安岳城乡统筹协调发展的路径探索

安岳城乡统筹协调发展的路径探索 安岳党校人大干部培训班调研六组 统筹城乡发展、构建城乡一体化，是全面落实科学发展观，建设四川丘陵 特色经济强县的一项重大历史任务，是推进工农互动、城乡互动，实现工业强 县、农业兴县战略的重大部署，是发展现代农业，有效融入川渝经济圈的重要 抓手。统筹城乡发展的实质在于维护社会公平，协调公众利益。要确立正确的 统筹城乡发展的思路，既要立足长远，完善政策体系，构建统筹城乡发展的制 度框架，逐步形成城乡一体化的经济社会结构，又要着眼当前，通过落实一系 列政策措施和促进长效机制的建立，解决好当前农业增效难、农民增收难、农 村社会事业发展难的具体问题。我县是丘陵地区农业大县，如何实现城乡统筹 发展，加速构建城乡一体化，是摆在我们面前的一个重大的历史课题。正确认 识统筹城乡发展并采取有效措施推进城乡一体化对加快安岳发展、构建和谐安 岳意义重大。 一、准确把握统筹城乡发展、构建城乡一体化对安岳建设四川丘陵特色经 济强县的重大战略意义 统筹城乡发展、构建城乡一体化，能逐步实现城乡居民享有平等的权利、 履行平等的义务和享有平等的发展机会，同时能够促进城市和农村在平等互利 的基础上共同发展，实现城乡经济社会全面、协调、可持续发展。 （一）统筹城乡发展、构建城乡一体化是经济社会发展的必然规律 城乡一体化既是一个老课题更是一个全新的发展观。马克思早就指出，必 须消灭城乡差别、工农差别、体力脑力劳动之间的差别。我国在建国初期，通 过农业将近 30 年的大力支持，工业完成了原始积累，并促进了城市发展日新月 异；80 年代后，改革开放全面推进，城市和农村开始出现共同繁荣的局面，但 是农村的发展明显滞后于城市发展，农业的现代化进程明显落后于工业现代化 进程；在 20 世纪末本世纪初，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶 段，党中央、国务院提出了科学的发展观，坚持把统筹城乡发展作为“五个统 筹”之首，实行工业反哺农业、城市支持农村、 “多予少取放活”的方针，减免 农业税三税、实行三项补贴（种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补 贴） 、出台“三项政策” （对农村义务教育阶段学生实行“两免一补” 、基本普及 新型农村合作医疗制度、加强对农民工合法权益保护）等等，这些都为统筹城 乡发展提供了良好的政治基础。实践证明，统筹城乡发展、构建城乡一体化是 经济社会发展到一定阶段的历史产物，是上层建筑与经济基础相互作用促进经 济社会发展的客观规律。城乡一体化的过程就是经济社会发展的过程，就是城 市和农村互为资源、互为市场、互为服务，达到城乡之间经济、社会、文化、 生态等协调发展、共同进步的过程。 （二）统筹城乡发展、构建城乡一体化是逐步实现基本公共服务均等化的 一个重要历史过程 统筹城乡发展、构建城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民生产 方式、生活方式变化，是城乡互相吸收先进和健康因素、摒弃落后因素，逐步 形成相互融合、共同发展的新型城乡关系的历史过程。通过统筹城乡发展，构 建城乡一体化，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整 体，统筹谋划、综合研究、协调建设，通过体制改革和政策调整，推进城乡规 划建设、产业发展、市场信息、政策措施和社会事业发展的一体化，打破长期 形成的城乡二元结构，在就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生、基 本医疗、公共文化、产业发展、国民待遇上实现均等化，城乡在政策上的平等、 农民享受到与城镇居民同样的文明和社会发展成果才能实现，城乡经济社会全 面协调可持续发展才不是一句空话。 （三）统筹城乡发展、构建城乡一体化是解决“三农”问题的有效途径 要坚决摒弃先城市后农村的传统发展理念，树立统筹城乡发展观念，着力 解决农业、农村和农民的各种矛盾和问题，努力缩小城乡差距。新形式下，农 村社会经济虽然有较大发展，但农村经济仍是市场经济体制下的弱势产业，没 有得到国家财政的足够支持，城乡差别发展的态势并没有得到扭转。城乡收入 和贫富差距持续拉大、农民就医难、行路难、上学难、增收难、养老难等一系 列矛盾和问题还在一定范围、一定程度上存在，严重影响着社会的长治久安， 要解决这些问题，只有坚持城乡统筹，坚持全面协调可持续的科学发展观，既 要抓第一产业，更要突出产业融合，加快农村剩余劳动力向城市转移，优化农 业、农村经济结构，提高农村居民的生活水平和质量这个重点。因此，实施城 乡一体化战略必须把解决广大农民的就业问题、实现农村剩余劳动力的转移作 为基本途径，同时积极调整农业和农村经济结构，提高农业综合效益，促进农 民收入的持续稳定增长，最终实现转移农民、保障农民、提高农民、富裕农民 的根本目的，才能切实推进城乡一体化，才能从根本上解决“三农”问题。 （四）统筹城乡发展、构建城乡一体化是建设“四川丘陵特色经济强县” 的根本措施 安岳县有 154 万人口，农业人口达 139 万，工业欠发达，农业基础差、底 子薄，统筹城乡发展任务艰巨，职责光荣,要在全县范围内形成关心、支持统筹 城乡发展、构建城乡一体化的良好氛围。统筹城乡发展对于突破“小农意识” 禁锢、改变安岳落后面貌有着重大意义，对发展现代农业、建设社会主义新农 村、推进四川丘陵特色经济强县战略有着深远的历史影响。统筹城乡发展、构 建城乡一体化是整体推进“工业建园区、城市建新区、农业建基地、农村建新 村”的更高层次的深化，也是推进全面建设小康社会进程的精要概括，不仅涉 及到思想观念的更新，也囊括政策投入走向；不仅是发展思路和增长方式的转 变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方 式和工作方法的改进。统筹城乡发展的过程就是推进工业强县、农业兴县战略 的过程，就是不断积累、不断发展，建设文明、富裕、绿色、和谐安岳的过程， 就是逐步建成“四川丘陵特色经济强县”的过程。 二、正确认识安岳县推进城乡统筹、构建城乡一体化面临的机遇和挑战 从当前以及我县实际来看，统筹城乡发展面临着突破传统格局，实现新发 展的良好机遇： 一是产业发展有特色。我县是“中国柠檬之乡” 、 “中国石刻艺术之乡” ，具 有规模规模、产量全国第一的柠檬特色产业、产销量西南第一的红薯加工产业、 肉食品产量四川第一的畜牧产业， “古、多、精、美”的石刻艺术享誉海内外。 同时，国家准备建立统筹城乡发展示范区，已初步选定在重庆市试点。省委正 在争取把成都市和资阳市也列入全国试点，我们将面临千载难逢的发展机遇。 二是区位有优势。安岳地处成都和重庆两个特大城市之间，交通便捷，319 国道、206 省道纵横交错，乡村公路密如蛛网， “内遂高速” 、 “毗河引水工程” 等工程也正准备动工建设，规划当中的“内遂铁路” 、 “成渝高速”复线也将穿 越县中心城区，交通优势、水资源优势将使安岳在成渝城市群中地位更加突出， 形成川渝经济圈中具有独特区位优势的桥梁和纽带，并将有力的推进城乡统筹 发展、构建城乡一体化。 三是农民有愿望。统筹城乡发展，构建城乡一体化将有效改变安岳农村的 落后面貌，促进安岳 139 万农民群众生活水平的较大改善。广大农民满心希望 并翘首以观，参与意识明显增强。在近年推进的社会主义新农村建设、扶贫新 村建设等推进城乡统筹发展的项目建设中，广大农民表现出了前所未有的热情， 参与建设美好家园的积极性空前高涨。这是我们推进城乡统筹的良好的群众基 础。 但是，我们也不能忽视横隔在我们面前的诸多挑战，具体体现为五个方面： 一是统筹城乡发展面临着观念、体制上和实际工作中面临着“三个不多” ， 即投入“三农”的资金不多、抓“三农”的人不多、解决“三农”问题的办法 不多的现状。一部分人坚持优先发展工业，这是一个理论误区。作为丘陵地区 农业大县，坚持“以农兴工、以工促农、工农互动”才是强县富民之道。二是 促进可持续发展面临资源缺乏、人口增加的压力以及环境保护建设投入不足的 矛盾。我县水资源、矿产资源、能源都非常缺乏，人口压力大，这是阻碍我县 统筹城乡可持续发展的两座大山。三是建设社会主义新农村、改善农民生产生 活现状面临着农村基础设施条件差和政策二元化的制约。四是农村面临着自我 发展能力不强的制约。五是农民收入增长面临着农民劳动技能缺乏和就业观念 缺失的双重制约。要切实解决好这些困难和问题，我们既要借鉴历史经验和学 习他人之长，又要顺应时代潮流，结合我县实际，更加自觉、更加全面、更大 力度地实施统筹城乡发展战略。 三、围绕目标、突出重点，坚持统筹城乡发展、加快推进我县城乡一体化 全面实施统筹城乡发展战略，加快推进城乡一体化进程，健全体制，优化 配置，以城带乡、以乡促城，实现城乡互补、协调发展，以统筹城乡发展的先 发优势，确保我县在现代化进程中处于全市的前列。 今后一个时期的主要目标是：到 2010 年，城乡一体化工作取得积极进展， 城乡差别、南北部差别逐步缩小，农民的生产生活条件得到明显改善。到 2015 年，逐步消除城乡二元体制结构，形成城乡地位平等、开放互通、共同进步的 发展新格局。到 2020 年，城乡经济、社会、文化、生态、保障相互融合、相互 促进、持续发展，基本实现城乡居民权利义务均等化，城乡更加和谐，人民更 加富裕，社会更加繁荣稳定，城乡一体化体系基本建成。 要实现上述奋斗目标，在具体工作中要切实从以下几个方面着手，抓好统 筹城乡发展、构建城乡一体化： （一）坚持“三个原则” ，找准统筹城乡发展的“出发点” 一是坚持城市与农村要实现全互动的原则。随着市场经济体制的建立和农 业经济的不断发展，发展现代农业的思维和方法必须坚持与时俱进，统筹城乡 发展，必须要实现工业与农业、基地与市场的全互动。首先，要实现工业与农 业的全互动。以安岳为例，安岳是农业大县，农产品资源丰富，加工龙头企业 不断发展壮大，工业已成为农业发展的有力“助推器” 。我们发展现代农业、建 设社会主义新农村，就是要用好这种优势，坚持 “以农兴工、以工促农、工农 互动”的发展思路，用工业发展来引领农业，围绕工业发展的需要谋划和发展 农业，通过现代农业的发展来推进工业强县战略。具体表现上就是要通过“村 企共建新农村”的形式，引导农业产业化龙头企业根据自身优势，与产业基地 乡镇、基地村合作共建，把产业发展的各要素向农村延伸和集聚，形成工业与 农业互动的紧密联系体，通过这种形式来实现城市农村的互动，来促进城市与 农村的统筹协调发展。其次，要实现农业基地与市场的全互动。城市是市场的 主要载体与功能区，市场是农业增效、农民增收的目标能否实现的重要环节。 因此，抓好市场的功能配置与建设，是实现城乡统筹发展的关键。农村要发展， 必须与城市对结，及时地掌握市场需求信息，生产产销对路的农产品。要坚持 主动出击占领市场，避免被市场牵着鼻子走，走出农产品因市场原因大起大落 的怪圈。 二是坚持公共财政要向农村全覆盖的原则。要建立公共财政支持农村建设 的长效机制，逐步形成有利于农村公共服务和社会事业发展的体制、机制，不 断扩大公共财政覆盖农村的范围，通过加大财政对“三农”的投入力度、将涉 农项目打捆集中支持、增大项目资金配置额度等方式，把教育、文化、卫生、 体育、农村保障、基础设施建设等投入的重点转向农村；城市资源分配要向农 村倾斜，土地出让金的收入要向农村大力投入，城市、工业占地要尽量全部解 决失地农民的就业问题；农民在养老保险、最低生活保障、贫困救助、医疗救 助等方面享受与城市居民同等的待遇。通过这些方式，构建起公共财政支持新 农村建设的长效机制。 三是坚持公共资源要与农村全共享的原则。首先公共设施资源要与农村实 现全共享。如图书馆、学校、医院、道路、路灯、桥梁、天然气、自来水、通 信等，城市享有比农村更优先的发展与占有机会。要统筹城乡发展，必须把这 些公共资源的建设重点投向农村，逐步改变农村公共设施的落后状况。其次公 共信息资源要与农村全共享。农村公共信息资源占有率少之又少，农民对各类 公共信息包括文化产品、科技成果、市场信息等，因设施条件、本身文化水平 等因素的影响，难以有效利用这些公共信息资源。如安岳的柠檬种植户，对外 面的市场信息不了解，对产品的优势、市场前景没有客观的、理性的认识，在 市场竞争中必然处于劣势。统筹城乡发展，必须要建立公共资源共享的长效机 制，从建立健全设施投入机制、资源共享服务机制等方面入手，着力加以解决。 （二）理清“四个关系” ，把握统筹城乡发展的“关键点” 一是处理好规划长远与着力抓好当前的关系。统筹城乡发展、加快推进城 乡一体化，规划是前提。规划滞后和缺失，等于没有奋斗目标，势必缺乏动力， 最后无所作为。因此我们必须强化规划意识，坚持做到规划先行，科学地确定 城乡一体化的奋斗目标，要按照“城市建新区、工业建园区、农业建基地、农 村建新村”的要求，着眼于全局、着眼于长远、着眼于实践，高起点、高水平 地制定实施规划，并且根据经济社会的发展、形势的变化逐步完善规划，不断 提高规划的科学性、前瞻性、系统性。要在科学规划的指导下，着力抓好各项 实施工作，一步一个脚印，扎扎实实地推进。实施规划必须只争朝夕，立足长 远，抓好当前，根据现有条件和基础，认真研究确定阶段性目标，做到长规划、 短安排，做好做实当前能做可做的事。 二是处理好城市建设与新农村建设的关系。我县坚持以城市建新区为重点 扩张城市规模，按照抽松老城、开发建设新区、精心打造工业园区的“一城三 区”和“两城一带”发展思路，带动第三产业发展，促进城乡协调持续发展。 城市建设和工业园区建设带动全县城市经济和工业经济发展步入快车道，同时 也拉动农村经济快速发展。2006 年安岳县初步建成以岳阳镇水观村、石桥铺镇 烽火村等为代表的新农村示范村 33 个，2007 年建成新农村示范村 10 个，2008 年再规划建设示范村 15 个，带动了全县新农村建设整体推进。由此可见，城乡 一体化是城乡之间经济、社会、文化、生态等协调发展的渐进过程，是双向的、 互动的，既不是全部乡村变城市，也不是城市乡村化，更不是城乡一样化。城 乡一体化强调的是充分发挥城市与农村各自的优势和作用，城市和农村、工业 和农业要在加快发展中互促共进。 三是处理好加快经济发展与促进全面进步的关系。统筹城乡发展，加快城 乡一体化，最终目的是促进城乡经济社会和人的全面进步，这也是科学发展观 的根本要求。统筹城乡发展，推进城乡一体化，首先要加快发展。任何时候发 展都是第一要务，是前提和基础。没有发展，就没有经济基础，一切都是空谈。 要解决“三农”问题，解决城乡发展中的一系列难题和矛盾，缩小城乡差距， 关键靠经济的发展。因此，在统筹城乡发展的过程中，我们必须毫不动摇地坚 持以经济建设为中心，努力把经济搞上去，为加快推进城乡一体化提供强大的 物质基础和根本保证。但我们讲加快经济发展，并不是简单的经济增长，经济 发展的目的是为了促进社会的全面进步，是为了不断满足全体人民群众的物质 文化需求，实现人的全面进步。 四是处理好“有形的手”和“无形的手”的关系。一方面，要切实发挥各 级政府“有形的手”的作用，在统筹城乡经济社会发展中的责任，不断完善和 强化社会管理和公共服务职能，通过制定政策、加强宏观管理等，加快推进城 乡一体化。另一方面，要遵循市场经济规律，充分发挥市场这只“无形的手” 在配置资源、发挥效率等方面的作用，按照建立统一、开放、竞争、有序的现 代市场体系的要求，加快发展和培育城乡一体化的商品市场和要素市场，建立 健全城乡统一的市场网络，充分运用市场机制、发挥市场的主体作用，加快统 筹城乡发展、推进城乡一体化。 “两只手”都要用，缺一不可。 （三）突出“五个重点” ，抓住统筹城乡发展的“着力点” 1. 构建城乡一体化的特色产业。统筹城乡发展，必须把产业发展放在工作 的首位，形成特色产业支撑，这是城乡一体化的根本动力。要大力调整、优化 和重组现有城乡分割、关联性不强和结构趋同的产业体系，顺应城乡经济不断 融合的要求，统筹规划和整体推进三次产业的发展，实现产业分工一体化。 优化产业布局，构建特色农业产业集聚区。要根据区域产业布局现状和发 展趋势，打破行政区划限制，突破“一村一品” 、 “一乡一业” ，依据产业发展的 特点和趋势，充分尊重市场规律，立足全县统一规划特色产业布局，着力形成 区域分工合理、发展特色鲜明、生产要素和自然资源禀赋优势得到充分利用的 产业空间布局，引导柠檬、生猪、红薯等特色产业加快向国道“319” 、省道 “206”、安大路及“内遂高速”两旁集聚，初步形成“三带二区一园”产业大 格局，即：百里柠檬产业带、60 里通贤柚产业带、安大路优质稻米产业带，双 高红薯加工集中区、以骨干水利工程开发经营为重点的水利经济区，蚕桑丰产 示范园。用五年时间，加快建设中国柠檬之都、全国现代畜牧经济强县、西南 第一薯类加工基地、全省重要优质茧丝绸基地和川渝绿色农产品物流配送基地， 逐步打造成川渝地区观光农业和生态农业功能集中区。 构建城乡互动产业体系，推进产业升级。统筹工业发展与农业发展相互融 合和有效衔接，以现代农业的发展振兴工业，以工业的发展提升现代农业发展 的规模和水平，并带动三产业升级，建成“以工促农、以农兴工、工农互动” 的产业体系，实现农村三次产业联动协调发展。加快传统农业向现代农业的跨 越，重点发展设施农业、都市农业、观光农业、创汇农业、生态农业，提高农 业比较效益，增加农民收入。围绕资阳市工业产值千亿和农产品加工业百亿产 值目标，大力发展农产品加工业。立足农产品资源优势，加快承接东部农业产 业转移，切实抓好美国 PIC 公司、内江德福隆、四川达兰等大型养殖企业的招 商引资和建设支持力度，重点配套落实强有力的扶持政策，引导加工龙头企业 把投资重点投向柠檬、生猪、薯类、茧丝绸等特色产业，努力培育以柠檬加工、 肉食品加工、薯类加工、茧丝绸加工、饲料加工等为骨干的龙头企业集群，不 断提高农业产业化经营水平，着力提高农业竞争力。 积极发展现代服务业。通过统筹规划、政策引导、体制创新和加大投入， 推动商贸物流、旅游文化、现代服务等第三产业的加快发展，不断提高三产占 GDP 的比重。加快市场建设，进一步完善周礼粉条专业批发市场和柠檬批发交 易市场，加快农村商务信息服务体系建设，建立集市场交易、仓储、信息服务、 质量检测检疫为一体的批发配送中心，努力增强特色农产品批发市场服务功能。 大力实施“万村千乡市场工程” ，建立与专业市场紧密的联结机制，形成余缺调 剂、功能互补的市场网络。狠抓市场拓展，大力培育经纪人、营销大户、营销 公司、商贸集团，积极发展物流配送、连锁经营、电子商务等现代商业业态。 加快生态文化旅游强县建设。依托石刻艺术、宗教文化、名人故里和生态农业 旅游资源特色，围绕建设“普州太后许黄玉故里” 、 “中国洞天佛海” 、 “普州万 亩柠海”等旅游精品品牌，努力把安岳古代历史名人、石刻景区与柠檬特色产 业结合起来，打造国家重点风景名胜区、国家 AAAA 级旅游区。加强区域协作， 以成渝两大城市为目标市场，构建川南渝北旅游区，建设“大足安岳遂宁” 石刻文化精品旅游线。 2. 加快城乡基础设施建设。统筹城乡发展、加快推进城乡一体化，必须要 先行统筹安排和推进城乡基础设施和公用设施的一体化建设。通过促进城镇基 础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，确保城乡要素流动渠道畅通。 构建城乡一体的交通网络。交通设施是城乡发展中最重要的基础设施之一， 积极配合支持内遂高速公路建设，全力争取内遂铁路、成安渝高速、成渝城际 铁路、资安路等交通“大动脉”的立项和建设，构建安岳至成都、重庆、遂宁、 内江、资阳 1 小时快捷通道。整体规划、统筹推进通乡、通村公路建设，包装、 申报、建设安岳柠檬交通环线，积极实施通达及通畅工程，形成“内连成环、 外连成网”便捷通畅的交通网络。全县 90%以上乡镇到县城时间缩短在 1 小时 内，各行政村到本乡镇行车时间大大缩短。 构建城乡一体的水利网络。努力争取毗河引水工程立项建设，积极组建大 型灌区；先期推进覆盖石桥铺、永顺、岳新等乡镇的县城供水管网扩容建设， 逐步实施城乡一体的安全饮水供给网络；扎实推进农田水利基本建设，逐步解 决水资源匮乏对安岳城市和农村生产生活的制约。 构建城乡一体的公用设施。要加快建设与农村居民日常生活密切相关的公 用服务设施,逐步实现城乡供水、供气、供电、排污、防洪减灾、通讯、垃圾清 理等公用设施一体化。 3. 加快城乡各项社会事业发展。目前，城乡发展差距最大的是社会发展领 域的差距。加快推进城乡一体化，必须着力解决农村社会事业滞后于城市的状 况，加大投入，加快城乡社会事业发展。 推进教育事业的城乡一体化。巩固深化教育创强成果，建立和完善农村义 务教育管理体制，继续实施农村义务教育“两免一补”政策，探索农村贫困家 庭子女非义务教育的政府支持体系和社会扶持体系；加大农村基础教育投入的 倾斜力度，逐步缩小县城与乡镇、社区教育资源配置等方面的差距，促进城乡 教育的均衡发展，共享城乡优质教育资源。 推进卫生事业的城乡一体化。建立完善以县卫生局和疾病预防控制中心为 主体，各类医疗机构和社区卫生服务站为基础，覆盖城乡的疾病预防控制网络， 大力推行“新型农村合作医疗” 。建立城乡一体的快捷的公共卫生反应系统，进 一步提高疾病预防控制体系的监测、预警能力，提高技术水平和应急反应能力， 有效预防和控制各类传染性疾病，防范和处理各类突发公共卫生事件。 推进文化事业的城乡一体化。大力提升城镇文化品位，切实夯实农村文化 体育基础。加快乡镇文体中心和村文化活动室建设，深入实施农村电影 “2131”工程、 “文化之源共享工程” ，开展“乡村青年文化节”活动，不断丰 富群众文化生活。广泛开展文明村镇、文明家庭创建活动，加强农村思想道德 建设，积极倡导文明健康的生活方式，不断提高农民整体素质。 推进科技事业的城乡一体化。大力实施科技强县战略，全面推进科技进步， 促进经济增长方式的转变。要积极引导科技资源和科技成果向农村流入，提升 农村科技进步水平，促进科技资源合理配置。要优化科技发展环境，建立以企 业为主体的区域科技创新体系和技术创新机制，积极推进产、学、研联合，加 快推进政务信息化、企业信息化和产业信息化工程，促进科技与经济的紧密结 合。 4. 加快城乡一体的劳动就业制度和社会保障体系建设。统筹城乡发展，必 须建立城乡均等的就业和社会保障体系，才能全面构建城乡一体化。 建立城乡一体的劳动就业制度。就业是民生之本，统筹城乡发展，很重要 的一条就是要实现城乡劳动力的充分就业。要实行统一的就业政策，进一步消 除城乡、身份等各种限制，逐步消除城乡居民在劳动报酬和社会保障等方面的 差异，形成城乡人口自由流动、城乡统筹就业的就业格局。拓宽就业渠道，开 发就业岗位，为城乡居民提供更多的就业机会和稳定的就业岗位。 建立城乡一体的社会保障体系。加快推进城镇单位和企业职工养老、失业、 医疗、工伤、生育五大社会保障的全覆盖。积极推行覆盖城乡的最低生活保障、 失业职工基本养老保险和失业保险、失地农民基本生活保障