以整村推进为抓手 提高扶贫开发效益

以整村推进为抓手 提高扶贫开发效益 发布日期：2007 年 5 月 21 日 共浏览 968 次 来源：扶贫办 作者：向羽 -竹溪县整村推进扶贫开发工作实践与思考 整村推进，在整个扶贫开发工作中具有主导地 位，是重中之重，是首要任务。为什么这样讲呢? 因为整村推进是扶贫开发工作的好形式、好抓手、 好平台。好形式这种形式能够让贫困村贫困 农民得到实实在在的好处；好抓手因为它看 得见，摸得着，能操作，能突出重点；好平台一 一它能够把各方面的力量整合起来，集中起来， 提高扶贫工作效益。我县整村推进扶贫开发的做 法得到省、市的充分肯定。今年“两会” 期间，贺 盛有同志要求我们要把整村推进扶贫开发这项工 作“ 做好，做实，坚持下去” 。 一、基本现状。我县“八七” 扶贫攻坚结束后， 新阶段要不要继续搞扶贫开发，大家意见是肯定 的，一致的。但采取什么样的方式，选择什么样 的途径，仁者见仁。县委、政府在总结“八七” 扶 贫攻坚的经验教训的基础上，依据国家提出的新 的历史任务，确定把实施重点贫困村整村推进作 为新阶段扶贫开发的主要方式。 基于新阶段扶贫开发，我县呈现脱贫成本增加， 减贫速度减缓，贫困人口呈点(129 个贫困村)、片 (特殊贫困片) 、线(沿山区省境线 )状分布，返贫人 口多，贫富差别进一步拉大，不利于社会和谐和 稳定。这就要求我们必须坚持输血与增强自我造 血功能并重，以开发式扶贫为主，救济式扶贫为 辅，以村为基本单位，锁定贫困对象，瞄准贫困 人口，分类排队、因地制宜、分类实施、分批推 进、统筹规划、突出重点、缺啥补啥、集中扶持、 整体推进。切实解决扶贫资金项目进不了村、到 不了户、“春风难度玉关门 ”的问题，促其弱势群 体和贫困乡村加快发展、早日脱贫、共同富裕。 二、布局安排。我县重点贫困村的布局安排的 原则是：“一次识别，分期规划，分批实施，整村 推进”。 截止 2007 年度，全县已实施和正在实施 的重点贫困村 81 个，其中，省政府已验收 29 个， 有 18 个已达到验收条件，有 18 个正在煞尾完善， 今年 16 个正在逐步启动。其工作时间表为：一次 安排，两年实施，第三年检查验收。就是第一年 确定实施的项目，并完成总任务的 70，第二年 采取缺什么，补什么的办法完善巩固；第三年上 半年进行检查验收。 三、资金配置。资金是关键，没有资金和项目， 整村推进无从谈起。据测算，要解决一个村的贫 困问题，平均每个村的资金计划为 228 万元，但 是，国家一下子拿不出这么多钱。省政府要求将 财政扶贫资金、以工代赈资金 80以上用于重点 村建设，每个重点村的各类扶持资金应达到 100 万元以上。为了确保重点村的资金扶持额度，我 县严格按照市里要求千人以下的村三项扶持资金 (财政扶贫资金、以工代赈资金、老区建设资金)不 低于 45 万元，千人以上的村不低于 60 万元的标 准对所实施的重点村进行配置。同时将通村水泥 路、人畜饮水解困工程、小额信贷、电信村村通、 沼气建设、产业开发、扶贫搬迁、雨露计划、退 耕还林等相关资金项目向重点村倾斜，还要求每 个重点村都有一名县级以上领导联系，有 12 个 单位对口帮扶，并组织社会帮扶予以扶持。 四、主要成效。从 2003 年开始到 2006 年底， 我县累计向已实施的 65 个省定重点村投入各类扶 持资金 7500 万元，其中三项资金投入 2936.4 万 元。共兴建特色产业基地 4.5 万亩；新修维修村 组公路 901.7 公里，其中硬化公路 114 公里；新 建水利设施 29 处，解决 12.8 万人的饮水问题； 修建沼气池 0.64 万口；改厕、改栏、改厨 0.56 万 户等项目建设。涌现了一大批整村推进的先进典 型，为新农村建设打下了良好基础。 水坪镇油坊梁村被列为重点村整村推进以来， 160 户村民建起了清洁环保的沼气项目，修通了 一条长 8 公里的水泥硬化路，使该村 60%以上村 民和四邻三村 1 万多人从中受益，投资 33 万元建 起了大型提灌站 2 处、自流式引水 9 处、建标准 水窖 60 口、水井 15 口、水塔（池）4 处、使全 村 90%以上的村民吃上了安全卫生的自来水，投 入 2 万元对 5 户残疾人危房进行了改造，投入 1 万元对水毁公路进行了修复，投入 2 万元修建了 党员活动室，投入 40.2 万元建设了闭路电视通信 线路，闭路电视入户率达到 80%以上。 水坪东寨村是县委办对口帮扶村，先后 5 次深 入该村现场办公，为该村送去种羊 50 只，种猪 50 只发展养殖业；硬化村级公路 7 公里，使全村 人彻底改变了行路难的问题；解决了 160 户 640 人畜饮水困难。蒋家堰镇龙阳村是政府办对口帮 扶村，多次深入该村实地调查研究贫困状况，并 为该村解决了 10 公里通村公路建设缺口资金 10 万元，解决人饮管道 1 万米，建水塔 1 座、水井 40 口，扶持良种山羊 80 余只，为贫困户增收奠 定了基础。 向坝乡向坝村是 2005 年度省定重点村，先后 累计投入各类资金 200 多万元，仅三项资金投入 就达 112 万元。共建水塔 7 座，管道 3.17 万米， 解决了 4 个组 104 户 500 余人的饮水问题；扶贫 迁移 29 户；建成干果、中药材、茶叶等产业基地 1500 亩，实现人平增收 1000 元以上；维修村级 公路 6 公里，架索桥 2 座，实现了组组通公路； 恢复河堤 200 米，新建“四位一体” 沼 63 户。 龙坝乡芦峰村也是 2005 年省定重点村，2006 年 发展烤烟面积 182 亩，产量 2.3 万公斤，产值 19.2 万元,仅烤烟一项全村人均增收 500 元。群众 通过发展产业项目，找到了稳定增收的路子。 汇湾乡秦坪村利用重点村项目建设机会，完成 了双竹园至秦坪公路 11 公里的硬化工程，解决了 全村 4 个组 280 余户 1100 余人的出行安全和特产 物资的运输，减低运输成本，增加了农户收入。 泉溪镇石板河村被列为重点村整村推进后，共 投入各类资金 102 万元。实施了乡村道路建设， 人畜饮水，搬迁扶贫，发展茶叶，“三改一建” 等 五个方面扶贫项目，使石板河村发生翻天覆地地 的变化。修建中小桥 2 座，村级公路 6 公里，堰 渠 1.2 万米，恢复水毁农田 60 亩，农电入户率达 到 100%，自来水入户率达到 90%，发展经济林药、 林果 500 亩，基本实现了“户通水电路、家有经济 园” 。 马家坝村在新一轮扶贫开发整村推进工作中， 按照“兴致富项目、建生态家园、创文明新村” 和 “ 以人为本、强化责任、创新机制、壮大产业” 的 要求，捆绑使用资金，抓重点、攻难点、添亮点， 实现了人畜饮水、搬迁扶贫、发展茶叶、乡村道 路建设、“三改一建 ”等目标，群众生产、生活条 件、思想文化建设都发生了质的变化，他们以产 业发展为支撑，壮基地、强龙头、创特色，贫困 户稳定脱贫的基础得到了夯实。先后投入扶贫资 金 11.25 万元，采取高搬低、集中安置和滚动安 置等办法，共搬迁贫困 35 户、125 人，切实改变 了村民的生产、生活和居住条件；投入财政扶贫 资金 3.5 万元，改猪栏 70 户，新建标准栏圈 70 个，使历史以来的“脏、乱、差” 现象，得到有效 整治；投入扶贫资金 6.7 万元新修维修公路 3 条 7 公里，并积极争取县交通局扶持资金、物资、 水泥硬化公路 2 条 38 公里，群众行路难的问题 得到彻底改观，为该村组运输、脱贫致富奠定有 利基础；共新建魔芋、茶叶、板栗、核桃、药材 基地五个 650 亩，2006 年获林特产品收入 54 万 元以上；投入扶贫资金 3 万元，新建了卫生所、 办公楼、科技培训、老年活动室为一体的综合大 楼 210 平方米，村卫生室 60 平方米，方便了村民 看病就医，使马家坝村填补了历史上没有卫生所 的空白；投入扶贫资金 19.35 万元，打水井 54 口， 新建水塔 6 座，铺设了入户管道，入户率达 100%，结束了山沟水含铁量超标，碘含量、多种 微量元素不足，导致甲亢、大骨节、弱智等疾病 严重的历史，也彻底结束了马家坝村民肩挑背驮 饮用井水、河水、山沟水的历史。 等等 65 个已实施的重点村在整村推进过程中 做了大量的工作，取得了良好的成效，在这里就 不一一列举。可以说：没有整村推进扶贫开发就 没有这一组组惊人的数字，就不可能产生如此巨 大的社会效益。 五、工作措施 1、群众是受益主体，是参与主体，在制定和实 施整村推进扶贫开发规划中广泛听取群众意见， 把项目选择权、资金使用权、成果受益权交给群 众，不搞干部说了算，上级说了算。 2、在县域产业规划的指导下，把整村推进项目 与县域产业布局进行整合，突出优势产业和特色 产业，搞一业为主和多业并举的主导产业，提倡 一村一品，村村有特色，走产业化经营的路子。 3、摸清底数，建档立卡，在项目选择和实施上， 尽量覆盖绝大多数贫困户，让贫困农户受益，不 搞扶富不扶贫，或者扶富多，扶贫少。 4、在整村推进投入上，按照“政府统筹主导， 市场配置引导，部门广泛参与，社会各界支持”的 多元化扶贫投入机制，拓宽投入渠道。 5、贫困群众是整村推进扶贫开发的主体，苦熬 不如苦干，苦干不能白干。外部支持与群众自强 不息，苦干实干精神相结合，才能改变贫困面貌， 重点村的干部群众，要克服等、靠、要的思想， 改变消极畏难和无所作为的精神状态，通过国家 扶持和自身努力，尽快改变贫困面貌。 六、目标任务 “兴致富产业、建生态家园、创文明新村” 是重 点村建设的主要内容，简称为“兴、建、创” 。这 是我县广大干群在实践中总结概括的。它既符合 整村推进的实际，也符合新农村建设的总体要求。 把“ 兴、建、创” 抓实抓好了，整村推进就能够见 成效。 兴致富产业一一就是支持农户按照县、乡产业 结构调整方向和产业化经营要求开辟致富门路， 建立稳定的增收渠道。建设生态家园一一就是搞 好“ 五改三建” ，改水、改路、改厨、改圈、改厕， 建沼气池、建庭院经济、建房(整修住房)。创文明 新村一一就是深入开展创建十星级文明农户活动， 切实加强以村党支部为主的村级组织建设，建立 健全村党支部领导的村民自治制度。确定重点村 建设工作目标任务，要遵循自然规律和经济规律， 根据每个村的实际情况，充分尊重群众意愿，因 地制宜，民主决策，科学决策，着力解决群众生 产生活中需求最迫切的热点、难点问题。 兴致富项目是重点村建设的首要任务，要特别 注意做到与结构调整、产业化经营与退耕还林相 结合。目前，关键是要把项目规划好，把扶贫资 金、技术指导、种苗供应等措施制定好，充分调 动群众的积极性，把项目落实到村到户到山头地 块。 七、工作流程 整村推进工作时间紧、头绪多、任务重、内容 丰富，从哪儿着手，如何有序推进，根据近几年 的工作经验，建议工作流程如下： 1、参与式村级规划的编制。所谓参与式就是规 划必须由群众参与编制，它不是上级开发下来的， 也不是由少数人提出来的。是群众参与下制订的。 这有利于民主决策、科学决策。有利于好事办好， 实事办实。规划是行动的指南，是实施整村推进 的重要依据，有了规划、就知道先干什么，后干 什么，什么时候干什么，避免工作的盲目性。脚 踩西瓜皮，滑到哪里是哪里。同时，规划对一个 村的发展有了统筹安排，便于各类资金，通过实 施规划予以配置。编制规划要注意先急后缓，突 出重点，注重量力而行，有多少钱办多少事。切 忌贪大求多，负债建设，防止重点村成了“负债村” 。同时，要注意并不是规划有的项目，就是实施 的项目。有的村按规划做项目结果扶持资金无着 落，造成工作被动。 2、筛选申报扶贫项目：项目申报要以扶贫规划 为依据，不能两张皮，所谓“规划跟着政策走，项 目跟着规划走，资金跟着项目走，监管跟着资金 走。”规划编制在先、项目申报在后，如情况发生 变化，与规划不一致，需要调整项目、应充分征 求群众意见，一般来说，大多数群众希望兴办的 项目，就属于本村申报实施的项目。项目申报时 间一般为上一年度的 11 月底，省市预计 4 月一 5 月予以批复。一般情况下，上级不轻易否决村里 上报的项目。筛选项目要统筹兼顾、合理安排， 主要包括产业项目，扶贫发展项目，人力资源项 目。注意要有重点，不能单打一，也不要撒胡椒 面。 3、审核备案批复项目。项目审批程序为村申报、 县筛选上报、市备案、省核准。财政扶贫项目一 般一年分配两次，上下半年各一次。项目一旦批 复，就应该按项目计划实施，不能随意调整项目， 如确需调整，应报请县扶贫部门实地考察核实后 按程序报批。 4、公示公告项目资金。为了确保扶贫资金专款 专用。从 2003 年起国家出台了财政扶贫资金管理 办法，要求项目资金必须在一定范围内予以公示 公告，重点村应将上级批复的项目及资金逐一在 村公示栏内向群众公示，以利于打消群众疑虑， 自觉接受群众监督。 5、预拔部分项目资金，也就是预拨制。为实施 项目，先预拔一部分资金启动项目，为解决资金 到位迟缓，影响工作进展的问题，各地还采取了 赊借物资的办法，由扶贫办、发改局、财政局、 乡镇等先组织物资实施项目，也起到了很好的作 用。 6、组织实施项目。村干部是项目实施的组织者 和领导者。要根据各类项目的特点，制定具体的 项目实施方案，包括工程进度、工程质量、项目 档案。对项目实施中的各类问题要及时解决。对 需要发包的工程项目，要严格依法办事、公开招 投标；请村民评议，防止暗箱操作，杜绝违规违 纪问题。 7、检查督办落实。上级组织和有关部门每年都 要派出人员到重点村检查指导工作。村干部对上 级的检查应讲真情、说实话。不推卸责任、不掩 饰问题。同时，对上级的指导意见，也要以正确 的态度，认真汲取。不能“领导说的好，我们攒劲 搞，最后不了了”。 8、资金报帐制管理。这是财政扶贫资金的一项 基本制度，通常地讲，就是村负责项目实施，并 根据项目计划，把支出凭证送到扶贫部门审查， 财政部门核销。它有利于专款专用、防止违规违 纪、有利于资金合理调度。报帐制不能一报了之， 村里应建好基本台帐。注意不能超计划报帐，变 更项目报帐、白条报帐、多头报帐、重复报帐， 报帐凭证必须合法真实。 9、竣工验收兑付扶持资金。为使项目如期实施， 保质保量发挥作用。所有项目完工后，都应进行 验收，验收合格后，村委会在群众代表监督下， 按项目建设合同或计划兑付项目资金。 10、达标验收。验收依据一一湖北省重点贫 困村整村推进考核验收办法。 验收内容及标准共十二项 扶持贫困户建成一亩高效经济林(园)或每户扶 持一个增收项目； 贫困户人均纯收入达到 1000 元以上； 每户转移培训一个劳动力或培训一个科技带 头人； 村级要有一个特色突出、形成规模的主导产 业，村人均纯收入达到 1500 元以上； “一建三改 ”(建沼气池、改厕、改厨、改圈 )的 农户占总数的 50以上； 应搬迁的贫困户基本完成搬迁任务； 村主要道路达到水泥路或沥青路标准； 群众基本喝上卫生的饮用水，室内室外卫生 整洁； 适龄儿童入学率达到 100，群众医疗卫生 得到改善； 村村通电、通邮、通电话、通广播电视； 扶贫资金项目实行公示制，并落实到位； 有村规民约，管理民主，村级领导班子建设 得到加强。 评分要求一一百分制计分，91 分以上为优秀， 7190 分为合格，70 分以下为不合格。 结果运用一一合格通报表扬，成绩突出分发奖 惩，不合格的村通报批评，扣减扶持资金。 八、几点建议 1、正确处理好兴致富产业与基础设施建设的关 系。贫困村搞“山水林田路 ”等基础设施建设是必 须的，也是必要的。在具体工作中，要防止单打 一，只抓基础设施建设，忽视甚至放松产业建设。 “兴、建、创” ，兴是第一位的。解决农民增收问 题，是扶贫工作的首要任务，只有收入增加，才 能摆脱贫困。没有稳定的增收渠道，脱贫是句空 话。即使脱了贫，也容易返贫。因此，兴致富产 业，不能只挂在墙上，说在嘴上，而是要落实到 具体项目、具体农户。重点村建设既要优先解决 制约农村经济发展的基础设施。更要注重发展致 富产业，建立稳定增收的长效机制。不能头重脚 轻，一条腿长一条腿短。 2、正确处理好整村推进与扶贫到户的关系。 “省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户” 是 新阶段扶贫开发工作总的要求。整村推进较好地 解决了工作到村的问题。但扶贫到户，特别是到 贫困户，目前办法不多，到位率不高。这不是政 策和资金的问题，主要是工作问题。作为村干部 讲，一是见怪不怪，习以为常。二是穷坑难填， 有心理障碍。三是见难退却，无从下手。四是嫌 贫嫌穷，感情欠佳。五是典型引路，靠能人带动。 六是效果不明，政绩难显。当然，还有上级层面 的问题。经过两年的整村推进，贫困户没有得到 很好的扶持，或者没有得到扶持，整村推进也是 不成功的，是不能达到验收标准的。因此，要求 在实施整村推进中，要对贫困户采取有针对性的 帮扶措施，进村入户关键是到户。贫困户和贫困 人口是扶贫工作的主体，要建立扶贫到户的工作 机制，在扶贫规划和项目资金安排上，绝大多数 有生产经营能力的贫困户，都应有 1-2 个直接扶 持项目。对特困户还要适当给予更多的扶持。要 做到“五个到户 ”，脱贫计划分解到户，扶持项目 落实到户，小额贷款贴息到户，党员干部帮扶到 户，科技信息劳动力转移培训到户。 3、正确处理好项目建设与后续管理的关系。 “种田不留沟，等于让贼偷” 。讲的是田间管理的 重要性。在整村推进中，建是基础，管是关键， 只建不管，不如不建。有的地方，争项目，争资 金热情高，劲头大，对搞好后续管理办法少，路 子窄。在农村检查工作，我们发现，有的村一年 修路，二年通达，三年路毁。有的自来水管安到 了户，但用不到半年，老百姓又挑水吃。原因是 水管破裂无人修。由于后续服务、技术指导和维 修跟不上，已建的沼气池约有三分之一不能正常 使用。有的经济苗木前栽后死，过问的人不多。 因此，要努力做到