加快推进普陀城乡一体化建设的思考

加 快 推 进 普 陀 城 乡 一 体 化 建 设 的 思 考 积极推进普陀城乡一体化建设，既是新世纪发展的战略选择， 也是实践“三个代表”、全面建设小康社会、提前基本 实现现代化的 必然要求。为了建立起有利于城镇发展的集聚机制与政策环境，提 高城镇的人口、产业集聚功能，增加城区对乡镇经济辐射带动作用， 加快全区城乡一体化建设进程，特提出如下粗浅的思路： 一、 高起点规划，高标准建设，高效能管理，努力构建完善 的城镇体系。 （一）按照现代化要求科学制定我区城镇体系建设规划，逐步构 建“ 中心城区 中心 镇（特色镇）一般集 镇中心村” 四个 层次功能互补、组合有序、布局合理的城镇体系。注重城镇形象设 计，塑造城镇特色，力求中心城区和各中心镇、特色镇形成各自鲜 明的建筑风格。 （二）把推进城镇化与城乡一体化有机结合起来，统筹考虑区域 生产力布局和产业分工。同时要从普陀历史、地理、人文、自然的实 际出发，把城市建设与挖掘文化内涵紧密结合起来，逐步形成具有 浓郁文化气息的现代化滨海城市。 （三）规划的编制要严格执行有关法律法规，切实做好与土地利 用总体规划及交通网络、环境保护、社会发展等各方面规划的衔接 和协调。要大胆突破现行行政区域的限制，调整完善城镇的空间布 局。在全区一步棋的基础上，根据各地域单元的经济联系，基础设 施共享及城镇布局的关联程度，对某些区域进行兼并，以经济区域 来代替行政区域，近期应做好勾山、东港街道城乡一体化的规划编 2 制工作，加速城区向平东线二侧和塘头扩展。 （四）按照城市化发展规律加强城市功能建设。要以产业结构调 整为重点，增强城市生产功能。运用先进科技成果，改造传统优势 产业，培育和发展一批规模大、带动作用强的支柱产业。重点抓好 浦西工业开发区，沈家门海洋生物园区的招商引资工作，大力扶持 水产品精深加工、船舶修造、医药化工、旅游商品等产业及产品。 （五）要以发展三产和设施建设为重点，增强城市服务功能。抓 住机制创新这一关键环境，以资源换投入，努力吸引外来资本和本 地民间资金投资景点开发，盘活存量，加快资源优势向经济优势的 转化。 进一步加强旅游促销，精心组织引导，充分发挥旅游企业在 市场促销中的主体地位，大力提高普陀旅游的知名度。 （六）要以交通和市场建设为重点，增强城市集聚功能。不断完 善城市公用设施，扩大城市公用设施供给，重点抓好城市的截污管 网，污 水集中处理设施，城市供水和防洪设施建设。着力抓好城市 的绿化、美化、三废污染处理、文教卫生设施以及人文和生态景观 的建设， 创造一个方便、舒适、美好的人居环境。 （七）按照科学管理原则搞好城市管理。要健全城市管理体制， 努力构建“ 统一指挥、 综合管理、条包块笼 ”的管理框架，建立由城 建、公安、交通、工商、卫生、环保等有关单位组成的城市综合执法 队，对 城区的环境卫生、公交道路等实行统一管理、协同作战，提高 城市管理成效。针对我区渔农民进城和外来人口较多的现状，可选 择适当的地域建立渔农民新村或外来人口小区，把他们纳入城市日 常管理的轨道。 3 （八）要把精神文明建设作为新时期城市管理的重要内容来抓。 坚持思想、道德、文化三项建设一起抓，结合创建文明城镇、文明小 区、文明街道等活动，着力提高城市居民的综合素质，实现城市管 理与提高社会文明程度的相互促进。 一、 大胆实践，综合推进，努力营造有利于加快城乡一体化 发 展的良好氛围。 （一）加大户籍管理制度改革力度，实行按居住地登记户口，促 进人口向城镇合理、有序流动，逐步建立起适应社会主义市场经济 体制要求的城乡统一的户籍管理制度。自政策出台之日起，三个街 道以外渔农民向三个街道内居民或渔农民购房，在城建、土管等部 门快速为其办理房产证、土地使用证的同时，公安部门要准许其迁 入户口，近期公安部门要做好沈家门、东港街道和勾山平东线两侧 渔农村户口改为居民户口的工作，有效提高城区居民人口比例，土 管部门要做好原村集体土地收归国有的工作。 （二）要着力降低城市商品房价格，减免有关税费，使渔农民进 城买得起房子。三个街道以外渔农民向城镇购买商品房的，可凭有 关证件免收或减免城市建设附加费或其他配套费用，可通过风险抵 押等方式享受低息贷款（由政府贴息）；要简化按揭贷款办理手续， 订购移民新村住房的，免收征地费， “三通一平 ”等基础设施费用全部 或部分由政府负责；向中心村、镇、街道购买渔农民空置房的，税收、 土地管理、城建部门要积极为其办理免税、土地使用、房产过户手 续，并只收工本费。 4 （三）要鼓励大中专毕业生来城镇落户。有亲朋好友的可以挂靠 户口，没有落实单位，档案、户口暂放在人事劳动局人才交流中心 的，应 免收每年 120 元的档案、户口保管费，并积极为大中专毕业 生推荐就业岗位。 （四）渔农民进小城镇落户，可保留农村集体土地的承包经营权， 并鼓励依法有偿转让，同时享有原村级集体资产的权益和集体可分 配权益，承担相应义务。在城镇住宅区联建住房或购房的，渔农民 原有住宅应允许其自由转让。 （五）城镇建成区内大部分渔农民转为城镇居民户口的行政村， 要撤村建居委会。在撤村建居委会过程中，不得以任何形式平调集 体资产。 积极探索社区股份制改革，将原村级集体经济组织改组为 法人实体，其成员凭股权享有相应权利和义务。 （六）在城镇落户的原渔农民，在基本养老保险、失业保险、医 疗保险、教育、就业、兵役、社会保障等方面享有与当地城镇居民同 等待遇，并承担相应的义务。为拓宽渔农民就业渠道，我区将在勾 山等地建立渔农民就业试点。各地、各有关部门在办理户籍迁移登 记、发 放统一的城镇居民户口簿中，均不得收取城镇建设增容费和 变相收取各种基金。渔农民子女就学若是义务教育阶段，只要在开 学报到前户口迁入城区的，应本着就近入学的原则让其顺利入学。 三、改善城镇投资环境，引导产业向城镇集聚。 （一）鼓励渔农村工业向工业园区集聚。按照工业化和城镇化并 进的原则，重点开发建设好沈家门勾山和六横岛两大工业园区。 各地各部门对进工业园区落户的企业，在土地出让、税费收取等方 5 面给予尽可能的优惠。园区内工业企业发展需征用土地，按征地成 本价出让，土地出让金一次性缴纳有困难的，经批准，可分期缴款。 在园区内，允许镇、村集体经济组织依法取得建设用地后，以其所 有的土地资产作价入股，或以其土地使用权作为条件兴办联营企业， 也可以通过建造标准厂房出租等形式吸引区外企业。 （二）鼓励和支持发展城镇商贸、旅游、房地产、金融、教育、信 息及各类社会服务业等第三产业，大幅度提高第三产业在经济发展 中的比重，尤其要充分发挥中心城区沈家门商业、旅游业和朱家尖、 桃花旅游业发展优势，推进中心城区和特色镇建设。旅游业应在发 展观光旅游的基础上，拓展休闲旅游、文化旅游；商贸流通业要积 极发展连锁店、超市、仓储式商场等现代商业业态。 四、优化土地资源利用，形成城镇建设集约用地机制 （一）对中心镇、特色镇建设用地实行重点倾斜。建设用地指标， 除确保区级以上重点建设项目需要外，优先安排中心镇、特色镇的 基础设施、社会公用设施项目。中心镇、特色镇的土地整理和造地 项目优先报批，土地整理后置换出来的新增指标全部留成使用。在 用地指标不够的情况下，允许向用地指标富余乡镇购买。 （二）在确保耕地占补平衡的前提下，鼓励土地置换，调整城乡 建设用地结构。对按规划向城镇迁建的渔农村居民点，在确保退宅 还耕的前提下，经核准可按还耕面积等量置换到城镇建设规划区选 址，其建设用地可以不占用年度建设用耕地计划指标。允许乡镇企 业在确保将原厂房用地退建还耕的前提下，经核准易地等量置换到 工业园区选址建设。土地置换的具体管理办法另行制订。 6 五、拓宽城镇建设筹资渠道，加强城乡公共基础设施建设。 （一）强化财政对小城镇基础设施建设的导向作用，区、镇两级 财政用于城镇的基础设施建设每年有一定幅度的增长。要加大对城 镇交通、供水、防潮设施建设、环境治理等方面的投入。与城镇建设 相关的各项规费，要划出相应比例专项用于城镇建设。建立和完善 城镇土地出让金用途分解机制，确保主要用于城镇基础设施建设。 有条件的镇可建立专门的城镇建设投资公司，筹集和运作城镇建设 资金，实行综合开发，滚动增值。 （二）大力推行城镇建设投资主体多元化、项目运营企业化、设 施享用商品化。除国家法律、法规明确规定外，放开对民间投资城 镇基础设施、公用设施的限制。大力推行对项目投资主体的公开招 投标制。 坚持“ 谁投资、谁受益“和市场筹集为主，政府补贴为辅”的 原则，走 “政府投资、社会集资、农民带资 、招商引 资、合理开发、滚 动发展”的筹 资路子，鼓励以公有民 营、民 办公助、股份制等多种方 式，吸引私人资本、社会资本、境外资本投资城镇建设。对社会效益 显著的建设项目，区镇政府将在财政和规费政策上给予扶持。金融 部门要增加对城镇建设项目的信贷投入。 （三）进一步加强市内交通、通信系统建设。要重视市区与对外 交通和内部道路的协调衔接，切实做好公交车与勾山、东港街道各 村的开通工作。重视抓好信息网络和应用工程建设，加快电信、信 息网络向渔农村的延伸，彻底改变街道内少数群众不能及时安装电 话需求的现状。 （四）大力完善城镇的水、电、气供应系统。切实保护和合理利 7 用水资源，增强供水能力，提高供水质量，近年内要确保三个街道 每户渔农民都能喝上清洁卫生的自来水，免收村民自来水管安装费 用，只收屋内管道费用。进一步加快城乡电网改造，重要设施做到 双路供电，提高城乡供电的质量和可靠性。在城市中心区繁华地段， 要逐步采用地下电缆。拓展城乡供气，逐步提高街道内群众管道煤 气使用率。 （五）建设优美舒适和谐的城乡生态环境系统。要按照城市现代 化和可持续发展要求，加强污染综合治理和生态环境系统建设。各 工业园区要逐步实行污水集中处理。加强城乡垃圾集中分类处理设 施建设，改变街道渔农村垃圾随意倾倒，粪缸、猪舍散布在群众居 住区的不卫生现象，大力开展城市绿化和美化，切实保护天然水面、 自然山体，大幅度增加城乡绿色空间。旧城改造要千方百计留出空 间用于绿化。城市新区建设也要确保绿化率占用地面积 50%，提高 城乡人均公共绿地和绿化率指标，努力营造人和自然和谐相处的城 市生态环境。 六、实行积极稳妥的行政区划调整，进一步理顺管理体制。 （一）实行积极稳妥的行政区划调整。当前，随着经济社会发展 和我区“大 岛建、小 岛迁” 战略的实施， 乡镇级行政区划方面存在的 一些不合理现象逐步暴露出来，这就要求我们及时调整乡镇级机构 设置。 调整的重点是对人口不足 1 万人的乡、镇（白沙、佛渡、登步、 蚂蚁、 东极）进一步撤并，积极培育六横、朱家尖、桃花、虾峙等中 心城镇，加速小岛渔农民迅速向城区和中心镇转移。 （二）对于一个乡镇，除乡镇政府所在地要重点发展外，其他村 8 庄应根据地域区位和资源利用情况，合理确定中心村，对生产和生 活条件差、人口不足 1 千的边缘村、空壳村应予坚决撤并，把迁移 人口纳入属地管理。村庄撤并一般以一岛一村为原则，能连片集中 的人数应控制在 35 千，建议将现有的 192 个村压缩至 6080 个， 使乡镇领导能腾出更多的时间和精力谋划经济发展。 （三）在本乡、镇内整体迁移的，可保留村名和隶属关系。整体 迁出原乡、镇的，可划归迁入地乡（镇）、街道管理；未登记常住户口 的，由租房地和原村基层组织共同管理，明确各自管理职能，加强 协调配合。 （四）小岛渔民迁入大岛的，享受所在地渔港的渔船停泊权。迁 入地政府要做好协调工作，将小岛渔民渔船纳入统一管理，并统一 安排渔业后勤场地。对以沈家门渔港为主要渔业基地的东极等地渔 民，人员适宜按属地化管理，生产关系应按原经济组织不变，以利 生产持续发展。 七、发展都市渔农业，实现城乡互动。 所谓都市渔农业，是指在工业化、城市化高度发展的都市及周 边地区，依托城市在资本、信息、人才、科技、市场等方面的优势， 以渔农业资源为基础、市场为导向、效益为中心、产业化为抓手，城 乡融为一体，农业与其他产业日益融合，农产品生产、加工、营销、 服务相互配套，具有经济、生态、文化多种功能的现代农业系统。加 快城乡一体化步伐，我区必须依托勾山、东港自然生态资源，并借 助现代物质技术条件，融渔农业产业、田园景观、乡村文化、观光休 闲及农事体验、环境教育等职能于一体，大力发展都市渔农业。 9 可发展的都市农业类型有：1、产品型农业。以适应市场需求的 农副产品生产为基础，依托城市的消费需求和经济技术条件，延伸 农业产业链，发展农产品的加工、流通和服务业，提高其附加值，形 成新的农业增长点。2、设施型农业。运用先进农业生产技术和装备， 重点发展以塑料大棚、玻璃温室为主体，有土和无土栽培相结合， 一年四季生产和供应优质、新鲜的蔬菜、瓜果、花卉、盆景和观赏鱼 种、宠 物等高效益的农副产品。3、观光（休闲、体验）型农业。将农 业与旅游、生产与消费融为一体，利用城市空间、田园景观和农村 自然生态资源，开辟特色果（花）园、渔场等供市民观