关于创新基层农业公共服务管理体制的调研报告

关于创新基层农业公共服务管理体制的调研报告 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出，要加强农业公 共服务能力建设，创新管理体制，提高人员素质，力争三年内在全国普遍健全 乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机 构，逐步建立村级服务站点。这一重大决策，明确了加强农业公共服务能力建 设的方向目标和主要工作任务。为贯彻落实这一中央决定的有关精神，进 一步贯彻落实科学发展观，市编办专门成立调研组，深入茂名县及部分乡镇， 通过召开座谈会、表格调查等方式，对乡镇涉农站所机构设置、人 员编制、经费来源和运行情况进行了深入细致的调研。具体情况如下。 一、基层农业技术推广体系建设的基本情况 （一）机构编制情况。我市乡镇共设置农林牧水事业单位 210 个，其中， 财政拨款事业单位 151 个，财政补贴事业单位 59 个；核定编制 1568 名，实有 1735 人，其中，财政拨款 1016 名，实有 1340 人，财政补贴编制 552 名，实有 395 人。财政拨款事业单位一般设置农技站、林业站、水利站、渔技站，财政 补贴事业单位一般设置畜牧兽医站。乡镇除畜牧兽医站相对独立开展工作外， 其他涉农站所工作的独立性不强，在编人员中大部分被抽调从事其他乡镇中心 工作，如东港区 9 处乡镇设林业站，在编 51 人，从事本职工作的技术人员仅有 10 余人。 （二）农技体制改革进展情况。我市各级政府重视基层农业技术推广体系 建设，认真贯彻落实国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的 意见（国发200630 号）和山东省人民政府关于深化改革加强基层农业 技术推广体系建设的意见（鲁政发200797 号）的文件精神，做了一定的 工作，取得了一定的成效。茂华在 2008 年乡镇机构试点改革中，在 21 个乡镇 均设置了财政拨款的农业综合服务中心，综合负责乡镇农技推广等工作，共核 定编制 163 名，实有 431 人，服务三农水平得到了明显提高。茂名县乡镇涉农 站所分别设置，原先农技站以区县管理为主，后因开展工作需要，改为以乡镇 管理为主。其他区乡镇各类涉农事业站所仍分别设置，以乡镇管理为主。 （三）全市各村均按需配备了村级“三大员”，护林防火员、农业技术员、 畜牧兽医员。根据上级规定，财政上给予护林防火员与畜牧兽医员部分工作补 贴。村级三大员均由乡镇制定考评办法进行管理，在实际工作中发挥了重要的 作用。 二、基层农业技术推广体系建设存在的问题 从调研结果看，基层农技体系建设取得了一定成效，但是离建设社会主义 新农村和服务三农的要求还有很大差距，存在问题与困难也较多。 （一）思想认识不够到位。部分乡镇还停留在口头和文件上，对国发2006 30 号和鲁政发200797 号文件精神的贯彻落实不够，始终将工作重心定位在社 会稳定、计划生育和招商引资上，对基层农民迫切需要的良种、技术、信息、 营销等农技推广工作重要性缺乏应有的认识，致使农技推广资金不足，人员被 长期抽调到其他岗位工作。 （二）管理体制不够理顺。调研中普遍反映，乡镇农业服务机构设置不够 科学，管理体制也不够理顺，存在着管人与管事相分离的现状。上级行政主管 部门不能有力地对基层农业技术推广体系进行管理和指导，乡镇安排基层农技 推广人员完成乡镇中心工作偏多，造成农技干部在编不在岗、在岗不在位，真 正从事农业技术推广的时间、精力不足，作用难以全面发挥。 茂华县整合乡镇涉农事业站所，设立农业综合服务中心后仍然面临一些困 难。乡镇事业站所的上级业务对口部门尚没有整合改革，造成了机构上下不够 协调，一方面，上级业务部门对乡镇服务中心指导乏力，一定程度上弱化了上 级业务部门的业务指导职能；另一方面，乡镇农业服务中心在向上级相关部门 在申报项目、经费补助等工作时，有的上级部门要求乡镇要有专门的对应机构， 以致于虽然设立了乡镇农业综合服务中心，但部分改革前的各事业站所仍各自 为政，分别开展工作。 （三）推广经费不够落实。近年来，大多数县、乡镇两级财政对农业技术 推广人员的经费给予了保障，但是对新技术、新品种、新设备的引进、试验、 示范、推广等公益性服务的必要工作经费还得不到保障。大多数乡镇农技推广 机构长期处于有钱养兵，无钱打仗的局面，服务推广手段落后，服务设施陈旧。 部分乡镇农技推广机构办公场所被改造为以批发种子、农药等营利性项目为主 的批发部，有的甚至没有办公场所，很难发挥应有的公益性职能。村级农业技 术员肩负着农技推广到村、到户的重要责任，但没有工作补贴，工作积极性不 高，一定程度上影响了工作的开展。此外，由于受经费和体制的制约，基层农 技人员的培训和继续教育没有保证。 （四）队伍结构不够合理。农技推广队伍中存在高层次人员欠缺、能力弱 化、知识老化、各专业人才比例不合理等问题，而且很大部分人员在编不在岗， 长期被抽调到其他部门工作。通过对我市乡镇农业技术推广站的数据统计结果 看，共有编制 370 人，实有 397 人，编制内从事专业技术的人员 324 人（占 81.6%）。在编 397 人中，35 岁以下的 170 人（43%），36-49 岁的 183 人 （46%），50 岁以上的 44 人（11%）；具有大专以上学历（含第二学历）的技 术人员 267 人（67%）；具有副高级技术职务的 29 人（7%），中级职称 120 人 （30%），初级及以下技术职务的 229 人（57%）。另外，从村级“三大员”中 评选土专家的做法也有待于研究和推广。 三、关于加强基层农业公共服务的几点建议 （一）提高对基层农业技术推广体系建设重要性的认识。 农业技术推广体系建设是提高农业综合生产能力的一个重要因素，各区县 要进一步提高对加强基层农业技术推广体系建设重要性的认识。把基层农业技 术推广体制、畜牧兽医体制改革作为一件大事来抓，摆上重要议事日程。各区 县要成立领导小组，认真贯彻落实国发200630 号、鲁政发200797 号和 国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见（国发200515 号）、山 东省人民政府关于兽医管理体制改革的意见（鲁政发2006119 号）文 件精神，开展调查研究，摸清底子，结合乡镇机构改革进程，认真做好县乡两 级公益性农业技术推广机构的合理设置，职能科学界定，管理体制理顺，人员 编制核定等工作。 （二）创新乡镇涉农事业站所管理模式。 设立乡镇农业综合服务中心。基层农技推广工作，离不开乡镇党委政府的 支持，加强农技推广工作，关键是地方党委政府的重视和支持。建议结合乡镇 机构改革进程，各乡镇参照茂华模式，以乡镇为单位综合设置涉农事业站所， 在乡镇设立财政拨款的农业综合服务中心，以乡镇管理为主，上级业务部门要 加强对相关工作的业务指导和督查。新设立的乡镇农业综合服务中心负责农业、 农机、林果、渔业技术推广示范以及农村水利工程及村村通自来水工程规划、 勘测、设计、建设与管理等工作。农业综合服务中心配备编制 6-10 名，编制数 量可根据工作量大小适当增减。新设立的农业综合服务中心整合了原先从事农 技推广工作的各事业站所，有利于加强农技推广工作，便于统一管理，固定人 员编制，又有利于充分发挥地方党委政府的作用，实现集中力量办大事。 上级业务部门要加强对农业综合服务中心的指导，禁止通过申报项目、补 助经费等方式，要求乡镇设立相应对口机构，避免走回头路。 从事经营性服务的部门要根据事业单位改革思路，进行转企改制，今后乡 镇不再设置经费自理事业单位。逐步清理清退借调到其他部门工作的农技专业 人员，使他们回到技术岗位。在岗人员中的非专业人员要逐步调整到其他岗位 工作，空出来的编制优先用于招考专业技术人员。对基层农业技术推广体系改 革中的富余人员逐步进行妥善安置和分流，在鼓励自主创业的基础上，进一步 积极探索多种分流和安置渠道，自主创业人员可享受事业单位转企改制的有关 政策。 畜牧兽医管理体制根据国发200515 号鲁政发2006119 号文件规定， 结合当地实际，进行体制改革。健全县级畜牧兽医行政执法管理机构，在县兽 医卫生监督检验所的基础上组建县动物卫生监督所。以在乡镇设立畜牧兽医工 作站为主，条件合适的可按区域设立畜牧兽医站，每个乡镇单独核定编制 3-5 名，编制可按实际工作量适当增减。原乡镇畜牧兽医站承担的诊疗服务等公益 性职能要与饲料兽药经营等经营性业务合理分离，对经营性部分进行市场运作。 （三）要加大投入，确保基层农业技术推广的必要经费。 没有财政经费的支持，一切改革措施都难以真正落实到位。各级财政要加 大对农业的投入，特别是对基层农业技术推广经费的投入，确保基层农技人员 的正常培训费用，对农业技术员发放适当工作补贴，并适当提高村级护林防火 员和畜牧兽医员的工作补贴。按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求， 对公益性技术推广工作，各级财政要在经费上予以保证。同时，要积极稳妥地 将一般性技术推广和经营性服务分离出去，按照市场化方式运作。 （四）建立健全管理和考核制度。 区县政府要制定具体的考核办法，把基层农技推广工作列入对乡镇的考核 内容，建立科学合理的考核评价制度，督促乡镇重视基层农技推广工作，固定 农技推广工作人员。各级农业主管部门要加强对基层农技人员的管理，明确基 层农技人员的工作职责和要求，加强对基层农技人员管理和考核工作的指导。 乡镇也要加强对乡镇农技人员和村级农业技术员的考核，将考核指标量化、细 化，并把农民群众对农技人员的评价作为考核的重要内容，严格按照工作业绩 考核，实行优胜劣汰，形成长效的管理制度，确保基层农技人员把精力全部投 入到农技推广工作。 （五）创新基层农业