对城市老工业区改造模式选择的思考

对城市老工业区改造模式选择的思考 传统重工业区的发展与城市的关系十分密切，老工业区的改造更是在世界 范围内引人关注的一项课题。但并非所有的工业区改造都遵循同样模式，其选 择受历史、区位、土地使用状况、基础设施条件、生活环境、产业发展前景等 影响。不同的改造模式，决定了不同的政策支持方向。因此，老工业区改造， 核心在于目标模式的选择。结合考察国内外典型案例，主要有以下思考： 一、老工业区改造的主要模式 1、产业升级改造模式。典型的是英国内城企业区改造。英国是世界上最先 经历工业化和城市化的国家，也是最早经历城市衰退和城市再生的国家。二战 后，位于内城的企业区普遍面临倒闭或迁移窘境，80 年代，英国政府调整了原 有的内城更新规划，建立城市开发公司，鼓励企业重新开发中心城市，创造就 业岗位，目前共有 40 个企业特区，重新焕发了内城活力。 2、产业转型改造模式。典型的是德国鲁尔工业区改造。鲁尔工业区是世界 上最大的煤炭和钢铁工业区，二战后以重化工为主的经济结构日显弊端。为适 应新形势要求，鲁尔区开展了全面的区域整治工作，包括采用新技术改造煤炭 和钢铁等老工业，建立科技革新信息中心，帮助企业拟定技术革新计划，优先 向中小企业转让技术等办法，提高传统工业的机械化和现代化，通过给予经济 补贴鼓励信息、电信、生物技术等新兴工业迁入，因地制宜实现产业结构的多 样化，如杜伊斯堡发展成为贸易中心，埃森市成为休闲和服务中心等。通过实 施改造，鲁尔区紧随世界产业结构调整步伐，不断创新，以新技术革命促进区 域经济结构的全面更新和提升，成为老工业区持续发展的典范。 3、功能转换改造模式。典型的是上海苏州河改造和深圳八卦岭工业区改造。 贯穿上海城市中心的苏州河一直面临“工业与环境能否协调发展”的难题，根 据“产业置换”的思路，上海市政府从 90 年代开始把污染严重、档次低的产业 置换出来，保留和发展科技型、高附加值、环保型产业。同样，随着深圳特区 经济的高速发展，八卦岭工业区由原来城市“边缘地带”迅速成为城市中心区 域，区内企业成本急剧上升，工业效益持续下降，出现了工业外迁和自发将空 置厂房改作商业、办公用途的情况。顺应这种趋势，深圳市制定规划，把技术 含量高、经营状况良好的高科技产业用地予以保留，其余主要发展商业、办公、 居住混合性小区。 4、整体搬迁改造模式。典型的是首钢工业区整体搬迁改造。首钢是北京最 大的传统工业区，上世纪 80 到 90 年代，首钢产量由 100 万吨猛增至 800 万吨， 随着生产规模的急剧扩大，对大气的污染也越来越严重，厂区的降尘量达到市 区的 29 倍。2004 年，随着北京市新一轮城市总体规划将发展目标明确为“国 家首都、国际城市、文化名城和宜居城市” ，同时随着北京奥运会的临近，以首 钢、焦化厂为代表的一批传统重工业区正式进入停产、搬迁、改造的阶段。首 钢从北京迁至曹妃甸，并与唐钢联合成立京唐钢铁联合公司，对城市集中成片 的老工业区如何进行结构调整作了系统论证，探索创造出大型工业企业搬迁、 改造的新型模式。 二、各种模式比较分析 1、产业升级改造模式。采取这类改造模式的老工业区主要特征：一是区位 条件较好，甚至位于城市的中心区域。二是面临调整产业结构、疏散中心城区 人口、解决环境污染等多重压力。三是产业和生活环境标准尚未下降到既不能 吸引新的工作和商业，也不能维持正常城市生活功能的程度。四是通过采用某 些扶持政策或提升产业与生活环境标准的措施，仍有望继续吸引新的投资。 2、产业转型改造模式。采取这类改造模式的老工业区主要特征：一是随着 城市的快速发展，由原来城市“边缘地带”迅速成为城市中心区域或片区中心， 区位条件较好。二是面临工业生产成本上升、工业效益下降、产业升级或转型、 环境污染等生存的和来自社会的压力，工业区本身的功能和性质远远不能适应 该工业区所处地段土地增值的变化趋势。三是工业区周边已形成一定的商业氛 围，通过实施改造，有条件发展较原有工业收益价值更高的第三产业和新兴工 业，充分挖掘工业区土地的潜在利益。 3、功能转换改造模式。采取这类改造模式的老工业区主要特征：一是通常 面临原有工业的生产成本过高、经营收益下降的窘境，原有工业缺乏良好的发 展前景。二是其继续存在已经与城市生活功能发生较大的冲突，但又不至于对 整个城市的长期发展和转型升级产生根本性制约。三是区位和市场环境等条件 一般，不适合大规模发展商业、贸易等第三产业，第三产业更多是为居民生活 配套。 4、整体搬迁改造模式。采取这类改造模式的老工业区，往往历史形成、占 地广阔，且基本是传统的重化工业，与城市发展的矛盾日益突出，主要表现在： 一是产业矛盾，制约区域产业结构的升级调整。二是环境矛盾，长期重工业生 产给区域气候环境、土壤环境、地下水环境带来了严重影响。三是土地利用矛 盾，城市中心、集中连片的工业用地制约了区域资源与交通优势的发挥，给周 边城市用地布局带来明显制约。四是独特的社会结构和文化认知矛盾，计划经 济时期形成的独特社区生活配套模式，相对落后的经济水平、人口结构和地区 居民的消费能力限制了现代化商业服务业、文化事业的发展。 三、各种模式的政策思考 1、产业升级改造模式。此类工业区改造，强调维持原有的以工业为主的功 能和性质不变，目的是改善区内投资环境和生活环境，在维持对原有企业吸引 力的同时，吸引新的企业入驻。从我省情况看，各地特别是一些县城工业区改 造普遍适用此类模式。政策着力点应放在鼓励企业再投资、再开发上，重点采 取税费减免、行政手续简化等优惠政策，增强工业区的活力和竞争力。 2、产业转型改造模式。此类工业区改造，主要强调降低工业比重，打破原 有以工业为主的格局，对产业结构进行优化调整，基本原则是“退二进三”或 “优二兴三” ，按照实施改造的难易程度依次对工业用地进行功能置换，发展附 加值更高的第三产业或新兴工业。从我省情况看，一些老工业城市历史形成的 工业区适用此类模式。政策着力点应放在清理改造传统产业，完善基础配套， 吸引资本技术，扶持新兴产业，因地制宜实现产业结构多样化等方面。 3、功能转换改造模式。此类工业区改造，强调部分改变工业区的用地功能， 把工业区原有的产业活动功能改造为以居住为主，含适量配套、商业办公的设 施完善的综合区。一些大中城市中散、小、杂的工业集聚区改造普遍使用此种 模式。由于这类工业区，一般伴随着企业的自主迁移和主动选择，政策的着力 点，是做好整体规划，同时根据实施改造的难易程度，有序进行工业区用地功 能的调整置换。 4、整体搬迁改造模式。老工业区整体搬迁改造，源自工业区发展与城市发 展的矛盾已经变得不可调和，无法通过简单的污染治理、关停淘汰、结构升级 实现持续发展，只能通过整体空间置换，实现区域生产力的布局优化、企业主 体的整合集聚、产业组织形式的系统创新，是对产业融合互动、资源集约利用、 城市健康发展的全新探索，是一项复杂的系统工程。我省清水塘老工业基地位 于株洲中心城区，随着株洲市进入经济总量加速扩张、产业结构加速升级、城 市功能加速转换的新阶段，适用此类改造模式。政策着力点：一是规划上，要 高起点、高标准，做好统筹谋划和顶层设计，注重城区老工业区整体搬迁改造 规划与相关规划的统筹衔接，将其纳入城市总体发展规划、土地利用规划、城 市基础设施规划、人员安置规划等。二是产业上，要把老工业区搬迁改造与技 术改造、改制重组结合起来，用先进技术改造提升传统产业，提高产业集中度。 要更加注重带动迁入地的产业结构升级，集中力量发展生产性服务业，加强物 流配送、原料和产品等专业市场、