确职能。明确政府宏观调控部门的主要职能 是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康 发展；专业经济管理部门的主要职能是制定行业规划和政策，进行行业管理， 引导本行业产品结构的调整，维护行业平等竞争秩序。二是调整部门分工。按 照权责一致的原则，在部门之间划转了100多项职能，相同或相近的职能尽可能 交由一个部门承担，过去长期存在而没有解决的职能交叉、多头管理、政出多 门、权责不清等问题有了很大改进。三是精简机构编制。撤销了几乎所有的工 业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业 部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国 纺织总会。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29 个，各部门内设司局级机构减少200多个, 机关人员由 3. 2万人减为1. 6万人。省 级政府工作机构由平均55 个减少为40个, 平均减少 20%; 人员平均精简47%, 共 减编7. 4 万。 这次改革, 政府职能转变较前四轮改革有了更大的进展, 突出表现在不仅撤 销了几乎所有的工业专业经济部门, 而且政企不分的组织基础也在很大程度上 得以消除。同时, 完善了国家公务员制度, 逐步建立起适应社会主义市场经济体 制的有中国特色的政府行政管理体制。 五、2003年的行政改革目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效 2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的 目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率， 降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁 高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观 调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全 生产监管体制建设。 （一）改革背景 2000年世纪之交，形势有很大变化，2001年中国加入世界贸易组织，2002 年中共十六大召开提出了深化行政管理体制改革的任务，2003年2月召开的党的 十六届二中全会审议通过了关于深化行政管理体制和机构改革的意见，随 后十届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案。在这样的形势 下，2003年开始的行政管理体制和机构改革，以科学发展观为指导，更加注重 政府职能的转变，更加注重促进经济社会和人的全面发展，更加注重为构建和 谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。 （二）改革内容 这次改革的主要内容有：一是深化国有资产管理体制改革，设立国务院国 有资产监督管理委员会（简称国资委）。二是完善宏观调控体系，将国家发展 计划委员会改组为国家发展和改革委员会（简称发改委）。三是健全金融监管 体制，设立中国银行业监_督管理委员会（简称银监会）。四是继续推进流通 管理体制改革，组建商务部。五是加强食品安全和安全生产监管体制建设，组 建国家食品药品监督管理局。此外，2004年各级政府还以实施行政许可法为契 机，贯彻落实全面推进依法行政实施纲要，加大了清理行政审批项目、深 化行政审批制度改革的力度，并取得了明显的进展。2005年4月颁布的公务员法， 也对规范行政管理主体、加强公务员队伍建设产生了重要影响。 这次改革的主要特点是：第一，从量的要求转向了质的突破，从重视形式 转向了重视内容的调整，从表现层次转向了深度层次。此次改革没有对政府机 构人员精简提出具体的数量指标，而是抓住重点，加强宏观调控和执法监管部 门，解决行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题，为促进改革开放和现代 化建设提供组织保障。第二，进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能 应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，要建设“行 为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。第三，从整体上 讲，本次改革就是为了解决国务院、中央政府目前面临的一些深层次问题，也 在很大程度上考虑到加入世贸组织以后，中国政府所面临的国际环境的变化。 总结：回顾近30 年的改革成就，可以用“一个基本判断”和“一个历史性 转变”来概括。所谓“一个基本判断”，即从总体上看，我国的行