优化税收管理成本提高效率的途径

第 1 章 优化税收管理成本提高效率的途径 根据上文对于我国税收管理现状的分析，可以看出目前我国税收管理工作中 仍然存在着税收成本不合理，税收管理效率偏低的现象，这是由于多方面的原 因造成的，不仅有经济、法制、文化环境等宏观方面的原因，也存在税收体制、 管理手段及人员素质等税收管理的内在原因，下面在比较相关制度实践及前人 理论研究成果的基础上，借鉴发达国家的税收管理经验提出对于优化我国税收 管理成本，提高税收管理效率的思路和建议。 6.1 优化税收管理成本提高效率应遵循的原则 6.1.1 国情原则 我国地域辽阔，人口众多，自然资源分布不均，经济发展极不平衡，第一、 第二、第三产业税源的区域优势差别较大。优化税收管理成本，不能脱离基本 国情，要改革中央集权型的税收立法体制，克服不利于结合地方税源情况的弊 端，因此，赋予地方政府一定的地方税立法权实属必要。优化税收管理成本坚 持国情原则，既要立足于国情，更要有利于促进经济发展、增加税收收入。同 时，不能违背税收工作的基本规律，不能离开税收工作的实际情况，可以借鉴 国外经验，但不能不加分析原样照搬。国情原则是优化税收管理成本进而提高 税收管理效率必须遵循的基本原则。 6.1.2 循序渐进原则 税收管理效率的提升不是一蹴而就的。优化税收管理成本提高税收效率的 途径和措施有多种，可以分步骤实施，也可以组合实施，可以在全国统一时间 同步实施，也可以在不同地区先行试点然后全国推广。循序渐进原则要求，优 化税收管理成本一定要以经济发展程度确定优先顺序，不要搞全国一刀切，在 既定的税制条件下，通过税收征管模式的改革实现税收管理成本优化提高税收 效率，要在经济发达、税源集中、税收收入贡献率大、纳税人素质高、税收环 境较好的地区优先进行，对于经济落后、税源分散、税收收入低、纳税人素质 差的地区不宜优先进行。另外，优化税收管理成本的宏观措施与微观措施也要 确定优先顺序，宏观措施应当先行为微观措施的顺利实施提供政策依据。现阶 段，要优先实现简化税制、简化征收方法、提高纳税人的税法遵从度、降低纳 税人的纳税成本，其次要合理设置税务机构、选择恰当的税收征管模式、加快 科技在税收管理工作中运用步伐，实现以法治税，最终实现提升税收管理效率 的目的。 6.1.3 创新原则 知识经济时代，要提倡税收管理理念和税收征管方法的创新。税收制度的 确定和调整要符合经济社会的发展趋势，税收政策的决策部门要有超前的眼光 和胆识，应积极运用创新思维，构建符合中国特色的税收体系。针对我国目前 的税收征管现状，国家税务总局适时提出了“科技兴税”思想：即在现代科技 日益发展的情况下，税收征管必须积极采用现代化的科技手段，以利提高税收 征管的质量和水平。同时阐明了在当前经济全球化、网络经济、电子商务迅猛 发展的新形势下，税收工作必须实现从传统的人海战术、手工操作方式向现代 化、信息化征管方式的转变。优化税收成本必须坚持创新原则，走“科技兴税” 之路，创新理念是一个完整体系，它不仅包括科技创新，而且包括管理创新， 必须走“科技+ 管理”的共同创新之路。优化税收成本，在既定的税制下，首先 实现科技创新即将计算机、互联网等科技手段广泛运用到税收征收管理工作的 所有环节，其次实现管理创新，即用创新思想进行税务系统人力资源管理和对 纳税人的征收管理，提高税务干部素质，最终达到降低税收成本、提高税收管 理效率的目的。可见， “科技兴税”思想、创新原则是优化税收管理的关键。 6.2 优化税收管理成本提高效率的设想和建议 6.2.1 进一步发展经济，丰富税源 经济越发达，税源越丰富，经济和税收的集约化程度越高，税收成本收入 率的分母就会越大，税收管理的投入就会相对较低。发展集约经济，培养重点 税源是降低税收管理成本的最主要的途径。税源集中，不仅有利于加强征收管 理，增加收入，而且有利于减少征管费用，降低征税成本。我国东部各省的税 收管理成本低于西部各省市正是反映了这一点。西方发达国家税收成本普遍偏 低的一个重要原因，就在于其经济发展水平高，区域经济和产业经济不同程度 地实现了高度集约化，从而以较小的税收管理成本获得了较大的税收收入。从 我国的实际情况出发，妥善解决经济运行中的问题，化解制约经济发展的重要 因素，加强经济发展中的薄弱环节，促进城乡、区域、经济社会、人与自然、 国内发展和对外开放的协调发展，实现由“经济大国”向“经济强国”的转变， 能够扩大税收的“块头” ，改变目前税源老化、税基窄小的状况。 首先，优化资源配置，促进产业结构的合理调整，实现工业的规模化和集 约化经营。实现全国经济布局的科学化，促进企业集中布局，土地集约利用， 提高产业发展的集聚效应，走经济税源集约化之路。加强农业生产能力建设， 加快农村富余劳动力有效转向非农产业领域。加快推进国有大型企业股份制改 革和垄断行业的改革，建立完善的现代企业制度，真正形成一批在市场上有竞 争力的大型企业和企业集团，充实这个最重要的税源。适时调整乡镇企业发展 战略，推进乡镇企业结构调整和体制创新、技术创新、管理创新。鼓励个体和 私营经济的发展，在行业准入、税收、投融资、技术、信息、资源使用、人力 政策等方面给予支持，形成一批小而专、小而精、小而优、小而强的企业。注 重工业化与城镇化的结合，小城镇建设以非农产业发展为先导，建立城乡统一 的劳动力市场。 其次，增强消费需求对经济增长的拉动作用，培育新的经济增长点。积极 开发新技术产品、新兴产业、非公有制经济等新的税源，培育新的税收增一长 点，进市场经济的不断发展。围绕主导产业、拳头产品进行战略性调整，大力 发展优势产品和产业，延长产业链条，催生新的产品系列。加快优势和特色产 品基地和产业带、专业带建设，打造名牌产品，提高产品竞争力。在扩大内需 的同时，更大范围地参与国际合作，吸引外资，提高利用外资的质量和水平， 转变外贸增长方式，完善投资体制改革的相关配套设施，优化进出口结构，促 进对外贸易稳定平衡发展，增强整体国力，为增加税收收入、降低征管成本提 供雄厚的物质基础。 不仅如次，还要充分发挥各地优势，促进区域经济的发展。地区间经济水 平的较大差距造成税收成本地区间的较大差距，不利于国家税收管理工作的平 衡开展，不利于全国税收总成本的控制，因此要使各地区利用本地资源，发抨 自身优势，大力促进区域经济的发展。考虑到东部地区已经基本具备自我发展 的能力，而西部、中部地区存在较大的财力差距，中央财政应选择一些发展条 件相对较好、潜力较大的省区进行大幅度财力倾斜，加大对中部、西部地区的 投入力度，促进其经济实现跨越式发展，带动和辐射整个中、西部地区发展， 调节地区经济发展水平的差距，解决经济发展不平衡问题，在降低税收成本的 前提下逐步缩小其地区差异。 6.2.2 完善我国税收法制建设 依法治税的前提是有法可依，作为税法主体的征纳双方的权利和义务必须由 法律来界定。完善我国的税收法制建设，在优化税收管理成本提高税收管理效 率的过程中居基础地位。由于我国税收法制建设中还存在法律体系存在缺陷， 依法行政存在困扰等问题，造成税收法律体系的层次不甚清楚，甚至有些混乱， 与发达国家相比尚有较大差距，严重影响到我国的税收管理成本与效率。为此， 针对这些问题，初步设想可以从以下几个方面进行努力：一是建立健全规范的 税收立法机制，完善税收立法；二是建立健全严密的执法监督机制；三是坚持 依法征税管税，严惩涉税违法行为；四是健全税务司法保障体系。 建立健全规范的税收立法机制，完善税收立法，首先要更新税收立法观念 和改革体制。形成目前我国税法体系中税收国家立法与行政立法的比例关系极 不平衡，税收过多的依赖行政法规，不重视完成立法程序的局面，原因是社会 管理者习惯于用行政手段来调整税收关系们反映出在税收工作中对法治的轻视。 要改变这种“越位”状态，真正地全面走向法治，就必须在宪法和法律上，不 仅确立税收立法权由国家专有原则，并且在实践中严格执行。然后，通过规范 的立法构建出适合我国的科学的税收法律体系。就我国税收法律目前的情况来 看，构建适合我国国情的税收法律体系可以从三个层次进行着手，具体如下表 所示： 表 6-1 我国税收法律体系层次的构建设想 Table 6-1 Envisaged construct structure of taxation legal system 层次 内容 特点 第一层次 税收基本法 税收立法依据、立法宗旨、我国税收 的性质、国家与纳税人的权利和义务、 税收立法体制、管理体制等。 税收法率体系的核心，统领 协调各单行法、法规，具法 律性和权威性。 第二层次 税收实体法 税收程序法 增值税法、消费税法、营业税法、资 源税法、企业所得税法、个人所得税 法等单行税收法律的立法及税收征管 法等程序法。 有强制约束力，刚性增强， 程序严密、操作性强，实体 法和程序法相配套。 第三层次 实施细则或规定 单行税收法律的实施细则、税收征收 管理法实施细则等内容。 明确具体，具有可操作性和 普遍适用性等特点。 构建税收法制体系旨在规范政府与纳税人之间的征纳行为、权利和义务， 推进依法治税，提高税收征管能力，促进社会主义市场经济健康发展。而建立 健全严密的执法监督机制是保障税收立法得以实施的基础，这就要求做好税收 执法行为的事前、事中以及事后监督，强化源头控制、过程控制及责任的落实， 确保执法合法。 依法征税是税务机关最基本的职能，税收流失行为只有通过税务机关依法 征税、严厉惩治才能得以遏制。为此，税务机关应坚持依法行政，坚持税法面 前人人平等，坚决制止以言代法，以权代法，以补代罚，杜绝“人情税” 、 “关 系税” ，协商办税等现象，真正做到执法必严，违法必究。税务机关还应认真开 展税收执法检查，加强执法检查，提高执法人员的法制观念和执法刚性。集中 力量查出涉税大案要案，加大对税收犯罪行为的惩治力度，使逃骗税等违法行 为所付出的代价远远大于依法纳税的付出。 健全税务司法保障体系，可以借鉴发达国家的经验，从我国国情出发，将 各级稽查局与国、地税局分设平行，国地税稽查局合并，税务警察从公安部门 分离出来喝到稽查局。其主要职能是侦察、制止核打击涉税犯罪活动，维护税 收秩序，保证税务人员依法执行公务，保护税务机关的财产和税务人员的生命 安全。另外，也可成立税务法庭，专门审理涉税刑事案件和税务行政案件，受 最高人民法院的指导和管理，主要打击涉税犯罪活动，维护税法尊严，提高税 收司法水平。 6.2.3 强化税收成本意识加强成本管理 在传统税收管理理念中，税收管理成本被长时期忽略，即使在近年的改革 中开始注意到税收成本问题，我国的税务机关仍未建立税收成本核算制度，全 国没有公开的、完整的、准确的税收成本的统计数据。优化税收管理成本就要 求加强并注重成本管理，尽快由国家税务总局制订统一的税务成本核算制度， 构建税务机关政府税收成本账户体系，增加反映经费支出的总分类科目明细分 类科目，使税收经费会计在控制经费支出、节约财政资余等方面发挥应有的作 用，为以后税收征管改革提供科学的依据。税务机关也要定期对税收的管理成 本进行统计与测算，向社会公开，使民众真正理解社会主义税收“取之于民， 用之于民” ，增强纳税人自主纳税的意识，于此同时，税务机关也接受舆论监督， 以此督促税务部门科学分配和使用资金。 直接费用凭证 直接费用分配表 间接费用凭证 辅助征收成本明细账 辅助征收成本分配表 各种税 征收成 本明细 账 管理费用凭证 管理费用明细账 辅助征收成本分配表 图 6-1 税收管理成本核算程序设想 Fit6-1 Envisaged program of tax administrative cost calculation 在建立税收管理成本核算制度的同时，税收管理部门的经费预算制度可以 相应作出改革，摒弃以往与收入挂钩的方法，消除在税收执法、地区利益分配 等方面产生的负面影响。经费预算制度改革的思路具体如下：一是合理界定各 级各部门职责，相应制定岗位职责并将工作进一步量化，在此基础上确定各部 门、各单位所需人员数量；二是在全面清理人员支出和公用支出中不合理项目 的基础上，制定科学合理的人员支出标准和公用支出定额体系，按各单位职责 及人员等，核定相应的资产占有数量、人员支出和公用支出数额；三是各单位 按照“人员支出按标准，公用经费按定额，专项经费按轻重缓急及财力可能” 的原则编制预算，财政部门据以核拨经费。在经费划拨时，对于大额专项支出， 如基建支出、大宗设备购置等，应采用国库转移支付等方式，由国库将费用直 接划拨销售方，保证专项经费按计划使用，避免被挤占、挪用。预算制度要与 经费核算制度同时规范起来，把预算内和预算外收入全部纳入核算范围，以便 于加强经费管理。 6.2.4 优化调整机构设置完善税收体制 完善税收征管体制，夯实管理基础，实施科学化精细化的管理是税收管理 的内在要求，优化和调整现有的机构设置是征管改革必须要解决的基础性问题， 也是优化我国税收管理成本提高税收管理效率的根本性问题。为保证税收征管 的延续，近期和今后一段时期内应维持现有总局、省、地市、区县机构格局不 变，按税源多寡适当减少农村分局。待时机成熟后，可以打破行政区划的限制， 设想税务机构的多少以根据城市大小、经济总量的规模以及地理条件的方便设 置。这样可以减少人员，压缩机构，降低居高不下的税收成本。地方税务局系 统征收的税款因属于不同级政府的财政收入，根据财政利益原则，其征收管辖 应该相应的分级别管辖，即按行政区划来进行征管机构的设置。稽查机构应从 国、地税系统中分离出来，打破行政区划合并设置单独的机构，直属国家税务 总局垂直管理，与国、地税局平行分设，成为独立于国、地税的独立序列。实 施这样的机构设置可以实现机构精简、扁平化，进一步减少内外部的执法干预。 国家税务总局 各司 经济区稽查局 经济区国税局 省（自治区、直辖市）地税局 地区（市）地税局 地区征管局 地区国税局 各征管分局 地区稽查局 各稽查分局 各科室 各科室 图 6-2 税务系统组织机构优化设想 Fit6-2 Envisaged optimize the Organizational structure of tax administration system 征收、管理、稽查专业化分工，分权制衡，协调配合，有利于提高税收管 理效率，符合未来发展方向。但由于目前三大系列职能分工还没有完全理顺， 存在交叉重复、相互脱节、衔接不畅的问题。征收环节与管理环节职责及独立 又交叉，职责界定划分有一定困难，特别是管、查之间，管理上的日常检查和 稽查上的检查缺乏明确的界限，二者之间的关于管理帮助稽查选案，稽查反馈 管理建议的各项衔接也不紧密，造成实际上的脱节。因此，还需进一步明确征、 管、查的专业职能。 6.2.5 横向发展信息渠道提升征管手段 近年来，随着“金税工程”的实施，我国的税收信息化建设虽取得了长足 进步，技术水平越来越高，但是依然存在诸多不足之处，导致涉税信息采集不 充分，信息数据分析利用不完善，从而使税源监管不力。为解决此问题，应大 力开展横向联网工程，获取外部数据资源。目前，我国税务机关所掌握的涉税 信息资源量多源于纳税人的自主申报，如果仅凭这些资料还难以满足税务管理 的要求。这就迫使我们将目光投向税务机关以外，寻求获取更多数据资源的途 经，改变征纳博弈中的由于信息不对称造成的不利状况。表 6-2 列出了税务机 关通过开展国内政府部门间横向联网工程可获取的信息资源。 表 6-2 国内政府部门涉税信息横向联网表 Table 6-2 Networking of tax related information in government departments 信息来源部门 涉税信息内容 工商部门 纳税人开业、变更、注销等信息 民政部门 民政、福利企业、社会团体认定信息 金融部门 纳税人交易信息 海关部门 进出口货物信息 房管部门 房屋交易出租信息 劳动及社会保障部门 企业佣工信息、社会保障基金缴纳信息 统计部门 各行业、各地区纳税人产值、利润等信息 财政部门 财政支付及纳税人税款入库信息 虽然以上信息来源还不能包括纳税人在生产经营活动中所产生的所有涉税 信息，但是，已经能够在很大程度上缓解确定性信息分布不均局面，特别是在 现代金融结算体系下，现金交易逐渐淡出人们的生活，纳税人广泛使用电子化 的金融工具进行交易，而诸多税种的应纳税款与这些交易信息密切相关。所以， 在我国未来的税收管理中，获取金融部门的纳税人电子化交易信息将是至关重 要的。随着经济全球化浪潮的高涨和我国“走出去”战略的实施，我国的涉外 税收管理将需要大量国际税收信息的有效支撑才能顺利展开，故迫切需要向发 达国家学习，参与国际税收信息的交流。OECE 组织的一项重要工作就是建立了 OECE 国家间的信息交换协议（Tax Information Exchange Agreements） ，简称 TIEAs，非常有效地促进了参与国涉外税收管理的开展。例如，新西兰就通过 TIEAs，获取了本国企业在协议国的利息、利润分配、租金等信息，以及新西兰 公民在协议国的信用卡使用信息等等。此举极大提高了该国纳税评估水平。鉴 于此经验，我国也应积极参与到国际信息的交换中，及时获取国际同类产品价 格，有力开展反避税工作。 6.2.6 优化税收管理人力资源投入 针对我国税务系统公务员队伍总体结构有待继续优化、业务素质有待继续 提高，工作积极性和工作责任心有待进一步加强等问题，本文初步设想应采取 如下具体措施加以改进，优化我国税收管理的人力资源投入。 首先，在招收人才方面，按照公务员考试录用规定，严格选拔税务管理最 需要的会计、税收、计算机等专业人才，将有利于缓解日益恶化的年轻人员不 足的问题。但是，考虑到将来税务机关管理自动化程度越来越高，技术对人力 投入的替代作用将逐步显现，加之我国长期以来形成的公务员铁饭碗制度，公 务员一旦被招收进来，就难被辞退的现实情况以及我国现有税务人员过剩的状 况，人才的招收需严格控制名额、精挑细选、层层把关，不可病急乱投医，随 意烂招。 其次，在人员的培训方面，应借鉴德国完善的培训体系，对税收管理人员 尽行全面的培训，并不断随着发展而更新。很多人误以为税务机关所缺乏的新 知识就是信息技术为代表的现代技术知识，其实现实情况并不如此。税务机关 的活动总是以征税活动为中心开展的，信息技术知识仅其辅助性作用。税收管 理活动最需要的是会计和税收知识，而目前各基层税务机关精通会计和税收知 识的人才寥寥无几，很多税收管理员还看不懂企业帐务、报表，不能发现税收 问题。通过培养会计和税收人才，不断更新他们的会计和税收知识才是更新税 收知识、搞好税收工作的关键。 再次，在人力资源的优化配置和合理使用方面