从gatt到wto的发展看全球多边贸易体制的发展前景

从 GATT 到 WTO 的发展历程看 全球多边贸易体制的前景 摘要：作为世界各国国际贸易政策协调制度化的产物，全球多边贸易体制从关贸总 协定发展成为世界贸易组织，建立了一整套规范各成员国贸易行为的规则。相对以 GATT 为 核心的旧多边贸易体制而言，以 WTO 为核心的新体制在国际贸易规则方面作了重要修改和 突破。但多边贸易体制已进入一个政策不稳定的时期并面临着新的挑战，多边贸易体制必 须及时地适应世界经济的变化和应对新的挑战，在全球贸易自由化和多边贸易体制改革之 间求得妥善的平衡。多哈谈判肩负着修复多边贸易体制信任危机和重塑权威的重任。推动 多边贸易自由化谈判仍是 WTO 成员各方共同的现实选择。本文从 GATT 到 WTO 的发展历程， 以及其所面临的机遇和挑战，对全球多边贸易体制的发展前景作一分析。 关键字：GATT WTO 全球多边贸易体制 机遇与挑战 前景 一、关税与贸易总协定（GATT）的建立及其发展 1、关 税 及 贸 易 总 协 定 的 背 景 关 税 及 贸 易 总 协 定 是 关 于 关 税 和 贸 易 准 则 的 多 边 国 际 协 定 和 组 织 。 20 世 纪 30- 40 年 代 ， 世 界 贸 易 保 护 主 义 盛 行 。 国 际 贸 易 的 相 互 限 制 是 造 成 世 界 经 济 萧 条 的 一 个 重 要 原 因 。 二 次 大 战 结 束 后 ， 解 决 复 杂 的 国 际 经 济 问 题 ， 特 别 是 制 定 国 际 贸 易 政 策 ， 成 为 战 后 各 国 所 面 临 的 重 要 任 务 。 美 国 向 联 合 国 经 社 理 事 会 提 出 召 开 世 界 贸 易 和 就 业 会 议 ， 成 立 国 际 贸 易 组 织 。 1946 年 由 美 、 英 等 19 个 国 家 组 成 的 联 合 国 贸 易 与 就 业 会 议 筹 备 委 员 会 ， 起 草 了 联 合 国 国 际 贸 易 组 织 宪 章 。 1947 年 11 月 在 古 巴 哈 瓦 那 举 行 的 联 合 国 贸 易 和 就 业 会 议 上 通 过 了 该 “宪 章 ”， 通 称 哈 瓦 那 宪 章 。 与 此 同 时 ， 由 美 国 邀 请 包 括 中 国 在 内 的 23 个 国 家 ， 根 据 这 一 宪 章 中 有 关 国 际 贸 易 政 策 的 内 容 ， 进 行 了 减 让 关 税 的 多 边 谈 判 ， 采 纳 了 哈 瓦 那 宪 章 中 关 于 国 际 贸 易 政 策 的 内 容 ， 签 订 了 关 税 及 贸 易 总 协 定 ， 并 从 翌 年 1 月 1 日 起 临 时 生 效 。 按 照 原 来 的 计 划 ， 关 贸 总 协 定 只 是 在 国 际 贸 易 组 织 成 立 前 的 一 个 过 渡 性 步 骤 ， 它 的 大 部 分 条 款 将 在 “国 际 贸 易 组 织 宪 章 ”被 各 国 通 过 后 纳 入 其 中 。 但 是 ， 鉴 于 各 国 对 外 经 济 政 策 方 面 的 分 歧 以 及 多 数 国 家 政 府 在 批 准 “国 际 贸 易 组 织 宪 章 ”这 样 范 围 广 泛 、 具 有 严 密 组 织 性 和 国 际 条 约 所 遇 到 的 法 律 困 难 ， 使 得 该 宪 章 在 短 期 内 难 以 被 通 过 。 因 此 ， 关 贸 总 协 定 的 23 个 发 起 国 于 1947 年 底 签 订 了 临 时 议 定 书 ， 承 诺 在 今 后 的 国 际 贸 易 中 遵 循 关 贸 总 协 定 的 规 定 。 该 议 定 书 于 1948 年 1 月 1 日 生 效 。 此 后 ， 关 贸 总 协 定 的 有 效 期 一 再 延 长 ， 并 为 适 应 情 况 的 不 断 变 化 ， 多 次 加 以 修 订 。 于 是 ， “关 税 及 贸 易 总 协 定 ”便 成 为 确 立 各 国 共 同 遵 守 的 贸 易 准 则 ， 协 调 国 际 贸 易 与 各 国 经 济 政 策 的 唯 一 的 多 边 国 际 协 定 。 2、 关 税 及 贸 易 总 协 定 的 发 展 自关税与贸易总协定签字以来，在其组织下进行了 8 轮多边贸易谈判。就谈判所要解 决的主要问题而言，可以分为三个阶段，即以进口关税减让为主阶段、非关税减让为主阶 段和一揽子解决多边贸易体制根本性问题阶段。 以关税减让为主的阶段 从 1947 年到 1967 年，围绕着关税减让的问题，关贸总协定安排了六轮谈判。总的来 说，实现了世界各国关税水平的大幅度削减。 （2）以非关税壁垒谈判为主的阶段 从 1973 年起，关税贸易总协定开始将讨论的核心问题转向了以消除非关税壁垒为主 的谈判。1973 年 9 月至 1979 年 4 月的第七轮回合关税贸易总协定谈判，有 123 个国家参 加。这次回合是在日本东京举行的部长级会议上发动的。在 1979 年谈判结束时达成一揽 子大范围的关税减让和一系列的非关税壁垒措施、新协议以及对关贸总协定的法律框架的 修改意见。 （3）一揽子解决多边贸易体制问题阶段 从 1986 年起，关贸总协定的第八轮回合开始从一揽子解决多边贸易体系问题的角度 出发讨论多边贸易的自由化。此次会议于 1986 年 9 月在乌拉圭埃斯特角城发动的。125 个 国家和地区派代表参加了谈判。尽管困难重重，乌拉圭回合还是在许多领域都有明显的进 展，并且最后文件于 1993 年 12 月 15 日草签。这些文件经各国议会通过后，于 1994 年 4 月正式签署。 二、世界贸易组织与全球多边贸易体制 1、世界贸易组织建立 第 3 页 （共 9 页） 世界贸易组织于 1995 年 1 月 1 日。其机构设在日内瓦，现有成员国 132 个（1999 年 2 月）。世界贸易组织是约束各成员国之间贸易规范和贸易政策的国际贸易组织，它是国 际贸易制度运行和各成员国贸易政策制订的法律基础。它继承了关贸总协定的主要原则， 但比关贸总协定约束的范围更广泛，它是一个真正意义上的国际贸易组织。它在监督、协 调、管理未来的世界经济秩序和贸易格局以及多边贸易法律关系中，将起十分重要的作用。 同时，WTO 作为一个正式的、永久的国际组织，在 GATT 原有的基础上为处理和协调成员之 间的多边贸易关系提供了一个重要的框架机制，包括对各成员方的贸易政策评审机制和新 的争端解决机制，从而进一步强化了多边贸易体系。 2、全球多边贸易体制 多边贸易体制的历史回顾 多边贸易体制即 WTO 所管理的体制。世界贸易组织（WTO）是多边经济体系中三大 国际机构之一，也是世界上唯一处理国与国之间贸易规则的国际组织。在 WTO 事务中， “多边”是相对于区域或其他数量较少的国家集团所进行的活动而言的。从 1948 年 GATT 到 目前的 WTO，50 多年间所制定的全球多边贸易规则可以说是迄今为止世界上最冗长、最复 杂的国际规则，它在相当水平上约束着 WTO 缔约方的对外经济贸易活动。 全球多边贸易体制的成就 GATT 为基础的多边贸易体制为 20 世纪后 50 年的国际贸易发展起到了巨大的推动和 保证作用。但是，GATT 只是一个临时性协定，这一非正式地位妨碍了其正常活动的进行， 限制了其功能的发挥，使其作为管理和协调国际贸易的“准机构”的权威性大打折扣。WTO 继承了 GATT 的宗旨，但与 GATT 对比，WTO 是强调国际贸易活动必须有利于保护环境 和可持续发展，优先考虑了发展中国家的贸易和经济发展，并提出要根据发展中国家的经 济发展水平给予相应的差别或优惠待遇。自 WTO 成立以来，基于 WTO 的多边贸易体制 不断发展，在世界经济和贸易中的作用日益扩大，在促进贸易自由化、规范世界贸易行为、 解决贸易争端方面都具有了更大的权威性和影响力。 建立和完善组织机构 WTO 是具有国际法资格的正式国际组织，必须有一整套完整机构处理日常事务，使其 得以运转。WTO 成立以来，基本延续了 GATT 机构设置方法，但重新明确 了 WTO 各机 构的权限、构成和法律地位，并目，根据管辖范围的扩大及相应职能的增加，适时地调整 和建立新的组织机构。 落实乌拉圭回合协议与推进新协议谈判 谈判工作是 WTO 成立以来的重要工作之一，乌拉圭回合后， WTO 积极组织成员方进行有 关领域的谈判。尽管谈判的结果不尽如人意，但表明了 WTO 推进贸易自由化的决心。 通 过 多 种 途 径 和 渠 道 呼 吁 反 对 贸 易 保 护 主 义 WTO 基 本 哲 学 是 开 放 市 场 、 非 歧 视 以 及 国 际 贸 易 的 全 球 竞 争 有 益 于 全 世 界 各 国 的 福 利 。 WTO 是 磋 商 和 扩 展 多 边 贸 易 自 由 化 以 及 对 贸 易 和 相 关 政 策 进 行 合 作 的 场 所 ， 确 保 需 要 取 消 进 口 壁 垒 的 政 府 进 行 国 内 贸 易 政 策 改 革 。 2009 年 1 月 ， WTO 开 始 启 动 “特 殊 监 督 机 制 ”， 对 各 成 员 为 应 对 金 融 危 机 采 取 的 贸 易 措 施 进 行 集 体 审 议 ， 对 遏 制 保 护 主 义 起 到 了 重 要 的 预 警 和 监 督 作 用 。 通 过 “促 贸 援 助 ”增 强 发 展 中 国 家 的 贸 易 自 由 化 能 力 作 为 多 哈 回 合 谈 判 的 有 益 补 充 ， “促 贸 援 助 ”是 WTO 发 起 的 一 项 倡 议 ， 旨 在 通 过 加 强 基 础 设 施 、 提 供 技 术 援 助 和 能 力 建 设 ， 帮 助 发 展 中 国 家 和 最 不 发 达 国 家 提 高 参 与 国 际 贸 易 的 能 力 ， 促 进 其 经 济 增 长 和 社 会 发 展 。 毕 竟 ， 在 当 前 全 球 同 舟 共 济 应 对 金 融 危 机 形 势 下 ， 增 强 发 展 中 国 家 ， 特 别 是 最 不 发 达 国 家 的 贸 易 能 力 和 强 化 贸 易 基 础 设 施 也 符 合 发 达 国 家 自 身 的 根 本 利 益 。 通 过 呼 吁 贸 易 融 资 为 全 球 贸 易 自 由 化 提 供 资 金 保 证 贸 易 融 资 被 认 为 是 贸 易 的 生 命 线 ， 目 前 全 球 贸 易 的 90 依 靠 贸 易 融 资 。 然 而 ， 金 融 危 机 导 致 全 球 性 资 金 紧 缺 ， 进 出 口 商 在 获 得 贸 易 融 资 上 遇 到 困 难 ， 外 贸 信 用 风 险 增 大 ， 特 别 是 发 展 中 国 家 资 金 更 加 紧 张 ， 导 致 全 球 贸 易 难 以 为 继 。 目 前 ， WTO 正 在 大 力 推 动 建 立 “流 动 资 金 库 ”， 以 解 决 贸 易 融 资 困 难 问 题 。 争端解决机制日益受到信任 WTO 成立以来，争端解决机构不断就成员方之间的贸易争端进行调解和仲裁。根据 WTO 年度报告，1995 年至 2007 年底，WTO 共受理投诉案件 369 起，远远超过 GATT 运 作 48 年所受理的 238 起.。其中，发展中国家利用 WTO 争端解决机制解决贸易争端的案件 数量不断攀升。此外，近几年，争端解决机构受理贸易纠纷范围十分广泛，涉及农业、纺 织品、食品、卫生、知识产权和服务贸易等领域。WTO 成员方普遍认为，在促进贸易关系 和及时有效稳妥地解决具体贸易问题方面，WTO 争端解决机制较好地服务于了全体成员方 的利益，是一个更加有效和值得信任的争端解决工具。 贸易政策审议机制积极发挥监督作用 从乌拉圭回合中期谈判决定建立贸易政策审议机制之后，众多的国家已经接受过审议。 实践证明，政策审议机制可以通过对成员方的贸易政策进行有效的监督来增强透明度确保 第 5 页 （共 9 页） 对多边规则的遵守，以保证 WTO 各成员之间在完全信息基础上进行合作。通过定期审议 各国贸易政策的机制，还可以确保成员做出使其国内贸易政策与 WTO 的规定相一致的努 力，从而促进乌拉圭回合协议所承担的义务得到全面而迅速的履行。多边贸易体制约束， 为这些政策措施建立在更加公开和稳定的基础上提供了有力的保障，从而改善各成员市场 准入的可预见性。 三、全球多边贸易体制面临的挑战 1.经济全球化与国家民族利益的矛盾 近年来经济全球化的迅猛发展,正在超越原有的国家主权,客观上对传统的国家主权和民 族利益提出强有力的挑战,必然与各个民族国家利益产生各种矛盾和冲突。经济全球化固然 促进了世界各国经济生活的密切渗透和日益融合,优化了全球的资源配置,但它也加剧了国际 竞争,加剧了各国经济的不平衡发展,加深了许多国家经济的波动和震荡。因此,各国在实施 更加开放的战略和政策,积极融入世界经济和国际分工体系的同时,更加重视努力维护和保障 自身利益。这一矛盾反映到多边贸易体系内部中来,表现为各方一方面愿意通过谈判来推进 贸易自由化,另一方面又竭力维护国家主权和民族利益,力争使贸易自由化进程符合自身发展 的要求。 2.多边贸易体系与区域经贸集团的矛盾 经济全球化在促进全球经济整体性和统一性进一步加强的同时,也刺激了区域经济集团 化趋势的增强。由于区域经济集团化是经济全球化进程中的一个必经阶段,近年来各种区域 经贸集团加速发展,至今已几乎遍及全球各个地区,并正在向大洲域及跨洲域化方向发展。大 多数区域经贸集团都致力于推进其内部各成员的贸易、投资自由化及各种经济技术合作,尽 管在发展方向上与多边贸易体系的目标是一致的,但又具有一定的封闭性,对外存在着不同程 度的绝对或相对歧视,这是与多边贸易体系的无差别无歧视的基本原则相矛盾的。从而在多 边贸易谈判中难以避免由各个集团的不同利益所产生的各种矛盾和斗争。 3.国家利益集团之间的矛盾 发达国家与发展中国家之间的矛盾 经济全球化在本质上既是市场经济的全球化,又是资本主义的全球化,因此它不能从根本 上涤荡国际经济旧秩序,并导致国际市场竞争更加激烈,从而加剧了世界经济的两极分化与南 北经济差距的扩大。发达国家凭借自身各方面的优势,客观上是推动和影响全球化进程的主 导力量,也是经济全球化的最大赢家。这一现实反映到多边贸易体制内部中来,形成了发达国 家一直控制和操纵多边贸易体制,对多边贸易谈判规定自己的目标,强迫发展中国家接受对其 不利的条件。由此导致发展中国家在参与谈判中一直对发达国家推进贸易自由化的意图表 示怀疑,对开放市场会对本国经济产生的冲击持有忧虑,强烈要求改变目前这种不公平的状况,改 善自身经贸发展的条件。 发达国家与发达国家之间的矛盾 经济全球化冲击国家利益、促使国际市场竞争日趋激烈并导致各国经济发展不平衡加 剧,必然也会强化发达国家相互之间的矛盾。作为当今世界经济主要力量的美、日、欧等发 达国家和地区,近年来经济发展不平衡发生了新的变化,相互间竞争十分激烈,各自的经济生 活都存在着各种困难。这些情况必然增大其国内各界对政府的压力,迫切要求其政府保护本 国产业和拓展国外市场。在多边贸易谈判中,它们经常相互指责对方保护本国市场和损害他 国利益,力图要求对方作出让步,而各方作让步的空间和余地是非常狭小的,从而引发其相互 间矛盾的加深。 发展中国与发展中国家之间的矛盾 发展中国家之间由于国家和发展程度以及其所依附的利益集团等的不同，使得各国之 间的利益在一定也会存在冲突。如当前的一些新兴经济体、BRICS 国家。 4、多边管辖机制及运行机制的缺陷 多边管辖范围过于拓宽导致不堪重负 多边贸易体制 60 年来，谈判议题在不断增多。多边贸易谈判的范围扩大到了成员的国 内规则、文化偏好、政治经济制度、甚至伦理问题等国内规则领域，这些问题非常敏感， 而且要比削减关税复杂得多。据统计，WTO 所管辖的范围已达 30 多个，照此下去，WTO 甚至有可能发展成世界经济组织(WEO)之虞。 。有些议题还越来越涉及各国的主权管辖领域， 即一些根本的制度性问题，涉及发达成员与发展中成员利益直接冲突的事项，并不断逼近 各国经济管理的核心。多边贸易体制管辖范围的不断扩大最终使得它的负担越来越重，对 各成员国内政策的涉及也使得市民社会和各类利益相关者越来越关注多边贸易体制。多边 贸易管辖范围和谈判性质正在发生改变，多边贸易谈判不断演进的性质构成对多边贸易体 制的一大挑战。 不断增多的参与者和关注者对运行机制提出严峻考验 截至 2008 年 7 月，WTO 的正式成员已达到 152 个，此外还有俄罗斯等 30 多个国家正 在进行加入 WTO 的谈判。多边贸易体制要在协商一致基础上让 152 个成员达成协议，决非 轻而易举之事。再有，发展中成员的迅速增多，要求实现更多的利益诉求，并对传统的国际 经济治理模式提出挑战。与此同时，WTO 现在缺乏强有力的领导，主要发达成员保持立场 第 7 页 （共 9 页） 的一致对于多边贸易谈判取得实质性进展和多边贸易体制完成制度改革非常重要。此外，多 边贸易体制的关注者正在发生着变化，除了传统的各成员政府和贸易商之外，其他利益相关 者也越来越关注多边贸易体制。但无论是制度设计还是谈判程序，多边贸易体制都没有做好 准备来接纳市民社会的介入，作为第三部门，市民社会已经成为多边贸易体制面临的新的挑 战。 WTO 的决策程序缺乏民主性 多边贸易谈判制定规则的过程中，发展中成员和最不发达成员往往被排除在外，他们 只是列席听会，却无缘真正参与 WTO 规则的制定。即便多边贸易谈判的议程也经常是由发 达国家提出和确定的，发展中国家处于被动接受和应付的状态。发达国家总是仅仅从自身 利益出发来行事，而不尊重发展中国家的正义要求，他们在 WTO 机制中主导了决策过程， 这使得 WTO 的决策缺乏普遍性。发展中国家和最不发达国家的利益以及国际经济新秩序在 多大程度上得到体现就可想而知。 WTO 体制内权利义务的失衡 由于在 WTO 体系中仍然是经济实力强大的发达国家居于主导地位，发展中国家利益很 难得到保障。一方面，由于发展中国家为避免被进一步边缘化的命运，不得不被 WTO 裹挟 着前行，从而使得他们必须依据 WTO 调整国内经济体制，接受发达国家制定的经济规则， 一定程度上丧失了制定经济政策的灵活性，承担了与其经济发展水平不符的法律义务，这 对发展中国家的经济无疑是雪上加霜。另一方面，发达国家不顾发展中国家的现实状况， 有选择地扩大自由化，把诸如投资措施等纳入 WTO 体系内，却对发展中国家享有比较优势 的部门如农业纺织品等部门迟迟不愿放松政策。发展中国家在 WTO 体系内的权利得不到有 效保障，却不得不承担苛刻的调整义务。 WTO 争端解决机制（DSB）的缺陷 关于争端解决规则与程序的谅解（DSU）中对发展中国家的特殊待遇条款因为缺乏 实质内容，因而无法收到实效。争端解决冗长的期限使得即使胜诉的发展中国家在程序结 束后获得救济也无法挽回其受到的巨大损失。此外，因争端解决程序涉及复杂的技术和法 律事项，发展中国家难以很好利用该程序。最后，关于争端解决报告执行的最后手段是报 复，而经济实力在实施报复程序中起着至关重要的作用，发展中成员由于实力弱小，使用 报复手段根本无法发生实际效力。 5、WTO 面临的全球治理问题正在削弱多边贸易体制的基础 目前，无论是国家层面上还是国际层面上，国际治理能力已经远远跟不上世界经济发展 的步伐。国际治理不当使得很多成员政府不能很好地充分利用全球化的机会，也使得一个更 开放的世界经济缺乏有力的政治支持。国际机构职能不足、职能缺位及职能重叠，不充分的 机构管理，缺乏明确各机构分工职能的机制，这些 WTO 所面临的全球治理问题正在削弱多 边贸易体制的基础。全球经济治理面临的挑战还体现在各国政府和国际治理机构在制定规则 和标准时并不仅仅要考虑使世界经济更稳定地向前发展，还要考虑兼顾经济公平和社会公平， 避免出现经济全球化造成的经济和社会断层。 6、区域主义盛行对多边贸易体制构成巨大威胁 从 1948 年关贸总协定生效至今，关贸总协定和世贸组织得到通知的优惠地区协议有 163 个。虽然这些优惠性的区域安排是世界多边贸易体制所允许的，但它们毕竟有悖于多 边贸易体制的非歧视性贸易的基本原则，对世界多边贸易的发展构成了威胁。多边贸易体 制对其成员参加区域的放任甚至鼓励，使得 WTO 许多成员对于区域内贸易的重视远远大 于对区域外的重视，这直接诱导了 WTO 成员一种无所谓的机会主义态度。 7、贸易与发展问题日益突显 对于发展中成员而言，发展是终极目标，贸易政策是实现这一目标的有效工具之一。 多边贸易体制面临的挑战是如何更好地帮助发展中成员实现发展目标，通过遵守非歧视原则 和透明度原则，保证国际市场不仅仅是一个开放的和高效的市场，更应该是一个公平的和公 正的市场，使所有成员特别是发展中成员从中受益。 8、多边贸易体制正面临反全球化与新贸易保护主义危机 1999 年 11 月，在责难和街头暴力的反全球化示威中，西雅图部长级大会不仅标志着 WTO 发动新贸易回合谈判尝试的溃败，也标志着 20 世纪末多边贸易体制倡导的自由贸易 理念遭遇到“反全球化运动” 前所未有的挑战。 “反全球化运动 ”一幕幕的屡次上演充分说明， 经济全球化是一个充满矛盾和冲突的过程，由西方发达国家主导和推动的贸易自由化并没 有也不可能代表全人类的利益，只有所有民族和国家站在全人类的立场，平等协商，共同 参与，普遍受益，同步发展，这样的多边贸易体制才能有效解决人类所面临的各种矛盾和 冲突。 四、全球多边贸易体制的未来前景 WTO 将会长久存在，并担负其协调各国贸易关系、促进世界经济发展的重任。随着全 球经济一体化的发展，国与国之间的联系更加紧密，客观