在加快城市化进程中加最终强城中村改造与管理的几点思考

论文提纲 一、城中村的（概念）和产生原因 二、城中村改造的意义和必要性 三、城中村改造的表现形态及改造方式 四、城中村改造存在的误区及对策分析 五、如何有效进行城中村改造与管理 六、城中村改造的几点思考 内容摘要：本文就城市化进程中出现的城中村与城市化发展制约问题 展开详细论述。 首先提出了城中村的概念和本质特征，分析了城中村产生的多方面原因。 并从实现城市物质形态现代化和社会结构和社会管理现代化的需要、改善城 市环境和社会治安、盘活城市资产，提高城市土地利用效率，使城市资产升 值等多个方面就改造城中村的意义进行了详细论述； 其次，文章根据“城中村”四种不同表现形态，采取了不同的改造方式， 并对城中村改造带来的社会问题、土地权利现状、内部管理体制等诸多瓶颈 问题进行了论述，针对城中村改造出现的误区和偏差都做了详细讲述和对策 分析。 最后，文章结合目前一些地方城中村改造的做法和经验，着重提出应从 村民市民化、组织城市化、经济公司化、房屋建筑城市化、社会结构和管理 现代化五个方面进行改造，使城中村更好地融入到城市整体中去，以实现城 中村彻底地城市化。 关键词： 城中村 改造 管理 城市化 正 文： 在推进城市化进程中 第 3 页 加强“城中村”改造与管理的几点思考 进入二十一世纪以来，轰轰烈烈的农村城市化加快了步伐。乡镇企业 如雨后春笋纷纷而起，一幢幢居民楼鳞次栉比。在快速推进城市化的过程中， “城中村”改造问题也日益凸显。在繁华都市中，在高楼大厦边，不时地兀 立着一个个布局凌乱、拥挤不堪的建筑群落，极大地影响了城市的外观，也 影响了城市管理。城中村环境脏乱、市政设施不配套、治安混乱，造成了诸 多的社会隐患和城市问题，已经成为城市现代化发展的严重障碍。有人说它 是“毒瘤”，有人形容它是定时炸弹，也有人认为它是城市化进程中农民最 后的港湾和堡垒。 一、城中村的概念和产生原因 何谓“城中村”？它最本质的特征是什么？ 所谓“城中村” ，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被 征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而 演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被 征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住 而形成的村落，亦称为“都市里的村庄” 。 通常所说的“城中村” ，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程 中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在 土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。 城中村不仅是一种房屋形态，也是一种社会形态。城中村存在的根源是 城市化没有瓦解原农村社区的居住结构和社会结构。只要原居住结构和社会 结构没有瓦解，城中村就仍然可能是城中村。目前，对城中村的概念，还存 在种种不一致的认识。有的认为城中村是城市化过程中原农村区域形成的杂 乱无序的建筑群落；有的认为城中村是指在城市总体规划区内仍然保留和实 行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区；有的认为城中村是指在城市 化快速推进过程中，被纳入城市建设用地的村庄等等。这些概念都只是从一 个角度揭示城中村的特征，没有全面地揭示城中村作为一种居住形态和社会 形态的本质特征。这种认识上的片面性也导致了城中村改造实践上的片面性。 城中村产生的原因是多方面的。从制度角度讲，土地集体所有制、宅 基地政策是形成城中村的重要制度条件，土地集体所有和宅基地政策，把村 民捆在一起，形成了一个基于土地的利益共同体，难以分化瓦解，这与土地 私有国家形成了显著区别。 从社会角度讲，中国农村宗族和地缘观念很强，安土重迁，这种居住观 念构成了城中村存续的社会心理条件；同时，随着城市化的推进和社会经济 的发展，土地增殖，外来人口急增，使得私房出租成为一个利益丰厚的产业， 这是城中村得以发展的社会条件。从政府方面讲，主要是：认识不足，缺 乏及时的规划和调控。政府对城中村的发生、发展后果估计不足，没有及时 拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返。重新安置的经济和社会成本 巨大。迅速推进的城市化进程，使得原 农村居民主动迎接城市化，并最大 限度利用城市化形成的级差地租，使得安置的成本十分高昂，政府一时无力 负担，于是采取回避态度，任其发展。无法解决农民城市化的善后问题， 如重新安排就业，解决其社会保障和生活来源等。 二、城中村改造的意义和必要性 城中村的存在给城市经济社会发展带来了严重影响，要提高城市化质量， 第 5 页 提升城市素质，必须进行城中村改造。 (一)这是实现城市物质形态现代化的需要。从城市规划来讲，城中村严 重影响了城市的物质形态空间规划的科学性、阶段性、层次性和整体性，特 别是在总体规划完成以后进入分区规划、详细规划和地块的城市设计时尤其 明显。另外，这些地区功能定位的模糊、土地使用性质的混乱、建筑物布局 的随意性和风格的混杂性，随着时间的推移将对城市物质形态空间规划产生 越来越大的负面影响。从市政建设来讲，城中村的市政建设严重滞后，水电 设施、排水管网、消防设施及其他公共设施与城市的整体发展严重不配套， 影响了城市功能的发挥。因此，要实现城市物质形态的现代化，必须改造杂 乱无章的城中村，使城中村物质形态融入到城市整体中去。 (二)这是实现城市社会结构和社会管理现代化的需要。城中村主要是以 初级关系(地缘、血缘和原农村社会关系)为纽带形成的社区，具有强烈 的 封闭性，这与以次级关系(业缘、契约关系)为基础构成的城市社区形成了明 显的对比，二者共同构成了新的城市二元社会结构，给社会管理带来很多矛 盾和问 题。在城中村里，村民们在经济上和社会认同上都很排外，在社区 管理中强调传统伦理，而不强调现代法理，强调习惯而不强调制度，他们更 多地认同传统权威，借助传统的办法解决彼此之间的矛盾。而以国家法律为 依据建立起来的居民委员会在城中村中没有相应的地位，大多数村民仍然认 同城中村原有的经济社会组织。居委会没有权威，城中村社区的经济组织与 上级组织又没有隶属关系，因此，上级组织(如区政府和街道)进行社会管理 的渠道不是很通畅，有的政策推行起来阻力很 大，使得城中村俨然成为一 个“独立王国”。只有改造城中村，淡化和瓦解城中村的社会结构，才能实 现城中村社会结构和社会管理的现代化。 (三) 这是改善城市环境和社会治安的需要。城中村在环境卫生上存在 着先天不足：建筑密度大，绿地少，通风采光差；市政配套差，道路狭窄， 标准低，用电线路纵横交错，排水管网不足，污水横流；居住人员庞杂，乱 粘贴，乱设摊，乱扔垃圾，管理方式和手段落后，环卫工作不到位，卫生状 况差，居住环境恶劣。有人描述城中村是“村外现代化，村内脏乱差”，也 有很形象地描述城中村的顺口溜说：“住在城中村，不知晨与昏；难见 窗外一线天，一日三餐要开灯。”居住环境可见一斑。在社会治安方面，城 中村房东出租人员把关不严，藏污纳垢，管理混乱，治安和犯罪事故频繁。 一些外来人口聚居的城市，如深圳、广州等，租住在城中村的外来人口发生 的刑事案件占城市总案件的半数甚至 90以上，发生在出租屋的案件占总案 件的 30左右。如果改造好城中村，使城中村居住形态和管理形态与城市社 区一致，将使城市环境卫生和社会治安有一个根本性的改观。 (四)这是盘活城市资产，提高城市土地利用效率，使城市资产升值的需 要。一方面，城中村占用了大量城市土地，有的城中村位居寸土寸金的市中 心，但充斥着高低错落、标准不一的私房，土地利用效率低，产出低。另一 方面，随着城市的发展，城市用地日趋紧张。因此，按照规划进行城中村改 造，既可以改善城市环境，又可以提高城市土地利用效率，实现城市的内涵 式发展。城中村的存在，也影响了城市房地产和物业价值。城中村周边房地 产的价格普遍比其他区域低，销售也受到影响。如果改造城中村，不但将使 城中村周边的房地产升值，而且使整个城市资产随着环境的改善而升值。 总之，改造城中村，有利于改善城市环境，提高城市综合竞争力，促进 城市经济社会的发展。同时，从时机的角度讲，早改比晚改好，早改可以尽 快地发挥改造的综合效益。否则，随着时间推移，城中村私房为了租赁需要 第 7 页 自行翻新将带来一轮一轮新违章建筑的出现，使改造成本持续增加，改造难 度进一步增大。 三、城中村的表现形态及改造方式 目前，“城中村”表现的形态有以下几种，“城中村”改造，必须因地 制宜根据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式： 第一种 位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成 街道办事处、居委会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体 财产和宅基地产权的地区。这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区，适 用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办法。可以采用成片改造危旧房的有关政 策。但对其中的民工外来人口应该妥善安置，不能采取一律无偿轰走的办法。 因为这些地区是外来人口的集中居住区，是低收入人群住得起能够栖身的少 数地区，而这些低收入民工是对本区域的经济发展做出了重大贡献的，不能 歧视他们，让他们流离失所。城市化进程就是大批农民进入城市能够世世代 代生存下去，彻底转变为城市居民，可以享受城市现代生活。但前提是农民 进城能够就业居住，有生活基础。留美华人学者文贯中先生曾写过一篇文章 “城市化”无法避免“贫民窟”指出：正是因为存在贫民窟，才使得城 市特别有活力。贫民窟的存在，使得城市扩大的成本特别低，包容性特别强。 贫民窟房租低廉，同为天涯沦落人的邻居对新来者多相濡以沫，抱有多一层 的同情和照顾，使新移民比较容易找到安身立命之地。生活在贫民窟的大部 分新移民一二代之后，便融入主流社会。这不但发生在美国的纽约和芝加哥， 也发生在中国的香港、北京和上海。北京的浙江村当年一片脏乱差，经过十 几年的资本积累和改造，现已成为充满活力的商厦群。美国的市长们十分精 明，知道城市的发展离不开新移民的不断涌入，所以不但允许贫民窟的存在， 而且相互之间展开争夺人口的斗争。 第二种 村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变 为城市建设用地，村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为 城市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被 征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。对这些农民宅基地和房屋仍应 按征用农民土地给予足够的补偿，拆迁房屋则可结合拆迁城镇私房和农民房 的政策区别不同情况，制定相关补偿政策，妥善安置农民。特别是对无业、 无生活来源的农转非人员，要建立相应社会保障制度。 第三种 “城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收 入为主。土地已经全部或大部分被国家征用，虽然村中农民已全部转为城市 户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分 “村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。甚至还有不少农民集 体财产和村办企业经济实体。良好的区位条件和低廉的建设成本使“城中村” 出租房屋比率相当高，可以使村民们过上相当富裕的物质生活，有些村民的 平均生活水准甚至已远远超过城市居民，很多农民也已有自己的企业，主要 从事一些初级饮食娱乐、交通运输、建筑业、农副产品和蔬菜零售等行业， 或是以房屋租赁为主要职业。这些地区的改造难度最大。市场经济使政府已 不能像过去那样解决农民就业问题，货币安置又很难达到农民满意。因此这 些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地，农民原有集体企业财产可 以仍归农民所有，可以改组为集体所有制的商贸公司，人口就地消化，就业 就地解决，土地产权性质不变，仍归集体所有。对需要占用的土地，还可以 用土地入股或出租的方式，年年有收入 ,以保证征地居民的生活来源。 第 9 页 第四种 还有部分耕地 ,仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民 户口。农牧种植业仍占一定比重的村落。这样的地区改造时，农民转为城市 户口，乡政府改组为街道办事处、村委会改组为居委会，但土地产权和经济 组织形式可以不变。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司， 人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。可以用发展都市农业 的办法，发展现代化农业，养殖业。如：工厂化无土栽培有机蔬菜、花卉； 观光旅游农业；种植果园、药草；发展小杂粮、沁州黄等农产品深加工及不 影响城市景观和环境的其它农工贸产业，以使农民能利用原有土地资源，熟 悉的工作技能就能融入城市生活。用都市农业改造“城中村”是成本最低， 效果最好的改造办法。 我们要对不同“城中村”采取不同的改造方式，因地制宜，“一村一案” ，按不同情况把每一个“城中村”都改造好。既改变了城市面貌，又使当地 居民受益，得到妥善安置。但无论哪种改造方式，“城中村”改造都必须是 由政府统一组织，统一规划，政府统一负责土地开发、征地拆迁、市政配套 工程建设。除了原已批给开发商的土地外，基本上尽量不采取商业开发形式， 以避免造成很多后遗症和遗留问题。应该调动当地居民的积极性，争取采用 政府搞规划设计，完成市政管线道路，适当补贴，居民组织住房合作社自己 建房的办法进行改造。建成的房子产权归居民自己，余房可以出租出售，以 减少矛盾和改造难度。总之，“城中村”的改造是一件好事，也是一件难事。 需要集思广益，群策群力，调动各方面的积极性，妥善解决各方面的利益冲 突，才能把这件好事办好。 四、城中村改造现状及瓶颈 （一）社会问题 “城中村”原本就是城市的一块“夹缝地” ，这种独特的地位和现象， 必然会带来一系列的社会问题： 1、人口杂乱， “城中村” 由村民、市民和流动人口混合构成。流动人 口成为主要犯罪群体。治安形势严峻。 2、城市规划滞后，违法违章建筑相当集中， “一线天” 、 “握手楼” 、 “贴 面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，导致村民居住环境 差。 3、基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不 畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患. 4、土地使用存在诸多问题，宅基地、工业用地、商业用地相互交织， 非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。 “城中村”不仅影响城市的美观， 也阻碍城市化进程，制约着城市的发展，已成为困扰许多城市发展的“痼疾” 。 （二）土地权利现状 “城中村”土地权利现状包括土地所有权状态和土地使用权状态两种情 形。 1、 “城中村”土地所有权状态 根据中华人民共和国土地管理法 第 2 条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制 和劳动群众集体所有制。 ”即所谓的“土地的二元所有制结构” 。土地所有权 状态依据中华人民共和国宪法第 10 条、 中华人民共和国土地管理法 第 8 条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有” ， “农村和城市郊 区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地 和自留地、自留山，也属于集体所有” 。由于“城中村”在城市化不断推进 第 11 页 的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一 些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。 “城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：（1）已“撤村建居” ， 土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包 围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所 说的广义上的“城中村” ，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村” 改造的对象。 （2）正在“撤村建居” 。土地大部分被征用，土地所有权部分 属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。 （3）尚未“撤村 建居” ，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情 形是狭义上的“城中村” ，是通常所说的要改造的“城中村” 。 “城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所 有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质 是不平等的，表现在：（1）国家所有权的权利主体是国家，而集体所有权 的权利主体为集体。根据土地法第 10 条：集体所有权的权利主体又分为： 乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之 间可以进行转化，且是单方的，只能由集体所有权向国家所有权转化，而不 能是国家向集体所有权转化；同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。 （2）集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国宪法第 10 条和土 地管理法第 2 条的规定，方式为出让，这种行为其实质可以看作是一种买卖， 只不过是一种强买强卖罢了，只有一方当事人（国家）的意思，几乎是容不 得对方（农村集体）意思表示，农村集体只有强制取缔的义务，这就难以保 证交易的公平了，自然出现了现实中征地赔偿款太低，侵害农民权益的事件 的发生。 （3）两种所有权的权能上也是完全不平等，主要体现在两种土地使 用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需 要”而不断地扩大， “城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表 现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要” ， 为征用后转让土地使用权获得商业上的利益。因此，农村集体在土地所有权 交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所 有权，村落在城市中得以延续。 2、 “城中村”土地使用权状态 城中村改造现实存在的情形：大量 的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；存在大量乱占、 乱圈地现象；非法租赁土地；以土地入股开办各种实业；用集体土地 抵押贷款用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较 于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别 使“城中村”得以客观存在。 （三）诸多瓶颈问题 在城市化过程中，由于城市化速度快速推进，但城市建设相对落后，特 别是对外来人口管理跟不上，引发了所谓“城中村”现象，即是指城市郊区 出现的已经转变为以从事工商业为主的村落。这里是外来人口的主要居住区， 生活与生产设施比较简陋，治安状况较差，成为城市进一步发展的隐患。究 其原因，在于“城中村”形成和发展的特殊性。 从“城中村”的历史变迁中不难发现“城中村“形成的主要原因:从客观 上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果。改革开放的 20 多年中，城 市化的进程加速发展，我国的城市数目从 1978 年的 320 个发展到现在的 662 个，城市建成区面积也由 3.6 万平方公里扩大到 9 万多平方公里。城市的快 第 13 页 速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当 地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。 一场“城市包围农村“的运动发生了。村庄进入城市，形成了“城中村“。 从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造 成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和 “农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所 有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了 以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区” 特征。 从个体理性选择的角度看， 城中村这种特殊的建筑群体和村落体制 的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金 收益最大化的结果。因此，从“城中村”的历史变迁可以发现，土地的二元 所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可 以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民 自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使 “城中村” 形成的进一步加剧。故而，我国“城中村”的改造也应从根本 的土地制度及权利开始。 还有，城中村的内部通常没有统一的规划和管理，以低矮拥挤的违章建 筑为主、环境脏乱、人流混杂、治安混乱、基础设施不配套、游离于城市管 理体制之外，成为了都市的“癌症” 。从地域角度上讲，它属于城市的范畴。 从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素。具有城市与农村双重特 征的城中村究其产生原因，同中国的城乡二元体制、以及土地所有制度等多 种因素有关。同时，城中村也被许多学者认为是具有中国特色的贫民窟的表 现形式。而中国的市长们则把贫民窟看成是城市的疮疤，会影响自己的形象 和政绩，千方百计要驱赶和强行拆毁。贫民窟确实不美观，治安差，但贫穷 并不是农民自己的罪错，不能让他们富起来，也住进高楼大厦才是政府官员 的过失。如果真想加速城市化，则应该正视贫民窟的存在，甚至允许在一段 时间内有所扩大，以大大降低城市化的成本，从而大大加快中国城市化进程， 使中国最大限度地从城市化的积聚效应中获益。因此在改造“城中村”过程 中，妥善安置外来人口，让他们有能够继续安身立命的廉租屋，是一个重要 问题。 四、“城中村”改造存在的误区 在快速推进城市化建设的进程中，“城中村”改造在许多方面出现了误 区和偏差，由此引发的问题也越来越多。 （一）“城中村”改造不是简单地等同于农民进城 “城中村”改造是要让一部分农民进城，但又不仅是让农民进城这字面 上的简单化，更重要的是通过进城农民的就业和收入结构的改变，使他们能 有尊严地参与和分享城市化的成果，分享城镇中的现代生活。国际上通常以 居住在城镇内的人口总数占该国总人口的比重来表示城市化水平，这在操作 上比较简便，也利于横向比较，但这种城市化的内涵缺乏全面性，容易产生 重城市化数量，轻城市化质量。“城中村”改造最重要的是通过为农民提供 就业机会，吸收他们进城市定居，改变生活方式。城市化的实质是生活方式 的城市化，不是单纯的人口城市化。进城的农民，不仅当做外来的劳动力， 而且要当做城市居民、城市的主人，并逐步达到减缓城乡收入差距的长远目 标。同时城市化还包括农村生活方式的变化。 第 15 页 推进城市化进程，是一项复杂综合的工程。大量的农民进城打工，不 能在城镇定居，不能享受市民待遇，原有的城乡二元结构没有解决，还可能 出现新的城市内部的二元结构，这正是城市化质量不高的表现。 （二）“城中村”改造不等于城市建设和让城市无限扩张 现在有一股风，一说城中村改造，就是加快城镇建设与扩张。就象现 在随处可见的拆迁大字，高频率高密度的楼盘建设。城市无限扩大，小城市 要迅速变成中等城市；中等城市要加速变成大城市，大城市要尽快成为特大 城市，甚至国际城市。 城中村改造，必然会促进城镇发展和规模扩大。但是，城中村不是简单 地等于城市建设数量增加，而忽视产业结构的优化，自然资源配置的优化以 及城乡协调发展，更不能只顾城市，不顾农村。不能只建设城市，而不建设 农村。中央十分强调城乡统筹，在城市化开发度达到中期和工业化程度较高 时，必须及时将城市化战略转移到以城市反哺农村，城市支持农村，工业支 持农业，城乡统筹发展。在不降低城市生产力的前提下，降低城乡二元结构 系数，缩小贫富差距，推进社会公平，补助农业，提高农民素质，促进农民 增收。要从政策导向、物质支持、资金倾向、项目带动等方面对农村实施全 方位的反哺。 （三）“城中村”改造不是越快越好 “城中村”改造是一个渐进的自然历史过程和经济社会转型过程。不 能盲目攀比，不能不顾条件，一味追求速度。要知道改造速度越快，出现的 问题会越多。城市化要由经济发展水平，就业岗位的增加来决定。过分强调 城市化率会带来巨大风险。大量农民进城找不到工作岗位，会带来生活、社 会、环境、治安等一系列问题。 总之，“城中村”改造是一个相当复杂的惠民工程，人口集中只是城市 化的表面特征，经济结构转换，生产方式、生活方式的变更才是城市化的内 在动力和实质内涵。城市化的对象不单是城市，也包括农村，也是农村生产、 生活方式和生活质量逐步城市化的过程。 五、城中村改造的对策分析 “城中村”改造要建立在工农业发展的基础之上，城市化进程顺利发展 态势上，而且要市场主导，政府有效引导，二者有机结合，才能健康发展、 逐步完善，有力的推进城市化进程。否则，只是盲目攀比，不顾条件，一味 追求速度，只会带来更多难以解决的问题和巨大风险。 （一）提高农村人口素质 农村人口转变成城市人口，不仅仅是居住环境的改变，也应当是精神层 面和人文素质的提升。提高劳动人口素质和技能，在城市化过程中相当重要， 势不可忽视和逾越的。为此，要加强和完善农村教育体系，深入推广精神文 明和思想道德建设。让农村人口在转变成城市人口的同时具有相应的人文与 思想素质。 （二）加强土地管理，规范征地和拆迁过程 随着城市化加快，村落集体拆迁，修路或工厂工程建设征用农田现象 泛滥。通过拆迁和征地克扣农民应得报酬而发家致富的人越来越多。为此， 规范拆迁过程，严厉打击违法征地活动，保护农民切身利益迫在眉睫，才能 让农民在享受城市化果实的同时利益不受损害。 （三）循序渐进，工业化与城市化两手抓 城市化是工业化的结果与产物，也是工业化的重要推动力，更是农村 经济现代化的基本标志 。 第 17 页 首先，城市化与工业化，商品化市场化是互相促进的；工商业的一定发 展是城市发展的前提，而城市的发展又为工商业的进一步发展提供条件。工 商业的繁荣需要一定的外部环境，交通、通信、人口、市场、服务，这就是 一定的城市。随着工商企业的发展，对城市的投入增加，建设加速，就业增 加，经济增长，这本身就扩大了城市；并且市政建设的规模、速度与城市经 济势力呈正比例关系。所以，城市化是工业化商品化的结果与条件，工业化 商品化是城市化的内容和前提。要加速城市化就要加快工业化商品化。为了 更好地发展工商业，就要更好地实施城市化。 （四）根据农村现状走农业产业道路 农业产业化是中国特色的工业化道路，是农村经济工业化城市化的一条 捷径。区域化布局，专业化经营，企业化管理，龙头加基地，产供销，农工 商，科工贸一体化，是农业产业化的主要内涵。是先市场化、后工业化，先 专业化、后规模化；是龙头带动、市场拉动、特色推动。这在实质上可以看 做是中国特色的工业化城市化道路。发达国家的农业现代化一般是以机械化 为基本前提的，这需要土地资源丰富，货币资本集中，农业人口比重低三个 基本条件，而中国恰恰是耕地少，资金缺，农业人口比重大。发挥我们劳动 力资源丰富的优势，通过市场纽带、龙头带动等方式，把分散的农户组织起 来，把现代化的市场经营、工厂化、机械化、自动化的生产加工同最原始的 家庭经营、手工劳动结合起来。先专业化、商品化，先使农民富起来，使龙 头企业发展壮大。这样，龙头企业本身直接推动了工业化，而当富起来了的 农民一部分进城成为市民，一部分留下来搞规模经营的时候，我们的农业机 械化、现代化、农村城市化就又会大大地前进一步了。 六、如何有效进行城中村改造与管理 如何才能更加有效的进行城中村改造与管理？这是人们普遍关心的问题， 也是政府有关部门颇感棘手的问题。目前有的地方已经着手进行城中村改造， 有的地方正在研究制定有关政策措施。从目前的情况看，大致有如下模式： 一是统一规划，自行开发；二是引入房地产商进行开发；三是根据城市总体 规划需要，采取货币和房屋补偿，就地或异地安置。这些模式实行起来都各 有特点和优点，如第一种模式主要优点是易于为村民所接受，操作相对简便， 但居民投入大，而且难以改变城中村封闭的居住结构和生活模式。引入房地 产商开发的办法能较好地解决资金问题，也能分化城中村社会结构(有平等 身份的新的商品房业主加入，物业管理将实现市场化、正规化)，但居民担 心利益受损，建筑的容积率也会有较大提高。第三种办法能够最大限度地实 现改造的规划效益和社会效益，但工作的难度较大。 总结目前城中村改造的做法，要特别注意防止将城中村改造仅仅局限于 房屋形态的改造，忽视城中村社会形态的改造。有的地方城中村改造仅仅实 现了统建，改变了一户一栋的建筑模式，但社区的封闭性仍然没有改变，依 然是过去那个村，依然是过去那些村民，依然是一户村民拥有多套出租屋， 租住房屋的依然是原来那些人。其结果是，房屋变漂亮了，基础设施也完善 了，但居住结构和社会结构依然未变，社会面貌和社会问题可能依然如故。 因此，城中村改造要树立长远眼光。注意在进行房屋改造的同时，尽可 能实现社会形态的改造，使城中村更好地融入到城市整体中去，以实现城中 村彻底地城市化。 七、城中村改造的几点思考 根据不同的发展阶段，具体而言，城中村改造应实现如下几个方面的变 革。 第 19 页 第一，村民市民化。城市化过程即是农村人口转化为城市人口的过程。 但村民市民化并不是简单地转变户籍就能完成，还有一个生