地方改革试验区集中涌现

地方“改革试验区”集中涌现 先行先试探索改革 “特区”时代 中国经济周刊记者 李凤桃 I 北京报道 1 月 4 日，山东省山东半岛蓝色经济区发展规划被国务院批复，这是我国第 11 个 区域发展规划。另外，国家在战略层面还有 8 个综合配套改革试验区（下称“综改试验区” ） ，在政策层面，有 11 个指导意见（下称“指导意见” ） 。这些区域政策大多是近三年出炉的。 如果说，30 年前的深圳特区、20 年前的浦东新区、10 年前的西部大开发都是万众瞩 目的焦点，那么近年来，当大量的国家区域规划涌现时， “国家区域战略”这块“金字招牌” 如何从数量转化为质量，已经成为人们关注的焦点。 “特区”涌现 2008 年 2 月，广西北部湾经济区发展规划获得国务院批复，由此开启了新的“特区” 时代。 北部湾之后，如雨后春笋般，又涌现了 10 个国家级区域规划。它们分别是珠江三角洲 地区、江苏沿海地区、关中天水经济区、辽宁沿海经济带、中国图们江区域、黄河三角 洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带承接产业转移示范区、长江三角洲地 区、山东半岛蓝色经济区。 在近三年时间，国家也在继续增设综改试验区，在上海浦东、重庆、成都、武汉城市 圈、长株潭城市群的基础上增加了天津滨海、沈阳和山西。另外，还出台了若干针对区域 经济社会发展的指导意见。 为何在“十一五”时期密集出台如此多的区域战略规划？这是国家区域社会经济发展 的需要，也是形势所逼。 近年来，在经济发展中，工业的无序、无度开发表现严重。2002 年，新一轮的重化工 业兴起，为追求发展速度，不管有没有条件的地方都在搞。结果是，全国各地的重工业比 都超标，沿海地区达到 60%以上，有的地方甚至超过了 80%，产业结构急需调整；而在华 北，有些严重缺水的地方却在搞高耗水、高耗能的重工业，造成当地水资源枯竭；在南方 地区，一些环境容量很小的地方却布局了一些资源性工业，超越了生态环境的承载力，导 致当地环境资源遭到严重破坏。 中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀说：“这促使国家必须对区域进行规 划，明确地方的定位、目标、工业和生态布局，以及在国家战略中的地位。 ” 相对于规划，综改试验区是以“改革”为内容，目标是解决问题、探索实践，鼓励地 方“先行先试” 。 由于国家给予“综改试验区”与“区域规划”同样力度的政策支持，它们已经成为带 动地方发展的引擎。目前，我国的综改区分别有为“开发、开放”而设的上海浦东和天津 滨海；为建设资源节约型和环境友好型社会而设的“武汉城市圈”和“长株潭城市群” ；有 突破城乡二元结构，实现城乡统筹发展的成都和重庆；探索 “新型工业化”的辽宁沈阳； 探索“资源性经济”的山西。 除了“区域规划”和“综改试验区”之外，中共中央、国务院的“指导意见”也是支 持区域发展的重要文件。相对于“区域规划”和“综改试验区”来讲，指导意见更偏重指 导性，政策层级更高，主要针对特殊区域和有被关注问题地区的发展。例如，2009 年 5 月， 国务院通过关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见 。 除了海峡西岸经济区、海南国际旅游岛等备受关注的指导意见外，国家针对西部大开 发、中部崛起、长三角的发展都出台过指导意见。另外，还有不少指导意见未被公众广泛 关注。 与上世纪 80 年代国家所设立的“特区” 、 “国家级经济技术开发区”相比，如今，国家 给予的区域政策并没有本质上的不同，只是覆盖范围从较小范围的工业园区和城市个体扩 展到更多的省区、更大范围的城市群和跨省区域。 “与东部政策相比，中西部的政策是一致的，不同的是具体措施不同。 ”国家发改委国 土开发与地区经济研究所副所长肖金成告诉中国经济周刊 。 至此，中国的发展区域已成百花齐放之势。 “如果说改革开放前 20 年，是东部一极带 动中国经济的发展，那么在 1999 年西部大开发后，中国区域在多极化发展。这好比动车组， 不再是一个火车头带动，而每节车厢都有自己的动力，就加快了发展的速度。 ”陈耀对中 国经济周刊说。 地方的渴望 纵观各地，在我国 31 个省（市、区）中，只有浙江、黑龙江、贵州等少数省份没有国 家规划，其余都已进入国家战略之中。未来，新的国家区域战略还将陆续出炉。各地依然 在激烈的角力之中。 2010 年 12 月 21 日，国务院全国主体功能区规划 ，其中“中原经济区”被列入国 家“重点开发区域” 。河南省发改委副主任张廷建介绍， 这是国家第一次将中原经济区写 入国家文件，标志着中原经济区建设已上升到国家战略层面。 根据全国主体功能区规划 ，此次被列入重点开发区域的除了“中原经济区” ，还有 冀中南地区、太原城市圈等 17 个区域。 一位专家对记者表示，主体功能区颁布以后，河南的记者纷纷打来电话，要求采访 “中原经济区”的问题，这让他很为难，规划内容中只是提到“以郑州为中心的中原城市 群部分地区” 。他认为被列入全国主体功能区规划与“中原经济区”规划获国务院批复 是有区别的， “中原经济区”规划尚未被国家批准。 在此之前， “中原经济区”的概念则已经提了好多年，2010 年，河南省政府起草“中 原经济区”规划，并上报国务院。一年过去，国家批复了 3 个区域规划皖江城市带区 域规划、山东半岛蓝色经济区规划、长江三角洲区域规划，同时还有沈阳、山西两个“综 改试验区” ， “中原经济区规划”还没有动静，但地方对于国家战略区域规划的渴望依然强 烈。 “在中部，中原经济区没有批，去年年底让山西拿到了综改试验区，中原经济区以后 能否批复，依然是一个问号。 ”一位业内人士如此描述。 现实中，国家战略规划依然是稀缺资源也是带动地方发展的一个跳板，因此一个主题 的规划甚至被几个地区争抢。 “山东半岛蓝色经济区”是“十二五”开年的第一个国家区域规划，也是我国第一个 以“海洋经济”为主题的区域规划，但人们看到的是，在其获批的背后，浙江和广东都在 打“海洋牌” 。 “到如今，很多地方都将争取进入国家战略作为重要工作之一，这种思路已经被普遍 接受，在争抢中很多地方难免有了这种心态如果其他地区有了，我这个地区也得有， 有总比没有好。 ”中国人民大学公共管理学院教授陈秀山对记者说。 另外，国家区域战略本身的利好也是巨大的诱因。 “在博弈的过程中，一旦争取到国家 支持就会对地方发展有利。一方面，区域发展上升到国家战略，它的影响力最广；另一方 面，如果地方政府不去争取，就会错失良机，在今后的发展中就处于一个不利的位置，就 可能被政策边缘化，对未来的招商引资会影响很大。 ”陈耀说。 “因而，无论有没有国家战略规划的必要，争取国家政策就成了地方政府的必修课 。 ”一位专家如此调侃。 但也有人认为，地方大可不必如此。与 20 年前沿海城市开放开发相比，如今的区域发 展环境已发生了巨大变化。那时候政策效益大是基于国家战略的稀缺性，而且，当时国家 正处于计划经济向市场经济转变的初期，总体上是由国家控制着整个资源，谁的政策松动 一下谁就有了市场。而如今，在中西部的很多地区都具备了自身发展的工业基础，自我发 展的能力大大提高。 陈秀山认为，地方发展也不一定非要获得巨大的外部资源或政策上的优惠。各地发展 的现实成效证明，对于国家战略规划的申请还是要回归到自身发展的需求，切实进行改革 创新，而不是仅仅去争一顶“帽子” 。 对于有些区域， “帽子”就不是那么重要了，解决区域经济“一体化”的问题倒是更加迫切。 长三角是东部最先发展的区域。近年来，上海的工业已经开始往江苏、浙江两省转移， 此时，作为中央直辖市，上海与江浙之间的协作显得尤为重要。然而，当上海的企业将工 厂转移到了浙江嘉兴，而研发中心和管理中心留在上海，这就产生了一个疑问，工厂所创 造的 GDP 是属于浙江还是上海？大规模的转移后，是否会造成上海 GDP 的下降？这些因 行政体制而产生的问题成了产业转移的障碍。 在湖南省，长株潭城市群的经济一体化已经提了 20 年。虽然只囊括三个城市，但三城 之间存在相互竞争，而且各自管辖，三城融合仅仅局限于通信和交通领域，真正的经济一 体化尚未开始。 一个省区内部的经济融合尚很困难，那么跨省区城市之间的一体化就更不容易了。在 “十一五”期间，国务院曾有一个部署，计划编制几个跨省区域规划，重点是长三角、京 津冀、东北和成渝四大区域。 在具体实施中，东北规划编制得最快，并在 2007 年获得国务院同意；长三角的区域规 划则是孕育了 10 年，2010 年 5 月 24 日才被国务院正式批复。而京津冀和成渝经济区则一 直在国务院审批之中，至今尚未出台。 其实，京津冀和成渝内部，城市之间的竞争远远大于合作，这很难让几大城市变成吃 一锅粥的自家人。 2010 年 9 月，重庆与成都对于全球第二大笔记本代工厂台湾仁宝落户的争夺让两个城 市之间竞争升级。一直试图吸引仁宝落户的重庆发现，仁宝携几十家配套企业在考察了重 庆同时，也考察了四川成都、绵阳等地，还在相应市、县召开“仁宝集团笔记本电脑配套 产业对接会” ，这让重庆市政府倍感压力。 而对此事，成渝还打起了口水战，有媒体报道，重庆官员指责对方采用“抄袭” 、 “散 布谣言”等方式赢得竞争，另一方的网民则据理力争，群起攻之。一时间，成渝之间旧怨 未了，又添新恨。 近几年，围绕英特尔、富士康在内的一大批项目，重庆与成都之间的竞争早已白热化， 成渝双方比经济条件、比优惠政策，几乎在每一个项目上都展开争夺。如此之下，让成渝 握手言好谈何容易。 除了竞争关系之外，重庆与成都发展程度的差异也是导致不易融合的直接原因。作为 中央的直辖市，近年来，重庆抢到了很多优先的政策，拿到了陆港建设、两江新区等政策， 发展势头很猛。在这种情况下，城市更愿意为自己着想，不愿下嫁。 对此，关中天水经济区有了新的探索。关中天水经济区横跨陕西、甘肃两省，由 于处于同一个产能区，两省经济往来密切，企业经常同时面对两省的管辖，有的企业甚至 设立了两套班子分别处理陕西和甘肃的事务。为打破这一局面，两省在政府领导班子中抽 调人员组成“关中天水经济区管委会” ，管委会如同一个两地一体化的行政机构，负责两 地事务的沟通和协调。 陈耀认为，必须要建立一个大区域级别的行政机构来进行统一决策和执行，否则难以 完全破解体制壁垒。东北三省也曾做过相关探索，建立了类似的“省长联盟” 。由于新机构 会对现有省区域行政体制造成冲击，对于成渝、京津冀这样跨省大区域来讲，目前可能性 还不大。 “在某种程度上，壁垒的阻隔力和市场力会产生博弈，市场力量大就会有突破，比如 北京、天津和河北，行政阻隔力很大，但市场力也很大，所以突破了障碍，致使河北的城 市与北京、天津的联系就越来越密切。 ”肖金成说。首钢的搬迁就是市场的力量突破了行政 的障碍，最终形成北京和腹地河北之间的产业转移，协同发展。 GDP 与环境的共同选择 国家层面的规划不仅仅是为了促进地区经济的发展，也是为了促进经济与环境协调发 展。从这个角度来讲，肖金成认为，这反而是对地方的一种约束。 就拿湖南来说，长株潭三个城市都在一条湘江上，如果有污染，这三个城市都会受到 影响。 记者在采访时也了解到，有些有污染的企业为了躲避环保部门的审查，干脆就不往上 报，如此隐报、瞒报现象非常普遍。对于各个省区来说，大量关停地方企业也会对当地经 济带来较大冲击。 小企业存在隐报、瞒报，大企业同样存在监管漏洞，激发民怨。 2011 年 1 月 30 日，位于海峡西岸经济区里的紫金矿业因去年 7 月紫金山金铜矿污水 渗漏事故收到一张 3000 万元人民币的罚单。而事情还远远没完，2 月 15 日，记者从紫金 矿业公告了解到，近日广东信宜市 852 名村民起诉信宜紫金矿业公司及其控股方紫金矿业 等企业，要求赔偿约 1.7 亿元人民币。有媒体统计发现，紫金矿业在 13 年内已发生至少 11 次跟环保有关的事故或记录。 为何紫金矿业屡屡发生污染事故，而依然能置若罔闻，我行我素？“政府强烈的发展 经济冲动和财政依赖性赋予了紫金矿业独一无二的特权地位。 ”深圳晶报的一位评论员 如此表示。2009 年，紫金矿业对于所在地区福建省上杭县的财政收入贡献率占到了 60%， 该县的财政收入增长绝大多数取决于紫金矿业的收入增长。有知情人士认为，这也是上杭 县政府对于紫金矿业的污染问题“睁一只眼闭一只眼”的主要原因。 同样，国家其他区域也面临着类似的情况，经济区和综改试验区囊括了省区的重点城 市，并在全省 GDP 中占有绝对份额，而大中型企业特别是龙头企业对省区来讲有着更重要 作用。 对此，中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀说：“虽然完全禁止污染是不 可能的，但国家在思路和政策上是明确的，一旦出现这样的情况，那就是监管层面的问题。 ” 在长株潭综改试验区，记者了解到两型社会综改试验区的成效已经不以 GDP 进行衡量， 而是从环境、资源等来综合考察。即使如此，综改试验区的 GDP 在全省仍占有重要份额， 仍然是衡量湖南省发展成效的最重要指标。而且，对于地方来讲，GDP 越高，拥有排污量 的指标越大。 “当前环境恶化的现实告诉我们，如果不将环境保护的法律责任明确赋予各级政府， 不建立追究政府部门及主要负责人的环境法律责任制的话，地方还将为追求短期的经济利 益而忽视长远利益，那么环境破坏的悲剧还将在我国发生。 ”中国社科院法学所的许建海说。 是追求长远、可持续的发展，还是短时间 GDP 的增长，这是各省区对环境和经济这对 矛盾之间的权衡和选择。 错失的机遇 虽然获得了国家战略支持，但也并不是所有地方政府都会欢欣鼓舞并落实规划。现实 中，被浪费或是被废弃的国家级区域发展文件不止一例，其背后的原因不仅有客观的，也 有主观的，耐人寻味。 中关村就是一例。如果说，当年上海浦东为取得第一个综合配套改革试验区而加速前 进，并取得耀眼的成就，那么，北京的中关村获取“试验区”比浦东还早，但后来却被浦 东抛在了身后，对中关村来说，这是难言的痛。 2005 年 6 月 21 日，上海浦东被批准为综合配套改革试点，结束了“经济开发区”的 身份，开始了“综合试验区”的探索，被媒体广为关注。而一年前，已经获批为“国家自 主创新示范区”的中关村仍然处于沉寂。 中关村被获批的是以“自主创新”为主题的“试验区” ，没有人知道这个文件的分量。 陈耀说， “这是全国的第一个！”当浦东正轰轰烈烈以“综合试验区”为名做宣传、搞规划、 引投资时，这份文件依然被锁在了北京市政府办公室的抽屉。知情人士透露， “当时，地方 政府没有重视，甚至中关村的人都不知道。 ” 2007 年中关村邀请专家团队来做战略研究，专家提议，中关村应该向国家申请作为自 主创新的综合配套改革试验区，结果查到三年前国务院的批复，众人惊讶。一位业内人士 这样说， “中关村的麻木性让人觉得不可思议，国家批了，他们竟然没有反应。 ” 在给中关村做研究的专家组中，肖金成就是其中一位。他对记者坦言， “中关村自主创 新示范区的文件很重要，因为，我国十二五期间的主要任务就是转变经济发展方式， 第一是产业升级，第二就是自主创新，而且，胡锦涛总书记在重要场合提出，中国要提高 自主创新的能力，而中关村在自主创新上起着重要作用，这个带头应非中关村莫属。 ” 既然国务院已经做过类似的批复，所以中关村不能再批，而以前的批复又无法重新启 用。所以，中关村的“自主创新示范区”的申报陷入了尴尬。后来，由于考虑到这一示范 区的重要性，中关村重新递请国务院签字，2009 年获批。此时，国家综改试验区在全国已 有数个。 重新被批复后，中关村示范区的影响力有限。因为后续的具体政策和措施并没有在社 会激起太大波澜，在国家众多改革试验区中，中关村很难鹤立鸡群，媒体对此兴趣也不大。 “中关村错过了最好的时机， ”陈耀对此不无惋惜， “至少可以向国家要很多政策，甚至是 创新的资源，但它没有抓住。 ” 无独有偶，大连也有着同样的际遇。2003 年，中共中央、国务院发布关于实施东北 地区等老工业基地振兴战略的若干意见 ，其中明确提出，充分利用东北地区现有港口条件 和优势，把大连建成东北亚重要的国际航运中心。但当时，地方政府并未引起重视，建设 国际航运中心一事就此被忽略了。 2004 年，天津滨海新区做研究时，就希望将自身打造成“东北亚的国际航运中心” ， 但考虑到这顶“帽子”已经给大连戴了，2006 年，参与天津滨海新区战略研究的专家建议， 为了避免重复，天津滨海新区的定位改成“中国北方地区的国际航运中心” 。对于天津滨海 新区的申报过程，肖金成作为战略研究的主要专家，如数家珍。 “过了几年，大连就提交了一个关于把大连建成国际航运中心的报告，经过多轮修改 最后批了，但结果是，之后也就没了动静， 国家发展战略也就这样被地方再次打发了。 ”肖金成说。 陈耀说：“其实，单单靠审批一个文件，其影响力还是有限的，也是暂时的，区域发 展要保持持续的影响力，就必须有具体的做法，实实在在做出一些成绩。 ” “要大胆去做！” 国家对区域规划审批设有审核机制，一旦区域规划批复下去了，又如何保证落实呢？ “现在有一些规划做得很好，执行起来就不是那么一回事。 ”陈耀向中国经济周刊 指出了当前存在的问题。 目前，我国各地区域规划和综改试验区在落实中表现参差不齐，有些地方甚至寂寂无 声。 一位专家指出， “在一些区域，比如中部的两型社会综改试验区，我们还没有看到 太大的动作，相对进展比较缓慢。 ” 区域战略推行缓慢的背后，原因是复杂的。一位长期进行战略研究的专家指出，有些 地方为了获取国家政策，在申报时迎合国家区域战略中现有的主题，从而导致地区发展的 实际走向与战略规划并不吻合，因而规划只剩下一个“噱头” ，在实际发展改