嘉兴市环境政策优化经济发展的实践与思考(20120711)

嘉兴市环境政策优化经济发展的实践与思考 一、嘉兴市经济发展形势和面临的问题 “十一五”期间，嘉 兴市坚持以经济建设为中心，以转变经济增长 方式和产业结构优化为主线，以改革开放创新为动力，深入实施接轨 上海扩大开放、滨海开发、新型工业化、城 乡 一体化、科教兴市、和谐 发展六大战略，各项经济社会发展工作卓有成效。 “十一五”期末，全市 GDP 总量达到 2296 亿元，年均增长速度达 12.4%；财政收入由 2005 年的 135.14 亿元增加至 2010 年的 334.33 亿元，年均增速 19.9%，社 会消费品零售总额由 2005 年的 375.59 亿元增加至 2010 年 799.36 亿 元，年均增长 17.1%，全社会固定资产投资额 由 2005 年 703.46 亿元 上升到 1518.56 亿元，年均增长 16.6%，在浙江省乃至 长三角地区处 于前列。但是在经济快速发展的背后，从可持续发展的角度，还存在 者一些不容忽视的问题。一是产业结构不够合理。市第三产业对 GDP 的贡献率仅为 37.75%，低于省内同水平的城市 绍兴、台州，也低于长 三角平均水平 46.94%；同时，工业企业中，产业层 次比较低，优势产 业集中在皮革、家具、 纺织、造 纸、化工等行 业，经济发展的素质性、 结构性问题还比较突出，资源能源产出率和综合利用水平也相对较低， 经济发展依赖于资源消耗、污染物排放的增长。二是资源要素制约明 显。 嘉兴是 “资源小市” ，煤、油等能源全部由外部输入，能源对外依存 度相当高，人均水资源占有量仅为浙江省的四分之一，人均耕地面积 仅为全国的一半，由于人口密度大、环境容量小，资源和环境承载力 十分有限，经济发展受到环境容量的制约十分突出。三是环境代价过 大。经济发展导致的环境污染问题较为突出，尤其是水环境形势十分 严峻，67 个市控以上断面中，绝大部分达不到水功能区的要求，其中， 劣 V 类有 58 个，占到 86.6%，IV 类、V 类分 别是 8 个、1 个，各占 11.9%、1.5%。同时，因环境问题引发的群体性事件也时有发生。 二、嘉兴市近年来实施的环境政策 近年来，嘉兴市坚持在经济发展中解决环境问题，利用环境 政策优化经济发展，主要采取了如下政策措施： （一）严格项目环保准入。以生态环境功能区划和环境影响 评价制度为抓手，从源头控制推动产业优化升级。在规划上，加强 规划环评编制，坚持以生态功能区划、规划环评和项目环评为依 托，加强环 境准入管理，形成有利于污染减排的产业布局。在环评 审批上，符合环保准入要求的项目，加快环评审批进度，对高耗能、 高排放及产能过剩行业的项目从严把关，坚决管住新上项目，仅 2011 年，因不符合环境要求就否决建设项目 169 个，涉及金额 143.36 亿元。如某大型轮胎企业，曾计划在嘉兴市投资建设，也能 为当地 GDP 发展产生重大贡献，但是由于污 染严重，可能 对周边 群众生活造成较大影响，在环保部门和公众的努力下，最终没有 上马。同时 ，嘉 兴市将投 资排污强度纳入环境准入评估体系，促使 投资者改变投资方向，从污染行业转向轻（无）污染行业。 （二）强力推进节能减排。通过实施节能减排、推进清洁能 源、清洁生 产，增加企业环境成本，倒逼其提高企业创新能力，促 进产业调整升级。 “十一五”期末，相较于 2005 年，嘉兴市万元 GDP 能耗下降 20%，化学需氧量削减 19.9%，二氧化硫排放量削减 21.06%，超额完成省政府确定的化学需氧量和二氧化硫削减 15.3%和 15.0%的目标。节能方面，对存量企业，开展能耗指标考 核，对超出能源限额标准的企业坚决执行处罚性电价政策，对属 于淘汰落后产能名录的企业，坚决予以淘汰，优化产业结构，对新 建项目，坚持能评制度，严格控制新的高能耗项目投产，从源头上 促进节能型企业发展。减排方面，深入推进工程减排、结构减排和 监管减排。 “十一五”期间，市新（扩）建城镇污水处理厂 10 座，新增 污水处理能力 42.5 万 m3/日，新建污水管网 1949 公里、泵站 195 座，总投资额达到 43.56 亿元，形成了占总削减量的 7 成以上 COD 削减量。结合加快淘汰落后产能和多项环 境执法专项行动， 通过明确减排目标责任，倒逼企业加大环境投入力度，推进清洁 生产，有力推动了企业产业结构的调整。 （三）全面实施排污权交易。为最大效率地发挥有限的环境 资源的作用，2007 年，嘉兴市在全国率先成立了排污权储备交易 中心，提倡环境资源有价的理念，控制、 盘活全市环境容量指标。 首先是确立排污权价值。从新上企业开始，要求其向政府购买排 污权，而针对 改革前已实际上获得排污权的企业（以下称“存量” ） 的企业，则 以一定的优惠价格激励其购买，通过政府的推动，确立 了环境资源的价值，提高了企业的排污成本。其次，通过排污权控 制全市排污总量。在对企业进行排污权证核发的同时，全面摸清 了全市污染排放总量，并通过排污权的方式进行了总量管理。第 三，激活排污权市场，引导环境资源的优化配置。通过排污权指标 公开拍卖、交易、抵押贷款、排 污权租赁等方式，激活了排污权交 易市场，引导了环境资源的优化配置。 （四）深入开展绿色信贷。在我国企业融资主要来源于银行 贷款，货币发 行量控制依赖于信贷总量控制的背景下，嘉兴市积 极实施绿色信贷政策，以此推进企业履行环境责任。嘉兴市环保 局与人民银行嘉兴分支机构建立了信息共享机制，建立了企业环 境信用评价机制，对企业环境违法的形式，降低其环境信用等级， 从而影响贷款发放，以此制约和监督企业遵守环保法律法规。仅 2011 年一年，嘉 兴市环 保局就向人行嘉兴中心支行报送企业环境 一般违法信息 84 条、严重违法信息 40 条、企 业环评审批信息 229 条和企业环保验收信息 67 条。同 时，对于遵守环保法律法规的企 业， 积极购买 排污权指标的企业，可用排污权进行抵押贷款，提高 企业的融资效率，2008 年以来，共 发放排污权 抵押贷款 68 笔，1.6 亿元。 （五）试点开展绿色保险。为降低企业运行的环境风险，拓 展环境监管手段，嘉兴市试点推进了绿色保险制度，2011 年，4 家 环境风险较大的企业签订环境污染责任险保单，环境污染责任保 险工作取得了实质性突破。 （六）大力发展环保产业。成立了嘉兴市环保产业协会，把 环保产业作为“两型社会”建设的重要内容、嘉兴新的经济增长点 来谋划，精心制订产业规划和产业政策，从土地使用、资金投入、 税收优惠、融资、市 场开拓等各个方面予以积极扶持。据统计，嘉 兴市专业型与兼营型环保企业已达 120 多家，从业人员超 5000 人， 其中环保设备制造企业 42 家、环保制剂生产企业 31 家、环境技 术服务企业 27 家、资源综合利用企业 21 家。2007 年全市环保产 业企业年销售收入近 30 亿元。 三、嘉兴市环境政策优化经济发展的作用 （一）为产业结构优化提供了抓手。通过生态功能区划和规 划环境影响评价，新建（改建）的工业园区，都必须配套建设环境 基础设施，在 选址上，避开了环境敏感区和环境承载力比较低的 地区，使产业 布局更加合理；在具体项目上，新上项目必须通过能 评、 环评、投资排污强 度审核，从 “招商引资 ”到“招商选资”, 新上项 目以低污染、低能耗为主；存量项目中，属于淘汰落后产能和不符 合环境标准的企业，必须通过提升改造和限期治理，以达到能效 和环保要求，否则予以关闭，从而达到优化产业结构的目的。 2005 年至 2010 年，嘉兴市三次产业比重比例从 7.3：58.8：33.9 调 整到 5.5：58.5：36.0，环境政策在其中发挥了重要作用，如 2011 年嘉兴市铅酸蓄电池整治， 南湖区大桥镇化工园区整治。 （二）为先进生产力发展赢得了空间。经济发展离不开环境、 能源、人才、土地、技术 、资金、市场等要素支撑，随着工 业化、城 镇化的快速发展，各种资源的逐步消耗，经济越来越依赖于高技 术、先进生 产力的发展，而严格的环境政策，恰恰能为先进生产力 发展赢得空间。环境资源方面，通过总量控制，通过排污权交易， 使环境承载力成为经济发展的基础条件，制约了粗放型的经济发 展模式，使有限的环境资源向高技术、低污染的行业倾斜，为先进 生产力发展腾出了环境资源。人力资源方面，通过严格的环境政 策，大力实施生态建设，为人才集聚创造良好的生产、生活环境， 吸引了众多高技术人才就业，为先进生产力发展奠定人力资源基 础。信贷资源方面， 在近年来货币政策趋于稳健，控通胀成为工作 重点的背景下，信贷总量受到严格限制，信贷资源趋于稀缺。嘉兴 市实施的绿色信贷政策，通过环境信用评价体系，不向环境违法 企业、高耗能、高污染企业发放贷款，而向低污染、低能耗、高技 术企业发放贷款，有力支持了为环境友好型企业发展。市场资源 方面，金融危机的加剧，导致各国贸易保护主义抬头，发达国家往 往对我国的出口产品实施绿色壁垒，而嘉兴市的企业在严格的环 境政策下，加大技术创新力度，开发、生 产绿色产品，出口形势在 金融危机后迅速扭转。与此同时，环境保护的要求改变了市场准 入条件，使那些落后的技术和产业被淘汰出局，从而使先进生产 力得到更大的发展机会。 （三）为经济社会发展稳定发展提供了保障。经济的发展， 不能以牺牲子孙后代的利益为代价，不能以危害群众生命健康为 代价，不能以牺牲社会稳定为代价，严格的环境政策，有利于正确 处理好改革、发展、 稳 定的关系， 为经济社会的安全稳定发展提供 了可靠的保障。环境资源的总量控制和节能减排，为今后的长远 发展，奠定了制度性基础；环境影响评价制度和公众参与制度，让 群众参与到项目审批、执法过程中来，有利于保障了公众合法的 环境权益；严格的环境执法，有力地打击了危害群众健康的环境违 法行为，试点推行的绿色保险，保障了突发环境污染事件的有效 处理，为经济社会发展提供了可靠的环境安全保障。 四、深化环境政策创新优化经济发展的建议 （一）健全有利于可持续发展的资源环境政策。一是深化排 污权交易体系改革。发挥嘉兴排污权交易试点优势，拓宽交易品 种和交易渠道，形成反映环境资源价值的排污权价格体系，完善 总量控制技术和方法，使排污权交易机制成为实施总量控制，优 化环境资源配置的有效手段。二是深入实施节能减排。加大淘汰 落后产能工作力度，加强资源型产品价格体系改革，逐步建立能 够反映资源性产品供求关系的价格机制，引导企业集约节约使用 资源，为今后 长远发展留足能源和环境资源空间。三是大力发展 循环经济。依托全省工业循环经济试点市这一载体，大力加强循 环经济园区建设，加强生态农业和循环农业发展，在农业循环经 济发展中解决嘉兴农业面源污染问题，健全财政、税收、金融经济 政策，积极支持循环经济发展。 （二）完善有利于资源环境保护人才发展的政策措施。一是 依托浙江清华长三角研究院、中国科学院嘉兴分院、浙江省长三 角循环经济技术研究院、嘉兴学院等科研院校为创新载体，通过 科技创新、技 术改造，突破技术瓶颈，逐步建立与我市资源与环境 保护相适应的技术创新机制和技术支撑体系，增强科技推动资源 与环境保护工作的动力和能力，提高技术进步对资源与环境保护 的贡献率。二是健全完善人才激励机制，加大引进国内外环保产 业、环保技术领域专业人才的力度，积极与上海、江浙等地科研院 校合作，建立合作培养人才的新机制，着力培养一批资源与环境 保护的专业人才和实用人才。三是充分发挥行业协会、节能技术 服务中心、循环经济咨询中心、清洁生产促进中心等中介机构的 作用，大力发展节能、清洁生产、 资源综合利用、可再生能源利用 方面的技术咨询服务队伍，完善资源与环境保护的技术咨询服务 体系。 （三）建立有利于倡导绿色消费的体制机制。一是实施绿色 采购，政府使用