工业园区建设中有效利用土地资源的思考

工业园区建设中有效利用土地资源的思考 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本 国策。土地是工业发展的重要资源，工业园区的设立及规划 布局的科学性，对一个地区工业发展有着十分重要的意义。 “工 业 立市 ”战略的实 施，需要消耗大量的土地资源，如何结 合我市的具体情况，在推进工业化进程中，做到科学合理有 效利用土地资源，这是我市工业园区可持续发展的重要前提 和保障。 一、科学有效利用土地资源在工业园区建设中的重要性 2003 年以来，党中央、国务院不断严格土地管理，加强 土地调控，相继作出了一系列重大部署，在用地问题上，法 规政策和客观现实都不允许大手大脚、粗放用地。在我市经 济社会不断向前发展，耕地逐年减少的情况下，如果不高效 利用工业园区的土地资源，保山的工业建设用地将难以得到 长足的保障。不断提高土地资源利用效率，用发展眼光规划 布局工业园区，利用好有限的土地资源，选准优势项目，集 约节约发展才是保山各工业园区发展的最佳出路。要推进新 型工业化，就逼迫我们进一步提高土地利用率，不能走高污 染、高消耗、占地大、投资小的工业发展路子。要按照集约发 展、规模发展、产业发展的思路，充分利用好有限的土地资 源，建立科学合理的供地方案，促进集约节约用地。通过挖 掘存量土地潜力，做好盘活这篇文章，减少外延扩展，扩大 2 内涵挖潜。 二、我市工业园区建设中土地利用的现状 在“ 工 业立市 ”的浓郁氛 围中，保山工业 园区、腾冲工业 园区、龙陵硅工业园区和昌宁生物资源加工特色工业园区和 保山水长工业园区等纷纷崛起保山，这些工业园区集中了全 市、各县区的龙头骨干企业，这些企业不但迅速成长为行业 榜样，也成为了拉动地方经济发展的强劲引擎。工业兴则保 山兴，工业强市亦带来了保山社会经济大转型的深刻变化。 2008 年保山市工业总产值实现 107 亿元，首次超过了农业总 产值，工、农业总产值双双突破百亿元大关。近年来，我市各 县区工业园区在市委、市人民政府的正确领导下，积极创新 发展思路，着力改善基础设施条件，完善各项服务功能，充 分发挥经济发展平台承载作用，园区企业经济效益稳步增长， 园区发展势头较好，整体经济实力不断增强，为全市工业经 济奠定了坚实的基础。但发展中也暴露出全市规划缺乏科学 性、土地资源粗放型利用、产出率不高等问题。 （一）工业园区设立分散、投资不集中，难以形成规模化 开发 我市各工业园区中除腾冲于 1999 年建园外，其它三县 区均在 2003 年后建园，起步较晚。工业园区相对过散，投资 不集中，难以形成规模化发展，在招商引资项目方面各自为 政，形成各园区无序竞争，大有“先下手 为强”之举，各工业园 区之间的产品和产业结构雷同，存在重复建设的现象。通过 3 降低开发标准来招商，影响整体引资质量。由此产生的土地 利用跟随着项目跑，土地利用结构跟着产业布局走，园区内 规划与协调度不够，土地利用规划没有起到引导产业布局和 筛选项目进园的作用。 （二）城市周边布局工业，规划不尽合理 我市工业园区有的位于城乡接合部，也有直接设在城市 规划区的情况。首先，工业园区的建设需要占用大量的土地， 这样的布局，耗用的土地其中大部分为耕地，这直接导致耕 地面积减少；其次，大部分乡镇企业走的是“处处点火，村村 冒烟、遍地开花”的路子，不是长久发展之路，这不仅浪费土 地资源，还导致环境严重污染 ；再次，设在城市和城乡结合 部的工业企业，难以实现长足发展，一个城市的发展应主要 以商业和物流为主，城市内部布局工业，所产生的噪音、废 气、废渣、烟尘、污水等工业排放物将严重影响城市的整体 品味，并且还会形成企业以办工业为名先行“圈地”，待时机 成熟想方设法变更土地用途从事商业开发，从中谋取暴利， 严重降低了土地的产出率，未能充分发挥城市土地资源的经 济效益和社会效益。 （三）土地的利用粗放、尚未建立科学合理的供地控制指 标，随意性较大 第一、选址随意。我市工业园区正处于建园初期，目前虽 然园区总体规划已经完成，但因为各方面的原因，具体的详 细规划尚未制定，园区内各类项目用地和基础设施用地都是 4 临时选址进行布局，随意性比较大。第二、面积随意。保山的 工业在全省来说，起步相对较晚，为了更大程度的招商引资， 争取省内外企业入驻工业园区投资建厂，工业园区对项目用 地的面积未能加以严格控制，对项目所需面积主要根据企业 需要来定，使得企业在用地面积上开大口，存在圈地面积过 大的现象。 （四）土地利用以外延扩展为主，内涵挖潜力度不足 当前，我市各项事业的发展，需要占用大量的土地，而多 年来的供地都是以占用新增建设用地的外延扩展方式为主， 根据 2009 年我市国土资源工作报告，去年全市共办理各类 项目新增建设用地 12.6 万亩，盘活存量土地 2498.7 亩，盘活 建设用地面积仅占新增建设用地面积的 2%。 三、园区建设中有效利用土地资源的建议 （一）逐步整合资源，走规模开发的路子 工业向园区集中是加强用地管理、促进土地集约化利用 的有效措施。要针对我市工业园区存在的散而小及功能雷同、 未形成特色和规模等问题，按照地域相近、产业关联等原则， 逐步加以整合，实施园区整合、产业集聚，最终在铁路、高速 公路沿线及有条件的县域形成有规模、有特色、有效益的工 业园区。乡镇企业通过产业升级改造，向城镇的工业小区集 中，以解决村村冒烟及污染和基础设施配套问题。要按照“膨 胀一批、整合一批” 的要求，抓好重点园区建设，保障重点园 区用地，提高规模效应，对规模小、布局分散、发展缓慢的工 5 业园区，要进行缩并整合。 （二）坚持高起点科学规划，合理布局工业园区 一要按照“统一规划、 统一征地、分期实施、滚动发展” 的 原则，工业园区建设与推进城镇化进程相结合，与产业结构 调整相结合，使园区成为项目投资的集聚地，经济发展的新 载体，城市化进程的助推器，新型工业化的试验区。规模要 适中，根据财力、物力条件和项目开发的实际情况逐步实施， 防止低水平重复建设。要与招商引资的实际效果和创办工业 园区的能力相适应，实行一次规划、分期实施，逐步按需占 用土地，在编制阶段做好协调工作，提高规划的可操作性。 二要充分考虑工业区的基础设施和工业、交通、商贸不 断发展的动态要求，超前规划，高起点、高标准设计。要与区 域经济规划有机结合。合理确定各工业园区的布局、功能、 规模，要完善工业园区详细规划编制，细化功能区分。根据 各个工业区不同的区位条件、生态环境、产业特点，科学确 定其功能。 三要按照“园区生态 化、布局合理化、设施功能化” 的高 标准控制实施规划 ，按照适度超前、但不盲目贪大求全的原 则实施建设，确保“ 开发一片、投产一片、 见效一片” 。做到在 土地使用上严格控制，尽量利用荒山荒坡，注重保护耕地， 所有用地严格按程序报批并办理相关手续。 （三）建立科学合理的供地方案，促进集约节约用地 科学制定控制性指标，合理确定项目用地规模。一是严 6 格执行国土资源部颁布的建设用地标准，合理确定项目用地 规模，避免宽打宽用、超标准用地。二是园区公用设施要实 行集中建设，资源共享，不搞“小而全”，最大限度节约土地资 源。三是可以鼓励城区企业以土地置换方式进园区发展，搬 迁企业原厂址用地由政府统一收购储备，统一公开出让，部 分土地收益可返还给企业用于改造发展。四是土地出让前要 制定控制性详细规划指标和土地供应方案，明确容积率、绿 地率和建筑密度等规划条件。合理确定出让土地的宗地规模， 督促实时开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗 土地。规划条件一经确定，不得私自调整。未按规定有效利 用土地的，不得享受土地相关优惠政策，也不得发放土地证 书。 优惠政策与监督机制同时运行。土地是不可再生资源， 同时也是工业园区体现优惠政策的重要砝码。要重视对进入 园区企业的规范，做到优惠政策与监督机制同时运行，保证 土地资源的有效利用，防止企业“批而不用，圈而不建，用而 未尽” 的行 为。土地政策等各种政策措施的制 订和实施上，向 能起到以商引商作用、引进一个跟来一批的企业倾斜。严格 查处土地闲置，对审批后未按期开工超过一年时间的土地， 按规定征收土地闲置费，对已责令整改逾期仍不开发建设并 闲置 2 年以上的土地，坚决回收土地使用权，进行二次招商 或统一纳入园区土地储备库，重新进行市场化配置。 优先保证优势产业的用地需求。要强化集约用地和保护 7 耕地的观念，切实把好项目“入口关” ，把有限的土地重点用 于发展科技含量高、附加值高、外向程度高的项目上，发挥 土地资源的最大效益。对高新技术产业、重工业生产产业、 先进制造、农产品加工等项目的用地计划和土地供应予以优 先保障。对符合产业政策的大型优势项目，在用地计划不足 时，积极汇报，努力挤进省市重点建设用地计划指标的盘子， 尽量满足用地需求。加大对各类项目用地的支持力度，重要 的工业项目，视项目性质和具体情况，尽可能降低项目用地 成本。 建立健全工业区土地利用评价指标体系。一是建立健全 土地利用评价指标体系。工业区土地利用评价指标体系是评 价工业区土地利用情况的标准。目前虽然有一些工业区评价 指标体系，但多属于对工业区的综合评价，因此政府应从土 地管理的角度出发，制定一套针对工业区土地利用情况的评 价指标体系，以评价工业园区土地利用的好坏、土地产出率 的高低。土地开发利用进度评价指标建议以土地开发利用率、 土地建成率、土地投入指标、土地产出指标、土地收益指标 六个方面综合进行评估，从而使我市的工业园区土地利用与 管理达到理性化、科学化。二是工业园实行优胜劣汰，目前 工业园区土地利用水平参差不齐，有的工业园区土地利用水 平相对较高，闲置土地少，产出率高，同时，有的工业园区区 位较差，土地利用水平普遍不高，闲置土地多。针对这种情 况，应采取择优扶持的做法，对土地利用情况好、产出率高 8 的工业园区要扶持，而对土地利用情况不好，产出率低的工 业园区则要限期整改或者淘汰。 （四）盘活存量土地资源，减少新增建设用地 在工业化进程中，难免出现一些企业圈而不建，圈大建 小，土地投资强度和投入产出率不高的现象，如何盘活这部 分土地，是一项十分棘手但又必须做好的工作。因此把握政 策、科学界定是开展盘活工作的重要工序。在具体操作中， 根据各