国有企业行政管理体制改革问题研究

深化国有企业行政管理体制改革问题研究 摘要：市场经济条件下，企业行政管理是企业生存发展 的重要影响因素之一，国有企业同样如此。随着社会主义市 场经济体制的逐步建立和企业转换经营机制、建立现代企业 制度 ,企 业行政管理也面临着调整旧方式、适应新形势的任 务。加强和改进企业行政管理 ,是搞好企业内部管理 ,适应 市场经济和企业转机建制的重要环节 ;对于增强企业活力和 发展市场经济具有重要意义。当前我国企业行政管理存在着 机构庞大臃肿、权力集中缺乏制约、企业行政管理人员观念 陈旧保守、运转不灵、效率低下、人员素质良莠不齐等问题。 这些问题的产生是由于缺乏经济效益观念、行政法律和体制 不健全、旧观念的束缚等原因造成的。实践中，我们要充分 运用先进的企业行政管理方法，尽量适应企业员工的需要和 特点，顾及社会因素及其各方面的影响，努力健全企业规章 制度，大力提高企业行政管理人员的素质，充分发挥和利用 人的内在潜能，获得最佳管理效果。本文从六个方面对来国 有企业行政管理体制改革的有关问题进行了探讨。包括国有 企业行政管理基本知识概述、国有企业行政管理体制改革的 重要性、当前企业行政管理体制存在的主要问题、改革的要 求和内容、深化国企行政管理体制改革的主要任务和工作重 点。本文主要运用管理学原理，同时结合市场营销学、市场 - 2 - 经济学、政治经济学、制度经济学等方面的知识，对深化国 企行政管理体制改革进行了简要论述，囿于笔者水平有限， 本文不成熟之处，请各位老师提出宝贵意见。 关键词：国有企业 行政管理 制度 市场经济 一、国有企业行政管理体制概述 国有企业，是按企业股份制构成形式比例划分的一种企 业组织形式，国际惯例中，国有企业仅指一个国家的中央政 府或联邦政府投资或参与控制的企业；而在我国，国有企业 还包括由地方政府投资参与控制的企业。政府的意志和利益 决定了国有企业的行为。 国有企业行政管理体制，在以建立健全现代产权制度和 现代企业制度为核心的管理体制背景下，主要是国有企业的 指挥中心，是企业的中枢神经系统，它是以总经理为最高领 导、由行政副总分工负责、由专门行政部门组织实施、操作， 其触角深入到企业的各个部门和分支机构的方方面面的一 个完整的系统、网络。 行政管理体系担负着企业的管理工作； 企业中除行政管理之外的工作，都是某个方面的“业务“。行 政管理体系推动和保证着企业的技术（设计）、生产（施工）、 资金（财务）、经营（销售）、发展（开发）几大块业务的顺利、 有效进行和相互之间的协调。改革开放以来，我国国有企改 革迈出了坚实步伐，特别是党的十四大以来，我国国有企业 围绕建立健全现代产权制度加快了改革的力度、拓展了企业 - 3 - 改革的深度，国有企业改革取得了显著成效。总的来看，我 国的国有企业改革是围绕如何管理国有资产，实现国有资产 增值保值目标进行的。要管好用好国有资产，必须按照现代 产权制度“政企分开 ”的要求，全面厘清 资产所有权与资产经 营权的关系，真正实现资产国家所有、经营权社会化的目标， 而国有企业行政管理体制改革则是管理体制改革的重要组 成部分，行政管理主要是内部管理,也就是企业的组织形势和 管理模式，因此国有企业行政管理体制改革主要围绕企业组 织方式、企业管理模式、企业管理制度等方面进行。 二、国有企业行政管理体制改革的重要性 通俗的来讲，企业行政管理是指依靠企业行政组织、按照 行政渠道管理企业的一系列措施和方案。所谓企业行政组织 ,是 指企业的行政组织机构。行政渠道则主要指企业行政组织机 构内上下级的领导与被领导的隶属关系 ,如厂长车间主任 工段长班组长 ;或公司总裁部门经理项目负责人等 的等级系列关系。行政管理的手段通常包括行政命令、指示、 规定、奖惩条件等。那么国有企业的行政管理体制改革也是 一样，都是通过制定一系列符合科学、具有较强操作性的制 度来实现企业的管理目标。长期以来，我国的国有企业一直 存在着“政企不分 ”的 问题，政府对国有企 业的干预一直存在， 国有企业的经营管理也存在某种程度的依赖政府的现象，因 此，全面深化国有企业的行政管理体制改革就是彻底实现企 - 4 - 业所有权与企业经营权分开，进而实现“政企分开“ 目标的重 要保障，就是实现国有企业独立经营、走向市场，按照市场 经济规律来管理和经营，只有这样，才能保证国有企业的经 营符合市场规律，保障国有资产保值增值，确保国有企业做 大做强，有效维护国有经济在我国所有制中的支配地位。所 以，深化国有企业行政管理体制改革意义重大，重要性无容 置疑。 国有企业行政管理是企业参与社会化大生产及 市场的 客观要求。在现代经济生活中，随着社会生产力的发展，生 产分工日趋专业化，这就要求一个生产流程中各个环节最大 可能协调一致。因此要有效的组织企业生产经营，就必须有 一定强制力的权威与服从机制即行政管理，否则，企业的 各项生产经营目标就可能因缺乏组织性而不能实现。企业内 以经理或厂长为首的行政管理系统运用行政手段，把企业各 环节各部门联合成一个健康有序的有机体，并通过各种行政 管理手段有效的组织企业生产经营活动，是保证企业生存发 展目标顺利实现的重要保障。 从管理学的角度来看，企业行政管理体系推动和保证着 企业的 生产、 资金、经营等业务的顺利、有效进行和相互之 间的协调。行政管理工作在其广度、深度、重要性及敏感性 等方面都不同于企业其他方面，也不同于政府机关的行政管 理，具有相当的特殊性。因此，在现代企业中，行政部门是企 - 5 - 业重要的管理部门。做好国有企业的行政管理工作是企业有 效运转的重要前提，也是企业经营者提高 企业管理水平的一 个切入点。 第一、能够使企业更好地适应形势发展的需要 改革开放以来，中国得到迅速发展， 综合国力和竞争实力 大大加强。为促进中国更快更好地发展， 科学发展观、建设 创新型国家、构建社会主义和谐社会、建设 社会主义新农村 等重大战略思想和 战略任务被提出，这不但是当前形势发展 的需要，而且对于国有 企业的发展同样具有十分重要的指导 作用。而国有企业要想更好地贯彻落实这些战略思想和战略 任务，并以此为指导来促进企业取得更好的发展，就必须通 过企业行政管理来实现，也只有这样，企业才能更好地适应 形势发展的需要。 第二、能够增强企业的核心竞争力 除了经济实力以外，国有企业的核心竞争力在一定程度 上体现为企业的科技竞争力和可持续发展能力。而在一定意 义上来说，企业的科技竞争力体现为能否紧密结合时代要求 进行学习。企业行政管理在企业发展中发挥着服务和保障的 作用，企业在发展过程中可以通过企业行政管理，努力打造 学习型企业，强化企业成员的学习，使企业积极学习先进的 管理理念、 经营理念和科学技术，并且将其转化到企业的生 - 6 - 产和发展中去。这样，就能提高企业的科技竞争力和可持续 发展能力，增强企业的核心竞争力。 第三、能够保证企业平稳、有序地健康发展 在企业发展的过程之中，不时会碰到一些困难，企业的 职工也会存在思想和实际上的一些问题，这些因素，都是不 利于企业稳定、健康发展的因素。同时，国有企业需要同一 些政府管理部门打交道，以争取项目和资金。而国有企业行 政管理的任务，就是要努力同政府部们打交道以为企业争取 良好的外部环境，并且通过各种途径解决企业职工面临的思 想和实际困难以及企业的困境，为企业发展取得良好的内部 环境。这样，就可以保证企业平稳、有序地健康发展。 三、当前国有企业行政管理体制存在的主要问题 我国国有企业行政管理体制目前存在的问题很多，其中 突出的问题有两个：其一是企业行政管理效率低下；其二是 企业人力资源管理制度落后。 首先来看，企业行政管理效率低下，管理效率低下简单 来说就是成本很大而收益甚小，也就是说国有企业在行政管 理上投入的成本（包括人、财、物等）很大，但是最终收获不 大，效率明显低下。主要表现在如下几个方面：1、行政机构 庞大臃肿。我国的国有企业行政机构过于庞大臃肿，改革开 放以来，虽然几度精简，单收益甚微，结果是“精简、精简，有 增无减”，没有必要设立的行政机构大量出现。2、权力集中缺 - 7 - 乏制约。权力过分地高度集中而又缺乏应有的监督制约机制， 导致一些国有企业工作人员官僚主义严重，家长制、人身依 附等封建主义的影响依然存在，严重影响企业决策民主化、 管理科学化的进程，在很大程度上挫伤国有企业员工的积极 性，使企业行政系统缺乏活力和效率。3、行政法律和体制不 健全。当前国有企业行政管理效率低下的根本原因在于行政 法律制度不健全，有些行政法规虽然已经制定，但没有很好 的执行。现代行政管理需要建立起科学的工作程序和全面规 范的管理规则。因此，行政管理体制不全，机构设置不合理， 规章制度不科学、不完善，以及对现代社会新的科学技术方 法推广应用不力也是不可忽视的原因。4、行政机构运转不灵、 效率低下也是重要原因。由于部门和环节过多，造成行政机 构某些部位和环节运转不灵，往往因扯皮现象导致行政效率 低下。主要表现有：解决问题的客观条件己经具备，只因少数 人反对，而长期得不到解决，如已经作了正式决定，而且又 是正确的，只是触及到某个部门、单位的利益，这个单位和 个人就找借口拒不执行。5、行政人员素质不高。尤其是部分 国有垄断企业，行政工作人员的选拔、录用、培训、考核、奖 惩、升降、淘汰和辞退等人事制度不健全，缺乏必要的竞争、 激励机制。少数行政工作人员思想政治素质不高，知识能力 素质不强，遇事怕负责任和不负责任，合自己利益的就干， 不合自己利益的就不干，直接影响着行政效率的提高。 - 8 - 其次，国有企业人力资源管理制度相对落后，人力资源 浪费比较严重。人才资源是第一资源乃是当今世界的普遍共 识，我国也高度重视人才工作，明确提出了人才强国战略， 为我国又人力资源大国走向人力资源强国提供了坚强保障。 但是，纵观我国的国有企业，尤其是少数国家垄断企业，由 于处于垄断地位，缺乏必要的竞争压力，人力资源开发不足， 人才工作不到位，没有树立“人力资源是第一资源” 的人才工 作指导思想，造成人力资源开发滞后，人才浪费严重，人力 资源管理。据调查，在大多数国有企业，根本没有设立专门 的人力资源管理机构，而是把人力资源管理任务委托于企业 长期以来设立的人事管理部门，即使设立人力资源管理机构， 也没有赋予其相应的职责。绝大多数国有企业人力资源部门 的绝大部分日常工作仍然在围绕诸如人事考勤、档案管理等 事务性工作来开展，对人力资源发展规划、政策的制定与完 善、促进组织变革等方面的战略性工作很少顾及。企业在思 想上重视的仍然是产供销及其他部门。由于各项政策和措施 落实不到位，鼓励创新、鼓励探索的文化环境还很不完善， 在很大程度上抑制了员工积极性和创造性的发挥。因此，国 有企业要有活力，离不开人才的合理流动和人才不断的自我 提高。让有用的人才到合适的岗位上去，充分发挥自己的聪 明才智，让不适合企业要求的人才流出去，但由于缺乏有效 的人力资源管理，使得员工岗位安排不当，员工工作效率低 - 9 - 下，缺乏有效的绩效管理；缺乏激励机制，优秀人才流失。虽 然有些国企也制定了一些吸引人才、留住人才的政策性文件， 但这些文件要么因辐射面不够宽，要么因缺乏实施细则而无 法落实，甚至有的政策在执行中大打折扣，导致人才既留不 住也引不进来，企业发展缺乏后劲。我国国有企业由于认识 与操作不足，在对如何吸引、开发、使用人才，如何全面提高 员工的积极性和工作效益，尚缺乏足够的认识和有效的措施， 人力资源管理总体尚处于起步阶段。具体表现在以下几个方 面：第一，人才观念陈旧。在对人才的认识上，长期以来很多 人都认为人才就等于学历加职称，人才就应是全才，直接导 致了社会上假文凭泛滥；在人才的使用上，论资排辈、只上不 下、只进不出，惟“亲 ”不惟“能”，一些有才 华能力的年青人经 常受到排挤；在对人才的投人上，表现为对物的重视超过了 对人才培养的重视，资料显示我国对人进行投资的支出远远 低于各国平均数，而每年对物质资本的投资比率大大高于世 界上大多数国家。第二，管理制度缺乏。 （1）缺乏有效的任选 机制。这主要体现在企业人才缺乏市场化特点。委任制、任 免制等官僚化特征比较明显，市场配置作用被人为削弱。导 致员工追求工作的惟“上” 性，即只看领导 眼色行事，而不注 重工作的实效。 （2）缺乏有效的分配激励机制。长期以来在分 配方面形成的“吃大 锅饭” 等落后观念仍很 难在短期内革除， 很多国有企业仍然存在平均主义分配，分配结构与分配方式 - 10 - 单一等现象。 （3）缺乏有效的培训机制。很多企业只重视培训 过程，而不重视培训效果，似乎培训费花出去了。培训实施 了，就万事大吉，导致培训形式化、无效化。 （4）缺乏有效的评 价机制。考核是我国企业存在问题最多的环节。作为提高企 业工作效率的重要环节，由于人情、面子问题，考核成了走 过场，失去了其应有的效力，人浮于事现象普遍化。第三，人 员素质较差。国企传统的人事管理基本上是一种业务管理。 它仅在企业“需要” 时发挥 作用，如人手不 够时招聘员工，平 时发放工资和管理劳保福利等。企业对他们的要求也只是要 求其能处理例行日常事务，导致其工作机械被动，没有研究 分析，更没有预测，管理完全凭经验，难以起到现代意义上 的人力资源管理作用。企业的人事部门成了“无专长人员的 收容所”， 这导致人力 资源管理人员素质普遍较低。 五、深化国有企业行政管理体制改革的要求和内容 发挥作用的机制，一般来说，企业行政管理是通过以下 方式发挥作用的： 制定计划。既确定管理内容的目标和决定如何达到这些 目标。现代企业行政管理必须具有计划性，这是国有企业实 现行政管理科学化和保证行政管理成功的必要条件。 科学组织。国有企业的各级行政管理人员必须明确工作 内容，并将其按性质分类，逐级建立自上而下的责权关系， 保证行政管理管道畅通无阻。 - 11 - 协调指挥。国有企业行政管理中采取的具体措施，调动和 协调各即 行政管理人员按要求完成各项工作。 统筹控制。对指挥工作的各项措施进行监督、控制与调整， 包括建立激励机制、监督系统和制定奖惩 条例并认真执行。 我们要深化国有企业行政管理体制改革，就是要根据现 代企业管理学原理，按照科学化、市场化和规范化的要求， 建立健全企业本身的行政管理体系（围绕组织进行管理），包 括与政府的关系、与市场的关系、企业自身的管理制度，约 束制度、激励制度、人力资源开发机制等。从管理学的角度 分析，现代企业行政管理的目标来自于生产经营活动和行政 管理自身的要求。生产经营活动要求的行政管理主要侧重于 正常组织经济活动 ,包括财务和销售管理、信息、沟通以及 公关和劳资关系等。本质上来讲，国有企业行政管理体制改 革的上述要求一般也属于企业生产经营范畴。 生产经营活动要求的行政管理活动主要侧重于组织经济 活动，包括财务和 销售管理、信息、沟通以及公关和 劳资关 系等。实际上，这种要求一半属于企业生产经营范畴。本文 研究的国有企业行政管理工作本身则要求： 1、实行和完善 行政首长负责制。实行 行政首长（厂长或者 经理）负责制，建立以其为首的指挥系统是科学行政管理的 基础。这就要求，首先必须明确行政首长的职责和权限，保 证其有足够的行政权力和必要的权威；其次必须保证行政首 - 12 - 长的管理措施有可靠的行政实施管道，再次，行政首脑必须 有一个高水平的咨询机构，保证其管理措施不致因考虑欠周 或个人判断失误而产生负面影响。 2、合理选择和设计行政组织机构。国有企业行政管理是以 来行政机构和行政管道进行的，所以，选择和设计符合企业 内外特点的组织机构是保证行政命令、指示灯迅速流动贯彻 的重要前提，是达到行政管理目标的重要条件。行政管理最 忌机构庞杂、人浮于事、管道间沟通不畅、环节繁多，从而造 成公文旅行效率低下等弊病。因此，合理选择与设计行政组 织机构与行政管理科学化密不可分。 3、选拔优秀的行政管理人才。现代企业行政管理人员要 有与时代相适应的一般素质、能力和 知识结构。一般素质包 括：良好的个性和心理特征、优秀的政治素质、强烈的创新素 质和健康的身体素质。能力结构包括：以信息处理能力、组织 咨询能力、分析综合能力、择优决断能力和以善于选择实施 办法、用人知人善任、协调统筹全局、应变临阵不乱为内容 的决策制定能力。知识结构则包括一般知识、管理知识、和 技术知识三大方面。可以说优秀的行政管理人才是现代企业 行政管理制胜的法宝之一。 4、确立正确引导、准确评价与适当奖励相结合的激励机 制。企业行政管理的最佳化是现在恒大程度上取决于被管理 者的积极有效的配合和实施。因此对人的管理是现代企业行 - 13 - 政管理的核心工作，而通过建立有效的激励机制是有效实施 对人的管理的重要保障。只有实现了引导、评价、奖励三者 的有效结合，激励机制才会在国有企业行政管理中圆满达到 预期效果。 5、讲究行政管理的艺术性。行政管理中还有许多艺术性 问题，真么时候下达命令或指标、怎样下达、词语如何表达 等，都须因人因时因地而已。这就要求 行政领导善于行政管 理艺术，注重 管理对象的心理因素、讲究说话艺术、善于把 行政命令转化为企业员工的自觉性行动。 六、进一步深化国有企业行政管理体制改革的主要任务 和工作重点 国有企业行政管理体制改革，首先是适应市场经济体制 的要求而转机建制和提高管理水平 ,其次 还有以下几个方面 的内涵: 1、按规范化要求 ,适当调整企 业行政机构。目前 ,虽 然企业行政管理已有相当长的历史 ,但行政机构仍存在诸多 不规范之处 ,如企业行政机构臃肿、人 员配置紊乱、管理渠 道冗余复杂等。对这些问题 ,应从行政机构的体制和结构两 方面加以解决。要明确各级行政机构的职能作用 ,按实用性 和科学性原则去合理建立行政机构系统。2、健全企业行政管 理的 领导体制。科学的行政管理体制包括三方面内容 :以行 政首长负责制为主 ,咨询机构为补充 ,建立有相应的行政监 督部门。我国现行的企业领导体制基本上是党政合一甚至以 - 14 - 党代政 ,未能给行政首长以真正有效的行政管理权 ;有的领 导体制不健全 ,以行政首长的个人意志代替行政管理的系统 工作 ,或缺乏相应的辅助人员或没有相应的监督机构和手段。 这些都要逐步改进 ,以加强和提高行政管理工作及其质量。 3、定期评价业绩 ,择优使用行政管理人才。企业人事部门虽 一直以业绩评价作为行政管理人员晋升的标准 ,但长期缺乏 科学性和准确性 ,人 为因素干扰太多 ,也有技术欠缺因素 , 对于前者可用部门监督方法逐步消除 ,而对于后者则须从人 才学角度 ,综合运用定量分析与定性分析等科学手段 ,准确 作出评价。总而言之 ,建立和完善现代国有企业行政管理是 一项 系统工程 ,需要外部环境 (国家政策法规及相应的社会 机制 )和内部条件 (企业自身努力、先进的管理技术和优秀 的管理人才 )两方面的结合 ,这些都有待于在市场经济的发 育完善和建立 现代企业制度中尽快实现。由于现代企业行政 管理体系广泛，由于篇幅所限，本文重点谈以下三个问题： 一是取消国有企业的行政级别问题。众所周知，国有企业 目前是由行政级别的，与政府一样，国有企业也有部级、厅 级、处级、科级等行政级别。国有企业的行政级别是计划经 济时代遗留下来的，笔者认为，为了建立现代企业管理体系， 应当适时取消国有企业的行政级别。主要理由是：首先取消 行政级别，让国企回归企业本色。取消国企行政级别是大势 所趋，是市场经济发展的必然。目前，上海、广州均已经酝酿 - 15 - 取消了国企的行政级别，这是早日建立一个适应市场经济的 国企新机制，也有助于增强国企的市场竞争力，为国有资产 保值增值服务。其次赋予国企行政级别有碍市场公平竞争。 国企行政级别是计划经济的产物，可我们目前实行的是市场 经济，与公平竞争这个市场经济的基本规则背道而驰。我们 知道，目前仍然存在的国有企业，或多或少都以政府做靠山， 低价甚至无偿地享有土地资源，优先享受国家贷款，垄断或 半垄断了某些国家资源及相关产品的生产和销售，等等。可 是，民营企业却不能拥有这一切，受到严重挤压的它们一开 始就与国有企业处于不平等竞争的地位，导致市场经济难以 健康运转。第三国有企业因具有行政级别而效率低下，严重 浪费社会资源。改革开放前，全国所有企业都是国有的，民 间经商权刚一放开，绝大多数国有企业便纷纷倒闭，少数没 有倒闭的只能靠行政垄断来生存。为什么？最主要的原因就 是国企是“玩钱” 的行政部 门，企业头头们 都是官员，他们当 然要以升官为主要目的，而决定他们是否升官的不是市场， 而是他们的上司。在此情况下，企业经营的基本法则就被放 弃了，各类成本都大大高于民营企业，其效率当然也就低下 了。 二是深化国有企业人力资源管理改革。 人力资源开发与管理，是国有企业行政管理体制改革的 重要内容，行政管理是需要人来实施的，因此必须全面树立 - 16 - 和落实“人才 资源是第一 资源” 的观念，按照科学原理 实施人 力资源开发，更新人力资源管理观念，树立“以人为本” 的思 想理念，真正把企业的人才工作做好，真正做到人尽其才、 才尽其能的良好局面。首先要建立现代企业领导人员管理体 制，国有企业要坚持党管干部的原则，把对企业经营管理人 员的管理与对资产的管理经营结合起来，构建现代企业领导 人员管理体制的基本框架，使现有企业干部管理制度适应法 人治理结构的要求。其次要将“以人为本” 的思想理念落到实 处，这就要做到持之以恒，不能朝令夕改，要不断培育和完 善，使之成为企业的长期发展战略方针，作为树立企业形象 的一部分，加大对外宣传，达到一种品牌效应，从而可以吸 引更多，更好的人才为企业服务。同时，树立“以人为本” 的管 理思想，重视人力资源的开发管理工作，必须紧紧抓住培养 人才、吸引人才、用好人才三个环节，建立科学严谨的员工 培训体系、激励体系以及灵活机动的人与事相适应的管理策 略，使员工能充分分享企业成长所带来的好处，给员工发挥 潜能、施展才华提供舞台，使员工能感到成功的幸福，能体 会到人格受到尊重，能自觉养成开拓创新、敬业爱岗的良好 风气。第三制定并实施人力资源规划，优化人力资源配置， 健全绩效考评制度，完善多重激励机制。目前，国企组织管 理体制下的考核分配制度、激励措施不完善，员工的积极性、 创造性没有最大限度地发挥出来。本文所说的完善的人力资 - 17 - 源激励机制包括：（1）薪酬激励。通过调整国企内部收入分配 关系和实行特定薪酬制度等措施，加快拔尖专业技术人才、 高级技能人才薪酬待遇与市场价位的接轨进程，达到吸引人 才、稳定骨干的作用。 （2）事业激励。创造机会和条件保证各 类人才能够施展才华，满足他们的成就动机。以科技人才为 例，他们都希望在专业上有所建树，对提升专业领域的成就、 名誉以及相应的地位比物质利益有更强烈的需求。 （3）学习激 励。有计划、有针对性地对优秀人才进行脱产培训，选送到 高等院校深造等。国有企业要树立“培训投资效益” 观念，另 外，企业对员工的尊重与理解、良好的沟通环境、团队协作 气氛也可以有效