关于财政预算执行进度的几点思考

关于财政预算执行进度的几点思考 财 政 预 算 执 行 进 度 是 衡 量 财 政 资 金 筹 集 和 使 用 完 成 情 况 的 重 要 指 标 。 随 着 国 家 财 政 收 支 规 模 的 不 断 扩 大 ， 预 算 执 行 进 度 问 题 引 起 了 社 会 各 界 越 来 越 多 的 关 注 。 近 年 来 ， 各 级 财 政 部 门 把 加 强 预 算 执 行 进 度 管 理 作 为 财 政 科 学 化 精 细 化 管 理 的 重 要 内 容 ， 采 取 了 一 系 列 措 施 ， 取 得 了 初 步 成 效 。 但 受 体 制 、 机 制 和 管 理 理 念 等 多 方 面 因 素 的 制 约 ， 预 算 执 行 进 度 不 均 衡 的 问 题 仍 然 比 较 突 出 ， 影 响 财 政 资 金 使 用 效 益 ， 亟 需 进 一 步 统 一 认 识 ， 加 强 管 理 。 一 、 哪 些 因 素 会 影 响 预 算 执 行 进 度 预 算 执 行 进 度 是 财 政 资 金 运 行 情 况 的 综 合 反 映 ， 是 由 宏 观 经 济 形 势 、 国 家 各 项 政 策 、 预 算 管 理 体 制 和 运 行 机 制 等 多 方 面 因 素 影 响 和 决 定 的 。 （ 一 ） 影 响 收 入 预 算 执 行 进 度 的 主 要 因 素 1 宏 观 经 济 形 势 。 财 政 收 入 来 源 于 宏 观 经 济 增 长 所 产 生 的 效 益 ， 经 济 形 势 对 于 收 入 预 算 执 行 进 度 是 最 根 本 的 决 定 性 因 素 。 财 政 部 门 综 合 考 虑 GDP、 物 价 、 投 资 、 消 费 以 及 进 出 口 等 多 项 宏 观 经 济 指 标 的 预 计 情 况 ， 编 制 下 年 度 收 入 预 算 ， 如 果 宏 观 经 济 实 际 运 行 情 况 好 于 预 期 ， 财 政 收 入 完 成 预 算 进 度 就 快 ； 反 之 ， 财 政 收 入 进 度 就 慢 。 2 税 收 政 策 的 调 整 。 财 政 收 入 主 体 是 税 收 收 入 。 根 据 宏 观 经 济 形 势 和 财 政 政 策 目 标 的 变 化 ， 税 收 政 策 会 相 机 有 所 调 整 。 在 预 算 编 制 时 预 料 不 到 和 估 计 不 足 的 减 税 或 增 收 政 策 调 整 ， 必 然 会 降 低 或 加 快 收 入 完 成 预 算 的 进 度 。 3 税 制 的 设 计 。 依 据 税 种 性 质 的 不 同 ， 税 收 制 度 规 定 了 相 应 的 纳 税 周 期 ， 主 要 税 种 的 纳 税 周 期 会 影 响 到 收 入 进 度 。 增 值 税 、 营 业 税 、 消 费 税 和 个 人 所 得 税 等 一 般 按 月 征 缴 ， 进 口 环 节 增 值 税 和 消 费 税 、 关 税 等 在 商 品 进 口 报 关 环 节 征 缴 ， 这 些 税 种 收 入 入 库 按 月 来 看 都 比 较 均 衡 ， 收 入 进 度 也 比 较 平 稳 。 造 成 税 收 收 入 入 库 波 动 较 大 的 主 要 是 企 业 所 得 税 。 以 前 企 业 所 得 税 主 要 是 按 季 预 缴 ， 而 且 预 缴 比 例 较 低 ， 汇 算 清 缴 比 例 较 大 ， 容 易 造 成 收 入 入 库 大 起 大 落 ； 现 在 企 业 所 得 税 大 部 分 是 按 月 预 缴 ， 预 缴 比 例 提 高 ， 收 入 入 库 均 衡 性 也 相 应 提 高 。 但 汇 算 清 缴 上 年 度 企 业 所 得 税 一 般 集 中 在 二 季 度 入 库 ， 财 政 收 入 进 度 在 企 业 所 得 税 集 中 入 库 的 月 份 必 然 有 所 加 快 。 一 般 来 说 ， 上 半 年 财 政 收 入 完 成 预 算 会 快 于 序 时 进 度 。 4 收 入 退 库 的 时 间 。 收 入 退 库 是 财 政 实 施 宏 观 调 控 的 一 项 重 要 手 段 ， 由 于 直 接 冲 减 财 政 收 入 ， 具 体 退 库 时 间 会 影 响 收 入 进 度 。 目 前 ， 中 央 财 政 收 入 退 库 主 要 包 括 退 外 贸 出 口 企 业 的 增 值 税 和 消 费 税 、 退 部 分 企 业 的 企 业 所 得 税 、 退 银 行 共 管 基 金 的 企 业 所 得 税 和 股 息 股 利 等 。 其 中 ， 外 贸 企 业 出 口 退 税 主 要 受 外 贸 出 口 增 长 、 退 税 率 调 整 等 因 素 影 响 ， 基 本 上 是 实 时 办 理 ； 退 银 行 共 管 基 金 的 收 入 以 及 退 企 业 的 所 得 税 ， 由 于 一 次 退 库 金 额 较 大 ， 而 且 具 体 办 理 时 间 不 确 定 ， 对 收 入 进 度 影 响 较 大 。 另 外 ， 税 收 征 管 力 度 的 大 小 也 会 影 响 收 入 进 度 的 快 慢 。 目 前 我 国 税 收 征 管 水 平 不 断 提 高 ， 基 本 能 做 到 依 法 征 管 ， 应 收 尽 收 ， 但 一 些 地 方 在 全 年 收 入 预 算 有 望 提 前 完 成 的 情 况 下 ， 征 收 部 门 的 征 管 力 度 会 有 所 减 弱 ， 把 部 分 税 收 留 待 来 年 征 缴 ， 年 底 可 能 出 现 收 入 进 度 放 缓 的 情 况 。 （ 二 ） 影 响 支 出 预 算 执 行 进 度 的 主 要 因 素 1 支 出 预 算 编 制 的 准 确 性 。 准 确 编 制 预 算 是 影 响 财 政 支 出 进 度 的 主 要 因 素 ， 主 要 体 现 在 ： 一 是 预 算 符 合 项 目 实 际 用 款 需 求 ， 不 存 在 虚 报 预 算 问 题 ， 预 算 执 行 进 度 才 能 跟 上 项 目 实 施 进 度 ； 二 是 项 目 前 期 论 证 充 分 ， 预 算 指 标 下 达 后 项 目 承 担 单 位 即 可 组 织 项 目 的 实 施 ， 才 能 避 免 因 项 目 无 法 执 行 而 频 繁 调 整 预 算 的 问 题 ； 三 是 对 项 目 实 施 有 科 学 规 划 ， 依 据 项 目 年 内 可 完 成 进 度 分 年 度 下 达 预 算 指 标 ， 当 年 预 算 才 能 全 部 执 行 ， 年 底 没 有 大 量 结 转 和 结 余 资 金 问 题 。 2 部 门 预 算 到 位 率 。 目 前 ， 年 初 经 人 代 会 通 过 的 财 政 总 预 算 中 仍 有 一 些 代 编 预 算 ， 并 没 有 完 全 细 化 到 部 门 和 可 执 行 项 目 ， 需 在 年 度 中 分 解 下 达 后 才 能 真 正 执 行 ， 主 要 包 括 ： 国 家 发 改 委 统 管 的 基 建 投 资 、 科 技 部 统 管 的 科 技 经 费 、 国 防 科 工 局 统 管 的 国 防 科 研 经 费 以 及 其 他 项 目 经 费 等 。 据 有 关 部 门 初 步 估 算 ， 扣 除 不 需 下 达 的 内 外 债 付 息 支 出 预 算 ， 近 几 年 年 初 部 门 预 算 到 位 率 在 80%左 右 。 同 时 ， 各 部 门 的 预 算 中 ， 也 有 部 分 代 编 的 “打 捆 ”项 目 需 在 执 行 中 分 解 下 达 。 提 高 部 门 预 算 到 位 率 ， 在 年 初 即 将 预 算 细 化 到 部 门 、 基 层 预 算 单 位 和 可 执 行 项 目 ， 避 免 在 执 行 中 再 层 层 分 解 预 算 指 标 ， 有 利 于 项 目 的 组 织 实 施 ， 加 快 预 算 执 行 进 度 。 3 基 建 投 资 计 划 下 达 时 间 。 目 前 ， 执 行 进 度 慢 的 项 目 中 基 建 投 资 项 目 所 占 比 重 较 大 。 基 建 投 资 项 目 资 金 需 要 投 资 计 划 和 预 算 指 标 都 下 达 后 才 能 支 付 ， 因 此 ， 投 资 计 划 下 达 时 间 对 执 行 进 度 影 响 较 大 。 基 建 项 目 资 金 主 要 分 为 两 部 分 ： 一 是 列 入 年 初 部 门 预 算 的 基 建 项 目 。 从 2009 年 开 始 ， 财 政 部 已 经 全 国 人 大 授 权 可 以 在 一 季 度 部 门 预 算 正 式 批 复 之 前 支 付 项 目 资 金 ， 部 分 解 决 了 执 行 进 度 不 均 衡 的 制 度 障 碍 。 而 投 资 计 划 仍 然 按 照 以 往 的 工 作 模 式 ， 陆 续 在 年 度 执 行 中 下 达 ， 已 列 入 年 初 部 门 预 算 的 基 建 项 目 资 金 ， 在 一 季 度 可 以 支 付 ， 但 由 于 投 资 计 划 迟 迟 不 能 下 达 ， 进 而 影 响 执 行 进 度 。 二 是 未 列 入 部 门 预 算 的 基 建 项 目 ， 按 目 前 的 管 理 规 定 ， 只 有 投 资 计 划 下 达 后 ， 才 能 安 排 预 算 指 标 。 因 此 ， 投 资 计 划 下 达 时 间 越 早 ， 预 算 指 标 安 排 才 能 越 早 ， 单 位 越 有 时 间 组 织 项 目 实 施 ， 有 利 于 加 快 执 行 进 度 。 4 超 收 收 入 的 安 排 使 用 方 式 。 中 央 财 政 超 收 收 入 是 追 加 各 部 门 预 算 指 标 和 增 加 对 地 方 转 移 支 付 的 重 要 来 源 。 超 收 收 入 如 果 在 当 年 安 排 使 用 ， 受 目 前 收 入 预 测 水 平 所 限 ， 一 般 要 在 每 年 第 四 季 度 收 入 形 势 基 本 明 朗 后 才 能 安 排 使 用 ， 有 的 甚 至 在 12 月 份 才 追 加 下 达 ， 这 部 分 预 算 必 然 进 度 很 低 或 执 行 不 下 去 形 成 结 转 和 结 余 资 金 。 超 收 收 入 如 果 先 列 入 预 算 调 节 基 金 ， 待 以 后 年 度 安 排 使 用 ， 则 会 避 免 因 追 加 预 算 下 达 晚 导 致 支 出 执 行 进 度 慢 的 问 题 。 5 预 算 执 行 效 率 。 预 算 执 行 制 度 的 科 学 设 计 和 有 效 衔 接 是 加 强 执 行 进 度 管 理 的 制 度 保 障 。 近 些 年 ， 国 库 集 中 支 付 、 政 府 采 购 等 支 出 管 理 改 革 不 断 深 化 ， 一 方 面 ， 通 过 制 度 创 新 ， 解 决 了 原 先 财 政 资 金 需 要 层 层 转 拨 的 问 题 ， 极 大 方 便 了 基 层 预 算 单 位 用 款 ， 为 加 快 执 行 进 度 创 造 了 条 件 ； 另 一 方 面 ， 为 保 障 资 金 安 全 和 提 高 使 用 效 益 ， 对 于 大 额 工 程 和 采 购 资 金 实 行 直 接 支 付 ， 规 范 了 单 位 政 府 采 购 流 程 ， 加 强 了 审 核 力 度 ， 各 个 采 购 环 节 如 果 衔 接 不 好 ， 部 门 资 金 支 付 前 相 关 准 备 工 作 不 充 分 ， 也 会 影 响 预 算 执 行 进 度 。 另 外 ， 支 出 预 算 执 行 进 度 的 最 终 决 定 性 因 素 ， 是 项 目 的 实 施 进 度 。 前 面 所 讲 的 几 点 因 素 ， 包 括 预 算 的 准 确 编 制 和 及 时 下 达 、 预 算 执 行 效 率 的 提 高 等 等 都 是 加 快 执 行 进 度 的 前 提 和 基 础 ， 预 算 执 行 进 度 最 终 还 是 要 由 项 目 实 际 实 施 进 度 来 决 定 。 项 目 不 实 施 ， 支 出 进 度 不 可 能 加 快 。 目 前 一 些 单 位 的 工 作 节 奏 仍 然 是 “一 季 度 调 研 、 二 季 度 定 事 、 三 季 度 招 标 、 四 季 度 执 行 ”， 如 果 按 照 这 种 工 作 节 奏 组 织 项 目 实 施 ， 预 算 执 行 进 度 必 然 很 慢 。 二 、 如 何 正 确 认 识 当 前 的 预 算 执 行 进 度 近 些 年 ， 财 政 收 入 执 行 进 度 较 快 ， 每 年 都 能 超 额 完 成 预 算 ， 有 的 年 份 甚 至 提 前 一 个 月 就 已 完 成 全 年 预 算 ， 而 财 政 支 出 进 度 偏 慢 ， 大 量 支 出 集 中 在 第 四 季 度 甚 至 12 月 份 ， 还 存 在 结 转 和 结 余 资 金 较 多 问 题 。 目 前 ， 各 级 财 政 部 门 全 面 推 行 财 政 科 学 化 精 细 化 管 理 ， 进 一 步 加 强 预 算 执 行 进 度 管 理 ， 提 高 财 政 资 金 使 用 效 益 。 但 有 些 部 门 和 同 志 对 预 算 执 行 进 度 理 解 还 不 透 ， 对 当 前 预 算 执 行 不 均 衡 问 题 认 识 上 仍 存 在 一 些 误 区 。 进 一 步 统 一 认 识 ， 有 利 于 今 后 执 行 进 度 管 理 工 作 更 好 地 开 展 。 （ 一 ） 预 算 执 行 进 度 管 理 并 非 是 一 个 新 课 题 收 入 和 支 出 执 行 进 度 管 理 一 直 是 财 政 支 出 管 理 实 践 中 的 重 要 内 容 ， 只 是 随 着 经 济 形 势 、 财 政 收 支 规 模 以 及 财 政 政 策 的 变 化 ， 在 不 同 时 期 有 所 侧 重 。 在 以 前 财 政 收 支 规 模 较 小 的 情 况 下 ， 资 金 需 求 缺 口 较 大 ， 财 政 基 本 上 是 “吃 饭 财 政 ”， 首 要 目 标 是 维 持 正 常 运 转 ， 因 此 更 加 关 注 收 入 完 成 预 算 的 情 况 ； 支 出 方 面 则 强 调 要 节 约 开 支 ， 避 免 年 底 突 破 赤 字 ， 不 太 强 调 加 快 支 出 进 度 。 近 些 年 ， 在 经 济 快 速 增 长 的 带 动 下 ， 财 政 收 入 大 幅 增 加 ， 每 年 都 超 额 完 成 预 算 ， 收 入 方 面 主 要 关 注 收 入 增 长 率 以 及 超 收 收 入 的 分 配 ； 财 政 支 出 规 模 不 断 扩 大 ， 将 更 多 的 财 力 用 于 “三 农 ”、 科 技 、 教 育 和 社 保 等 社 会 经 济 发 展 重 点 领 域 的 项 目 上 ， 这 些 资 金 的 使 用 和 进 度 情 况 逐 渐 成 为 财 政 支 出 管 理 的 重 点 。 从 2008 年 下 半 年 开 始 ， 在 国 际 金 融 危 机 的 影 响 下 ， 财 政 收 支 形 势 严 峻 ， 收 入 增 幅 下 滑 ， 同 时 为 贯 彻 落 实 积 极 财 政 政 策 ， 各 方 面 支 出 需 求 很 大 ， 因 此 ， 财 政 管 理 既 关 注 财 政 收 入 预 算 执 行 进 度 情 况 ， 千 方 百 计 筹 集 资 金 ， 为 国 家 各 项 政 策 提 供 财 力 保 障 ； 也 加 强 支 出 进 度 管 理 ， 更 好 地 发 挥 财 政 资 金 的 使 用 效 益 。 （ 二 ） 收 入 执 行 进 度 并 非 越 快 越 好 如 果 财 政 收 入 增 长 是 建 立 在 经 济 发 展 基 础 之 上 ， 增 长 率 越 高 说 明 当 年 宏 观 经 济 运 行 越 好 。 但 收 入 执 行 进 度 不 同 于 收 入 增 长 率 ， 不 仅 要 看 收 入 总 量 ， 还 受 到 预 算 准 确 性 、 税 制 设 计 以 及 收 入 退 库 等 多 种 因 素 影 响 ， 不 能 简 单 认 为 越 快 越 好 。 例 如 ， 如 果 收 入 进 度 总 是 很 快 ， 每 到 年 底 都 超 额 完 成 预 算 ， 说 明 依 据 国 民 经 济 指 标 预 测 情 况 确 定 的 收 入 预 算 规 模 偏 小 ， 在 “以 收 定 支 ”原 则 下 ， 年 初 收 入 预 算 规 模 小 会 影 响 到 政 府 对 当 年 社 会 事 业 发 展 各 项 支 出 的 安 排 。 如 果 年 底 出 现 大 量 超 收 收 入 后 ， 年 底 前 突 击 追 加 预 算 ， 会 造 成 当 年 支 出 预 算 到 年 底 执 行 情 况 较 差 ， 形 成 大 量 结 转 和 结 余 资 金 ， 也 使 这 部 分 追 加 预 算 脱 离 人 大 的 监 督 。 （ 三 ） 支 出 进 度 慢 并 不 利 于 节 约 财 政 资 金 造 成 支 出 进 度 慢 的 原 因 有 很 多 种 ， 如 果 是 由 于 单 位 通 过 提 高 效 率 、 节 约 开 支 造 成 的 ， 应 该 鼓 励 提 倡 ， 部 分 西 方 发 达 国 家 政 府 采 购 政 策 中 就 有 鼓 励 政 府 机 关 购 买 打 折 商 品 节 约 资 金 的 规 定 ； 如 果 是 由 于 预 算 安 排 不 符 合 实 际 需 要 或 相 关 政 策 落 实 不 到 位 ， 相 关 工 作 没 有 及 时 开 展 造 成 的 ， 就 会 使 财 政 资 金 闲 置 浪 费 。 当 前 我 国 支 出 进 度 慢 的 原 因 主 要 还 是 后 者 。 当 然 ， 加 快 支 出 进 度 ， 并 不 是 要 求 严 格 按 照 序 时 进 度 进 行 支 出 ， 而 是 要 根 据 国 家 各 项 宏 观 政 策 实 施 和 部 门 实 际 工 作 需 要 支 付 资 金 ， 同 时 也 要 加 强 审 核 ， 严 格 按 制 度 、 按 预 算 、 按 项 目 实 施 进 度 支 付 ， 防 止 “库 款 搬 家 ”， 保 障 资 金 安 全 。 （ 四 ） 国 库 集 中 支 付 改 革 使 支 出 执 行 进 度 慢 的 问 题 显 性 化 从 表 面 上 看 ， 近 些 年 财 政 支 出 进 度 不 断 降 低 似 乎 与 国 库 集 中 支 付 改 革 的 推 进 是 吻 合 的 ， 再 加 上 不 少 人 对 新 的 国 库 管 理 制 度 并 不 理 解 。 因 此 ， 有 人 将 支 出 进 度 偏 慢 的 原 因 归 结 于 国 库 集 中 支 付 改 革 。 这 实 际 是 一 种 误 解 。 财 政 国 库 集 中 支 付 制 度 改 革 是 财 政 支 出 管 理 领 域 的 “一 场 革 命 ”， 加 强 了 对 资 金 支 付 监 督 ， 对 支 出 进 度 最 大 的 影 响 是 核 算 方 式 的 改 变 。 国 库 集 中 支 付 制 度 改 变 了 原 先 财 政 支 出 “以 拨 作 支 ”的 核 算 方 式 ， 各 预 算 单