开发区超自主体制典型案例3——苏州工业园区

开发区超自主体制典型案例苏州工业园区 苏州工业园区从国内统计口径和隶属关系上，不在国家级经济技术开发 区之列。但从开发区的行业特点看，它是典型的开发区。虽然苏州工业园区的 启动时间较晚，但其综合实力已经位于开发区前列。由于其高质量的园区规划 和大规模招商，特别是新加坡园区管理经验的引人，使其成为国内水平最高的 开发区。国内的开发区同行，都将苏州工业园区的经验视为经典。由于园区建 设的成功伴随着中新合资开发公司的亏损，导致中新合作双方出现矛盾，其国 际影响较大，甚至在新加坡国立大学和美国哈佛大学的教学案例中，都将其作 为体制复制的重点案例。苏州工业园区生动地展示了开发区超自主体制的意义 以及开发区载体公共产品的特点。 一、概要 苏州工业园区于 1994 年 2 月 11 日经国务院批准设立，是中国和新加坡 两国政府的合作项目。2 月 26 日，李岚清副总理和李光耀资政分别代表中新两 国政府在北京签署了合作开发建设苏州工业园区的协议。同年 5 月 12 日，苏州 工业园区破土起动。 工业园区紧靠苏州古城，距上海一小时车程。总规模 253 平方公里，其 中中新合作完成丁 70 平方公里的总体规划。按照规划，将建成一座 60 万人居 住工作的新型工业城市。首期开发 8 平方公里，将建成一个以工商业为主体、 包括金融业和旅游业的中心区；第二区环绕苏州金鸡湖，将建成一个富有水城 特色的居住区和高新技术产业区；第三区靠近上海，地势开阔，将建成一个技 术密集的制造业和加 T_ZE 业基地。全部建成后，园区将提供 36 万个就业岗位。 1999 年 9 月 14 日，中新两国政府联合协调理事会第四次会议确定的园 区三年的发展目标已经实现：集中建设首期 8 平方公里，全面建成首期 8 平方 公里的工业区以及相配套的住宅区。同时按照园区发展的总体规划要求，以滚 动的方式向前发展，目前已经开发了 12 平方公里。 经过 8 年的发展，工业园区已经形成了相当经济规模。工业园区 2001 年 实现国内生产总值 180.2 亿元，同比增长 38，财政收入 24.3 亿元，同比增 长 49。招商引资创历史新高，2001 年共引进企业 182 家，吸引合同外资 44.7 亿美元，实际到账外资 5.30 亿美元。园区规模已经步人发达开发区的行 列。 二、管理体制 1体制框架 苏州工业园区是中国和新加坡两国政府签署协议兴办的国际合作项目， 园区的行政管理由中方全权负责，成片开发由中新合资的开发公司负责，对外 招商引资由中新联合共同负责；国务院同意在苏州工业园区自主地、有选择地 借鉴新加坡经济发展和公共管理方面的经验。? 苏州工业园区设党工委和管委会，分别为苏州市委市政府的派出机构。 管委会主任由专职副市长兼任，管委会职能到位，设经贸局、规划建设局、财 税局、社会局、地方发展局、秘书局、组织人事局、工商局、土地局、国税局、 外办、环保局以及借鉴新加坡经验办公室。其组织机构极为精干，在国家级经 济技术开发区中也属于小政府型。管委会承担了开发区内全部经济管理和服务 职能，为投资者从企业设立、开工建设、劳动用工到生产经营各阶段提供“一 站式”快速服务。 在用人方面，管委会人员除了领导层以外，全部面向国内外公开招聘。 另一个独到之处是，管委会基本不设事业单位。事业单位职能社会化， 如其邻里中心的公司化运作。 2载体建设模式 苏州工业园区开发建设是典型的企业开发模式，比一般国家级经济技术 开发区的总公司模式更为清晰明确。园区开发机构为中新苏州工业园区开发有 限公司(简称“中新公司”CSSD)承担苏州工业园区规划区内的成片开发，招商 引资及基础设施建设。中新公司有两大股东：新方是“新加坡苏州城开发公司” (SSTD)，由 20 家新加坡公司和 4 家国际公司投资组成，占股权 65；中方是 “中国苏州工业园有限公司”(CSIPC)，由 11 家中央、江苏和苏州的国有企业 出资组建，占股权 35。中新公司于 1994 年 8 月正式成立并开始运作，注册 资本 1 亿美元。 中新公司的管理层设置层级较高。新方控股时，新加坡裕廊管理局主席 林梁长准将曾任董事长。2001 年调整股比结构后，现任董事长为江苏省委常委、 苏州市委书记陈德铭。中新公司领导层级高于管委会的设置，在中国开发区中 仅此一家。这也许是管委会有限政府定位的一个象征。 园区基础设施标准是国内开发区最高的，开发投人巨大。目前已投入开 发资金折合人民币 80 亿元，首期基础设施投资的强度是国内同类开发区的 2 倍， 平均每平方公里 6 亿多元。这既能有力地增强园区的招商竞争力，又能有效地 确保园区规划的完整实施。园区一区开发面积 12 平方公里内道路、供电、供水、 燃气、供热、排水、排污、邮电通讯、有线电视和土地填高平整的“九通一 平工程已经完成。设施基础水平居我国开发区之首，基本达到了新加坡裕 廊镇的水平。这不仅满足了一区范围内的所有需要，还为二、三区的开发提供 了适度超前的条件。同时，具体项目的设计也都具有一定的超前性。如“九通 一平”中的土地平整，平均垫高将近 1 米，几年前苏州发生百年不遇的特大洪 涝，太湖及苏州周边地区普遍告急，惟有苏州工业园区安然无恙。 公司运作必须要求赢利。由于土地、厂房等工业房地产生产和销售周期 长，在满足招商的前提下，巨大的投入难以收回。集聚效应产生的周期长，使 住宅、公建等较高赢利性的非工业房地产启动较慢。金鸡湖地区公建等高价地 产难以及时启动。上海地区的快速崛起吸纳了大量制造业及非制造业房地产投 资。苏州其他地区的竞争也使新加坡同行使料不及(主要是苏州高新区和昆山开 发区两个大型开发区)。在财政收入加速进人园区管委会的同时，中新公司的严 重亏损与之形成了明显的反差。园区建设的复杂性使中外关于土地补贴及开发 分工的意见难以统一，出现不愉快和情绪化的言行。国际主流媒体也给予了关 注。最终导致新加坡政府于 1999 年 6 月宣布新方放弃控股地位(中新股比变动 为 65：35)。 3政策安排 园区享受经济技术开发区的全部政策，并享有部分特区的政策，如在园 区可以设立外资、中外合资的金融机构和商业零售企业。在项目审批方面，园 区的权力超过国家级经济技术开发区的 3000 万美元权限，提高了招商引资速度。 4招商与服务 苏州工业园区的竞争力提高极为惊人。按引进的合同外资金额比较，在 全国开发区中，1994 年成立的当年，就列第 12 位；1995 年底，列第 5 位； 1996 年底，列第 4 位。1998 年底，列第 3 位。从 2001 年的指标看，估计已经 名列首位。 在招商操作体制上，中新公司与管委会互有分工：中新公司因新加坡控 股，利用了新加坡经济发展局的全球招商网络推广园区；管委会负责完成投资 相关的法律程序等服务工作。 苏州工业园区招商的“一个观念和四个手段”是十分有效的。一个观念 是强烈的“亲商”观念，即园区管委会的各个部门，都强化为客商赢利服务的 思想。四个手段是：在国际招商网络基础上的敲门法招商，建立最具竞争力的 综合优势，有吸引力的特殊政策，为我所用的招商标准。“亲商”在实际工作 中最重要的表现是服务效率。交易时间的降低即最大的“亲商”。具体体现是 政府服务的时间指标的承诺。如：“企业名称核准；办理因公出国护照；外商 投资企业进口货物征税表和加工贸易审批；社会力量办学许可；变更税务登记 等行政性审批，时间不超过 3 个工作日。先进技术企业确认和考核；建设项目 选址审批；新办市场核准；出国赴港澳任务审批等，不超过 7 个工作日。”承 诺具体到合格标准：“及时答复咨询和来信，最长不超过 7 个工作日。达到此 标准的比率为 90，如需要更长时间，应通知咨询和来信者，并告知联系人和 联系方式。咨询电话接通率为 90。”以及“园区公用事业服务项目一般故障 处理不超过 24 小时；重大故障处理不超过 72 小时。达到此标准的比率为 95。如需要延长时间，应通知有关用户。” 园区管委会在国际大厦二楼设立一站式服务大厅，简化办事程序；建立 亲商服务观念，并采取更为积极的措施；减少收费项目，从原先的 27 项归并减 少为 8 项；同时降低收费；全面实行承诺制；建立外商投资企业协会；定期走 访客户等。 5体制学习 把新加坡的成功经验和中国国情及园区实际需要结合起来，积极探索建 立适应社会主义市场经济的管理体制和运行机制，使苏州工业园区既能高效运 作又能实现社会公平。体制学习在以下五个方面加速了工业园区的发展：1)促 使园区的投资环境，在硬软两个方面都能更快地与国际市场、国际惯例接轨；2)保 证园区的社会事业与硬件开发同步乃至超前发展，以较小的社会成本实现经济 现代化；3)使园区经济的发展，跨越那种无序的、带有原始积累性质的初级阶 段，较快地进入法制化的、规范有序的、健全的社会主义市场经济阶段；4)提 高园区管理的起点，超越传统的、人治的管理阶段，而较快地进入科学管理和 现代化管理的阶段；5)使产业技术的发展跨越一种以劳动密集型为主的低级阶 段，而直接进入以技术密集、资金密集、乃至知识密集为主的现代产业阶段。 苏州工业园区学习借鉴新加坡经验的主要途径是：1)深入研究、消化需 借鉴吸收的新加坡经验；2)派出有经验的管理人员和经选拔的优秀专业人才， 按专业和不同时期的需要分期分批赴新加坡进行培训；3)新方派出有经验的管 理人员参与苏州工业园区的开发和经营管理，通过具体工作实践直接传授经验； 4)请中新双方的专家和有经验的管理人员就地培训干部。5)作好借鉴成果的法 制化工作，逐步编制一些工业园区具有自己特色，并与我国现行体制相衔接的 规章制度和管理办法。经授权或批准，在园区内试行一些新的规章制度和办法。 1994 年 2 月 26 日中新两国政府签署合作开发建设苏州工业园区的协议 以来，系统有序地开展了借鉴新加坡经验的工作。园区已派出 57 批 849 人次赴 新加坡培训(2001 年 6 月底)。园区编制了 45 项管理办法和实施细则，其中批 准实施项(2000 年 3 月底)。新加坡经济发展局对口组织接待。据新加坡的官员 讲，他们自己都很羡慕苏州同行系统学习的机会。 三、体制点评 1，体制设计符合开发区一般规律 苏州工业园区虽然是中外合资成片开发的园区，但其体制设计仍然没有 违反开发区超自主体制的要求。园区在机构层级、管制授权、政策安排等方面 都较强，甚至超过了普通国家级开发区。在项目审批的权限上，远超过江苏省 的职能。保证了开发区招商、建设、服务过程中的交易速度。作为开发主体的 中新总公司，资金实力雄厚，可以保证开发建设的规模要求。其领导层的配置 特点，不但能使建设一线的问题及时反馈到地方政府高层，而且便于维持初始 规划的科学性和严肃性。 2体制学习榜样的作用 开发区的意义之一是比普通区域早走一步，探索体制的新路子。但这种 探索主要是在“试错”方式下进行的。苏州工业园区由于有新加坡的经验，体 制学习的准确性和质量，都有了保证。在国家层面讲，设立苏州工业园区的目 的就是体制学习。早在园区成立前的 1993 年 10 月，国务院特区办负责同志率 国家计委、经贸?部、公安部、财政部、税务总局、法制局、建设局、土地局、 劳动部等部门有关负责同志组成的代表团赴新加坡考察“公共行政管理软件”， 并向国务院报送了关于新加坡与苏州市合作开发工业园区并转移管理软件问 题的考察报告，确立了体制学习的形式和内容。 体制学习和其他类型的学习一样，榜样的力量巨大。榜样可以作为参照 和激励，其直观性避免了一般理论性预测的抽象性和不确定性。并且新加坡不 仅仅是榜样，还是体制学习的老师。其东亚传统文化基础、华人为主体的社会 环境、强有力的公务员系统等，与我们的体制环境有相当大的共性。加上其开 发区发展比我们早，法制环境完善，乐于让我们学习，并具体指导学习，是极 为可贵的。这对人世后中国开发区的体制发展有重大的指导意义。苏州市委常 委、副市长、园区管委会主任王金华说：“园区由于借鉴了新加坡的公共管理 经验，做事比较规范，有一套完整、明确的办事制度。”并说，园区获得了中 新两国政府的有力支持，是经中国政府特批设立的，中央“希望把园区办成改 革开放的示范区，以便加快中国适应世贸组织及适应国际经济规则的探索”。 3速度与公平的统一 速度与公平是体制设计中的一对矛盾。开发区体制基本上是一种效率体 制，即在体制上不遗余力地解决速度问题。在开发区设立时冲出计划经济大环 境是必要的。这种设置的现实意义仍然没有丧失，即目前的开发区仍然承担着 高速发展的任务。另一方面，开发区体制设计不重视公平性。其党政事企合一 的组织安排，较难体现公共管理的透明原则。地方政府首脑兼职开发以及没有 人大政协等建制，更增加了非通明性。开发区体制频于创新和突破。也易于出 现不规范和一事一议的“袖口”行为。 速度与公平的统一发展到新高度，是体制质量上升的表现。苏州工业园 区体制超越于国内兄弟开发区的地方，是实现了速度与公平的统一。表现在两 方面。一方面，由于体制学习过程中大量人员得到培训，移植全过程的“管理 软件”，从招商、规划、建设、服务，到内部行政管理、社区管理、社会保障 等等，把新加坡开发区几十年积累的诀窍融人园区，大大提高了工作效率。在 园区开发建设方面，“滚动”与“超前”，是开发区同行面临的重大矛盾。这 一对矛盾类似于我们过去常讨论的“生产”与“吃饭”的矛盾。新加坡方面将 其归纳到