以发展促就业是科学推进城镇化的加速器——以我市城镇职工就业状况为例的分析和建议

以发展促就业是科学推进城镇化的加速器 以我市城镇职工就业状况为例的分析和建议 城镇是居民集中生产生活的重要空间，没有持续扩大的城镇就业，就不可 能有城镇化的持续加速。建设好、发展好“1+6”大城区这个城镇化的核心区域， 必须研究好、解决好扩大和充分就业问题。职工就业是就业结构中具有晴雨表 作用的稳固就业力量，既是居民基本民生的重要反映，同时从一个新的角度折 射着城市承载力、就业结构、产业结构等方面问题。我们选择城镇职工就业这 个可靠性、代表性都较强的数据分析工具，重点参考邯郸统计年鉴（2009） ，从统计口径对全市城镇职工就业值得关注的问题进行了研究分析（职工统计 范围见文后备注），供领导决策参考。 一、我市城镇职工就业面临的形势不容乐观 近年来，市委、市政府坚持更多的精力、财力向民生倾斜，认真做好扩就 业、惠民生工作，使全市新增城镇就业、下岗失业人员再就业等方面达到了较 高水平，创造了良好工作局面。在全市总人口即将突破 1000 万的关口前，我们 对全市城镇职工就业进行了纵深分析和多维透视，感到内在的问题仍需居安思 危、未雨绸缪、远谋近施。 （一）职工人数逐年下降，市、县企业 2000 年以来净减 30 万职工。从历 史数据看，“八五”期间是我市职工人数最多的时期，1993 年达到峰值 91.57 万人，随后逐年下降，2008 年全市职工人数为 62.94 万人。职工人数减少，主 要体现在市、县企业，我们把 2000 年与 2008 年市、县企业职工人数作了对比 （见表一）。 表一：2000 年与 2008 年市、县企业职工人数对比(单位:万人) 2000 年 2008 年 市属国有企业 14.34 1.67 县属国有企业 22.63 3.39 多种所有制企业 8.58 10.32 合计 45.55 15.38 通过比较可以看出，市、县企业职工人数净减少 30.17 万人。其中涉及国 企改革问题，国企改革后，企业多改为多种所有制性质，国企职工人数大为减 少是市场经济形势发展的必然结果。同时，从理论角度讲，随着企业改制，多 种所有制企业职工人数应该相应增加，但实际增加人数仅有 1.74 万人，与国企 减少的 30 万人不成比例。30 万不是个小数字，也在一定程度上解读了当前就 业压力为什么这么大。 （二）我市职工占总人口比例及收入水平在全省排位不占优势，与较大市 地位不尽相称（见表二）。 表二：全省各市职工占总人口比例及平均工资（单位：万人、元） 总人数 职工人数 职工占总人 口比例 位次 在职职工 平均工资 位次 全省 6988.82 520.01 7.44% 24756 石家庄 984.60 91.85 9.33% 3 23465 8 承德 340.67 24.94 7.32% 5 24209 5 张家口 421.22 37.49 8.90% 4 23600 7 秦皇岛 295.74 28.53 9.65% 2 29144 2 唐山 743.25 79.25 10.66% 1 29168 1 廊坊 410.26 27.45 6.69% 7 28631 3 保定 1092.35 65.31 5.98% 9 21925 10 沧州 697.84 43.60 6.25% 8 25271 4 衡水 427.98 22.14 5.17% 10 19799 11 邢台 693.34 35.32 5.09% 11 22544 9 邯郸 928.08 62.94 6.78% 6 23659 6 就全省来看，我市职工占总人口比例和在职职工平均工资都低于全省平均 水平，居全省中间位次，且列张家口、承德之后，与全国较大市及省内经济总 量第三大市的地位不尽相称。 （三）就业结构倚重钢、矿、电、建和社会事业，先进制造业和高端服务 业提供岗位不足（见表三）。 表三：全市城镇职工就业 10 大行业（单位：万人） 序号 行业 职工人数 序号 行业 职工人数 1 教育 9.89 6 热电生产供应 2.46 2 国家机构 7.48 7 批发和零售业 2.37 3 采矿业 6.88 8 金融业 2.33 4 建筑业 3.70 9 卫生 2.29 5 钢铁业 3.64 10 纺织业 1.68 据河北省第二次经济普查主要数据公报（2010 年 1 月 28 日），全省同期 职工人数居前的五大行业分别是制造业、建筑业、公共管理和社会组织、教育、 批发和零售业。与之相比较，我市就业结构存在一定程度的不合理，过度倚重 于教育等社会事业就业和采矿等低端产业就业。 另据统计，代表先进制造业的电气机械及器材制造业，从业仅 1228 人；通 信设备、计算机及其他电子设备制造业，从业仅 258 人。代表高端服务业的金 融业从业人员虽有 2.33 万人，但传统的、一般的银行、保险从业人员就占 2.28 万人，新兴的证券业从业人员仅 137 人。 （四）就业产业主要在城市外围，城市产业吸纳就业不足。全市职工人数 超过 5000 人的二、三产业细分行业共有 17 个（见表四）。 表四：职工人数 5000 人以上的二、三产业细分行业（单位：人） 细分行业 职工人数 排位 细分行业 职工人数 排位 煤炭 59753 1 银行 13852 6 制造、 采矿 业 建筑业 37019 2 服务 业 批发 12916 7 钢铁 36366 3 零售 10779 8 热电生产供应 24602 4 道路运输 10162 9 纺织 16758 5 保险 8933 12 非金属矿物制品 9143 10 铁路运输 6367 16 铁矿 9055 11 电信服务 5934 17 专用设备制造 8817 13 化工 6976 14 通用设备制造 6684 15 小计 215173 小计 68943 合计 284116 总体来看，10 个制造、采矿业行业中，除设备制造业外，基本上都不属于 城市产业，而 7 个服务行业职工人数（68943 人）占制造、采矿业职工人数 （215173 人）不足三分之一。大的就业产业主要在城市外围，城市产业相应吸 纳就业不足，是我市产业结构调整亟需解决的重要问题。 （五）企业就业倚重于央企、省企和多种所有制企业（见表五、表六）。 表五：全市城镇各类企业职工人数（单位：万人） 国有企业 集体企业 多种所有制 企业 港澳台商和外 商投资企业 合 计 从业人员（万人） 18.11 2.50 10.32 0.84 31.77 所 占 比 例 57.01 7.87 32.49 2.63 表六：各级所属国有企业职工人数（单位：万人） 央属 省属 市属 县属 合计 从业人员（万人） 5.02 8.04 1.67 3.39 18.11 所 占 比 例 27.70 44.38 9.19 18.73 市属企业承载的就业量不大，相应地，市一级扩大就业的直接可操作空间 也不大，必须借助多方面努力纾解就业压力。 二、扩大我市城镇就业的若干建议 按统计口径，以职工就业状况为切入点研究城镇就业问题，尽管不涵盖个 体、私营等其他社会从业人员，但数据可靠、相对稳固，基本可反映我市就业 结构、产业结构以及保持持续稳定就业增长方面的深层矛盾，对研究进一步扩 大城镇多元化就业有着切实的重要意义。显现的问题也需要从城市战略层面， 尤其在拟定“十二五”规划时予以重点关注。 从今后长期的扩大就业、普惠民生角度，要看到解决城镇就业问题，面对 变化的、复杂的经济社会形势和巨大的就业压力，思想观念、思维方式上要实 现“四个转变”：一是从仅就就业抓就业，向强化产业发展与扩大就业的协调 转变；二是从仅靠政府花钱购买公益岗位、补贴就业服务等阶段性措施，向依 靠产业长远发展带动就业稳固增长转变；三是从仅着力“生存型”就业，向更 多着力于促进“发展型”就业转变；四是从仅关注扩大职工就业，向充分地满 足各类人员的就业需求、丰富就业结构转变。 基于上述认识，在继续下大力抓好就业培训、就业服务等扩大就业具体措 施的基础上，今后扩大城镇就业工作的核心，应当是坚定不移地落实以发展促 就业。为此，结合加快结构调整、完善产业布局、提高城市产业承载力、加速 推进城镇化，对扩大我市城镇就业提出以下建议： （一）把扩大就业作为加快转变经济发展方式和富民强市的长远战略。按 照发展规划，2020 年邯郸中心城区人口将达到 220 万人。根据世界城市发展一 般规律，工业化与城市化的关系是 1:2，220 万城市人口需要 110 万个就业岗位 进行支撑，全市职工人数要从目前的 60 多万人再增长近 50 万，每年净增近 5 万个就业岗位。实现这样的发展目标，必须扭转十多年来我市职工人数逐年递 减的态势，强力推进就业增长与城市发展的良性互动。建议把保障城镇充分、 稳定就业作为加快转变经济发展方式和富民强市的长远战略，制定邯郸市城 镇就业发展规划，把保就业作为惠民生、保增长的基础工作，提高就业增长 在各县、区（市）和市直有关部门实绩考核中的权重，为建设繁荣、宜居城市 提供强力就业支撑。 （二）重点实施钢铁、煤炭产业链延伸工程。根据统计，我市钢铁、煤炭 两大行业从业人员有 10.52 万人，占全市职工总人数的 16.7，其中 6.88 万 人从事煤矿、铁矿采掘业，处在产业链的最低端。近年来，钢铁、煤炭两大行 业具有产业链延伸、多元化投资的资本积累和发展趋向。鼓励、引导和大力支 持钢铁、煤炭企业积极投资下游产业链，既是企业长远发展的必然，也是我市 稳固就业、实现产业结构调整的工作重点。建议： 1、结合邯郸市“十二五”规划的调研起草工作，帮助和引导钢铁、煤炭企 业制定产业链延伸计划，推进产品结构高级化。据了解，省政府已对河北钢铁 集团、冀中能源集团等提出“加快延伸产业链及发展多元化社会服务业”的要 求，我市应抓住机遇，加强与企业沟通，共同谋划项目，争取投资在邯，转移 和扩大就业。 2、对远离中心城区的钢铁、煤炭、电力等大型企业，通过优先供地、优先 选址、优惠供地等措施，像支持峰峰集团总部进市一样，引导其在中心城区建 设总部、服务机构和产业延伸及转型项目。 （三）大力发展符合邯郸实际的城市新兴产业和劳动密集型产业。针对我 市职工就业主要产业（如钢铁、煤矿、热电生产供应等）基本布局在城市外围， 有必要把大力发展城市新兴产业和劳动密集型产业作为当前建设“1+6”大城区、 扩大城市就业的重要切入点。 1、制定和实施邯郸市“1+6”大城区新兴产业发展规划。结合构建现 代产业体系，及早谋划和研究制定我市“1+6”大城区新兴产业发展规划，积极 发展以新材料、电子信息、生物技术、节能环保为重点的战略性新兴产业。同 时在产业发展规划中，做到与带动就业同步谋划、同步实施，培育壮大与大企 业大集团相配套的小规模大群体型特色产业集群。特别要加快推进冀南装备新 城、邯钢新区从概念、谋划到理顺体制、项目落实的实质性进展；同时，下大 力加快“南漳北广”建设，使其早日形成产业聚集，带动就业增长，使“一城 四区”不仅成为产业发展新高地，而且要成为促进就业新空间。力争经过 35 年努力，使“1+6”大城区新兴产业新增就业人口达到 10 万人以上。 2、打牢劳动密集型产业承载职工就业的基石。我市的资源秉赋和产业基础， 决定了劳动密集型产业将在一个较长时期是具有比较优势的产业。劳动密集型 产业并非都是“夕阳产业”。建议在发展城市新兴产业的同时，继续发挥劳动 密集型产业对拉动就业的不可替代作用，以万元 GDP 就业人数、万元产品销售 额人数、万元固定资产就业人数为依据，设定对扩大就业贡献突出的劳动密集 型企业标准，对符合标准的企业给予财政补贴及专项奖励。同时，在拟定“十 二五”规划及谋划未来产业发展上，积极发展技术含量多的劳动密集型产业以 及高新技术产业中的劳动密集型生产环节，重点支持装备制造、纺织服装、食 品加工、家具制造、批发零售、餐饮娱乐等传统劳动密集型产业向现代劳动密 集型产业改造升级。 3、规划建设符合现代城市发展、对城市就业拉动作用显著的城市综合体。 城市综合体是将商业、办公、居住、酒店、文娱和交通等城市生活空间的三项 以上进行组合，从而形成一个多功能、高效率的综合体，被称为“城中之城”， 不仅可产生较高的单位面积 GDP，而且具有极强的单位面积就业承载力。结合 推进城市化和“三年大变样”工作，建议在城市建设和都市型产业发展上，突 出搞好城市综合体的规划建设，形成城市发展的新动力、新景观和拉动就业重 要增长极。 （四）充分发挥中小企业吸纳就业的主体作用。中小企业是就业的重要载 体，也是地方税收的重要来源。在靠大联强、发展大企业大集团的同时，建议 进一步把培育发展中小企业作为促进就业、富民强市的重要载体。 1、出台促进中小企业吸纳就业的政策性文件。建议在现有政策基础上，结 合我市实际，借鉴外地好的做法，研究制定邯郸市促进中小企业扩大就业的 若干政策，制定一系列具体政策措施，比如：（1）对企业当年新招用的失业 人员、被征地农民达到多大比例，政府可给予一定的贴息贷款；（2）中小企业 吸引就业困难人员就业，可享受社会保险一定比例补贴，对企业提供的就业岗 位给予一定期限内的岗位补贴。拟成简明扼要、便于操作的二三十条，做到简 便、实用、管用。同时，坚持不懈致力优化发展环境，为中小企业创造宽松的 外在条件。 2、突出做好大学生创业就业帮扶和特困群体就业援助。借鉴成都等地做法， 出台对高校毕业生创业就业的帮扶政策：（1）对高校毕业生实行创业补贴、小 额担保贷款和全额贴息政策；（2）高校毕业生创办个人独资、合伙经营企业不 受出资额限制，设立登记免交验资报告；（3）在省“高校毕