政府与社会资本合作(ppp)的模式选择与风险防范

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 政府与社会资本合作(PPP)的模式选 择与风险防范 【摘 要】近年来，政府与社会 资本合作（PPP）模式在国内公共项目 领域得到广泛应用，但由于我国政府对 PPP 的分界定不清晰，对各种具体的 PPP 模式缺乏深入的了解，多数情况下 都是直接经验主义式将 BOT、TOT 等 模式单套用到政府与社会资本合作的 项目中，从而出现项目属性不和的问题。 同时，由于项目自身因素以及外部环境 的影响，PPP 项目面临着复杂的风险。 因此，本文在借鉴国外经验的基础上， 对国内外相关文献进行整理和分析，从 而对 PPP 的概念、PPP 的模式分类、 PPP 的模式选择等研究展开论述，并针 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 对 PPP 项目模式发展的现状展开风险因 素分析，进一步提出有关的风险防范措 施，为有效防控风险提出自己的建议， 促进 PPP 模式在我国的推广与应用。 中国论文网 /1/view-13042905.htm 【关键词】PPP；模式选择；风 险防范 一、PPP 模式的概念 PPP 本身是一个定义非常广泛的 概念，从全球角度出发，当前世界范围 内并没有对其形成统一的标准概念。笔 者对当前具有代表性的国际组织对 PPP 的定义进行总结，综合比较可以发现的 是，PPP 的概念很难形成普遍一致的解 说，因此 PPP 的确切含义要根据不同 的情况具体案例具体分析。在中国， PPP 主要是指政府和社会资本合作模式， 主要集中在基础设施领域。 二、PPP 的模式分类 世界各国对 PPP 定义界定不一样， 因此 PPP 在各个国家的具体分类方式也 不一样，因此 PPP 在各个国家的具体分 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 类方式也不一样。世界银行在综合考虑 公共部门与私人部门在产权、经营与维 护、投资、商业风险以及合同期限的分 配关系的基础上，认为将 PPP 分为六服 务外包、管理外包、特许经营、租赁、 BOT 和资产剥离六种模式。欧盟委员会 主要是根据各个模式的投资关系，将 PPP 分为三大类，分别是：传统承包、 一体化开发和经营和合伙开发。 我国的 PPP 分类模式众多，本文 在最具有代表性的王灏（2004）和郭华 伦（2005）的说法的基础上，将 PPP 模 式分为四大类：外包类、特许经营类、 回租回购和私有。 三、PPP 的模式选择 （一）PPP 模式选择标准 PPP 模式被普遍应用于基础设施 领域，在实践应用中 PPP 模式的运行趋 向多元化，因此科学地选择 PPP 运作模 式对 PPP 项目的成败起着关键作用。近 年来，国内外学者对 PPP 模式选择标准 进行了研究，由于各自理解与研究方向 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 不同，学者们提出的选择标准也存在差 异。但是，多数学者基本采用了定性归 纳的方式提出 PPP 模式选择的影响标准， 主要包括 VFM 效果、项目收益能力、 项目属性等。 （二）PPP 模式所有权与经营权 特征 合理的所有权配置将会有助于吸 引社会资本的参与，保障 PPP 项目获得 充足的资金。除此之外，PPP 项目经营 权是对项目的建设、使用、维护与管理 等权利，合理的经营权分配能够提高项 目建设运营效率。因此，在进行 PPP 模 式选择时，必须根据项目实际情况，对 选择模式的所有权和经营权配置情况进 行分析。 1.PPP 模式所有权分析 PPP 项目的寿命周期不同，所有 权归属也不同，多数项目的所有权在项 目周期内会发生转移。我们根据不同的 PPP 模式的运作特点，可以归纳出所有 权属于政府而不转移、私人部门转移给 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 政府、政府转移给私人部门再回到政府 政府、政府转移给私人部门的所有权转 移的四种基本方式。 （1）所有权属于政府不发生转 移。这种方式多存在于外包类 PPP 模式 中。 （2）私人部门转移给政府。特 许经营类中的 BOT 模式、回租回购类 的政府回购与私人回租这三种模式在项 目运营期所有权都发生一次转移，由私 人转政府。BOT 模式是政府在特许经营 阶段给予私人部门收益权，在特许运营 期结束时政府收回所有权。政府回购具 有相同的所有权转移方式，私人回租是 私人部门负责项目建设，完成后所有权 归属政府，私人支付项目设施租赁使用 费。 （3）政府转移给私人部门再回 归政府。TOT 模式以及回租回购类中的 私人租赁，都是典型的项目建设运营期 所有权由政府部门转移给私人部门的 PPP 模式，然后在运营期结束之后，私 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 人部门再将所有权还给政府部门。 （4）政府转移给私人部门。私 有化类的 PPP 模式和回租回购类中的政 府回租都是典型的政府将项目的所有权 转移给私人部门的模式。 2.不同 PPP 模式的经营权特征 PPP 模式的经营权归属主要有三 种，一种是经营权属于私人部门，一种 是经营权归政府和私人部门共同所有， 第三种是经营权属于政府部门。 （1）经营权归属私人部门。整 体外包和特许经营中的 BOT 与 TOT 模 式，还有完全私有化模式这几种模式几 乎都是在特许经营期内，政府部门将项 目的经营权转移给私人部门负责。 （2）政府与私人部门共同经营。 特许经营模式中的经营外包和私有化类 中的部分私有化，都是政府部门将部分 经营任务外包给私营方，私营方从而获 得部分经营权。因此，这两种模式几乎 是由政府部门与私人部门共同经营的。 （3）经营权属于政府部门。建 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 设外包模式，私营方主要负责项目的建 设工作，项目经营主要由政府来负责。 在回租回购类中的政府回租和政府回购 模式中，政府通过租赁的方式来获得项 目的经营权。 四、PPP 模式的风险分析 （一）风险特点 1.阶段性 PPP 模式从前期达成合作意向到 项目征集、对私人企业招投标、对项目 进行设计、实际运营等中间存在多个阶 段。每个阶段都有自己的特色，各自的 差异性决定了各个阶段面临的风险也不 一样。各种风险存在的时间阶段不一样， 每个阶段面临的同一种风险的程度也不 一样。 2.复杂性 PPP 项目参与方众多，使其风险 具有复杂性。作为一种合作方式，PPP 项目可能存在合约方违约的风险；由于 PPP 项目建设周期长，投入资金大，可 能会面临时间风险或资金风险等。此外， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 由于公共基础设施建设的特殊性，外部 政策环境对项目的影响较大。因此， PPP 项目的风险也存在复杂性。 3.不确定性 风险无法准确地预测，它具有不 确定性和偶然性，由于 PPP 项目的多样 性和复杂性，其风险更具不确定性，不 同项目的风险表现可能也不尽相同。 （二）风险因素 1.政治L 险 政治风险主要是指主权、法律、 税收以及地方政府部门的政策决策等对 项目建设与运营产生的影响。政治风险 可以分为宏观和微观两方面，宏观方面 包括国际及国内政局的稳定性、中央政 府对非公资产政策的变动、汇率政策的 变动、国家法律政策的完整性、不可抗 力因素等；微观方面则主要包括地方政 府的决策能力、公民的态度等因素。主 权风险主要是指由于各种国际政事、战 争等导致的 PPP 项目无法继续推进，项 目设施遭到恶意破坏，从而使项目无法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 顺利进行的情况。法律与税收风险是指 由于各个国家在法律法规、税收政策等 方面对 PPP 项目的规定存在不同，导致 某些跨国项目出现争议或矛盾，从而影 响 PPP 项目的合作的情形。 2.经济风险 PPP 项目的经济风险主要包括金 融风险和财务风险两个方面。其中，金 融风险主要是指由于利率变动、外汇以 及通货膨胀等因素所引起的金融贷款方 面的风险。PPP 项目建设需要的资金量 大，而项目资金又主要来源于私人部门 以及金融机构的贷款，一旦金融贷款发 生波动，势必会造成 PPP 项目成本发生 波动，所以金融方面存在的风险对 PPP 项目影响较大。而财务风险则主要指的 是项目的融资风险及经营风险，当然， 财务风险在很大程度上也是受金融风险 的影响。 3.法律风险 PPP 模式的法律风险主要是指由 于法律体系不完善造成的 PPP 项目合作 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 失败的风险。包括立法不完善导致的风 险、政府监管制度缺失导致的风险、合 同违约风险和争议解决机制不明确导致 的风险等。我国当前尚未出台专门法律 对 PPP 模式进行规范，法律政策的发展 仍落后于 PPP 的实际发展，当前 PPP 模式运行的法律依据位阶较低。另外， PPP 模式的法律依据中，各级法规之间 也存在些许矛盾，导致 PPP 项目在适用 法律时发生冲突。最后，法律法规变更 也会影响项目进程。 4.建造风险 PPP 模式的建造风险主要是指由 于各种因素，例如土地使用权的取得等， 导致项目无法按时完工的情况。这可能 涉及到建造成本超支、建筑质量不过关 及环境污染等的问题。 5.运营风险 PPP 模式的运营风险主要是指项 目在实施过程中可能遭遇的市场风险， 其中主要包括项目之间的竞争、运营成 本的变化、市场需求的变化以及项目盈 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 利不足等各种问题。PPP 的运营风险主 要包括：一是项目运营后的的收益不能 达到预期，无法收回投资成本；二是因 为同一项目的竞争者或其他新建项目的 竞争对该项目产生的风险；三是由于政 府在后续运营过程中的失信行为而给项 目本身带来危害。 6.不可抗力风险 此类风险是任何项目都存在的， 不法预测和控制的客观现实。PPP 项目 的不可抗力风险主要是指自然灾害或战 争等不可控制的风险给项目带来的不可 预见的损失或破坏。遭遇此类风险时， 项目参与方很难去防范或规避，只能在 已有条件下，尽力使损失降到最小。 五、PPP 的风险防范措施 （一）政府方面 1.健全法律法规，加强 PPP 专门 立法 完善的法律法规是 PPP 项目顺利 建设的保证。政府必须通过订立 PPP 专 门法来更好地明确政府部门与私人部门 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 双方的责任与义务，对其进行有效制约， 更好地保护双方的利益。在进行 PPP 专 项立法时，可以将 PPP 项目进行分类， 然后找出共性问题，先在已有的法律规 范中寻找可行的方式。如果没有，则可 借鉴国外先进的立法经验，结合我国已 有的成功案例，面向社会征集意见，总 结出有效的法律规范。同时对以往的规 章和规范性文件进行重新整理，修改和 删除与专门法冲突的地方。除此之外， 还要制定一些具体的实施细则和合同标 准对法律规范予以辅助。地方政府应以 专门法为基础，结合本地实际制定 PPP 规范性文件，对本辖区内 的 PPP 项目 实施标准作出细化。 2.完善政府监管机制 中央可以建立负责 PPP 项目细化 标准和交易框架的全国性 PPP 发展协调 部门，地方要配合中央建立地方性的 PPP 协调机构。另外，PPP 管理机构要 大量引进人才和第三方监督评估机构， 从而保证决策的科学性。另外，监管机 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 构也必须加强对政府内部人员的监督， 防止官员腐败，以权谋私。当然，也必 须加强对项目的监督，明确政府在 PPP 项目合同中的监管权限，与社会资本方 在项目中的职能作出明确划分，为双方 合理配置的权利义务，避免纠纷。二是 对于项目运营收费价格和工程质量提前 进行规定，严格把控工程质量；三是建 立良好的信息交流和问题处理机制。 3.加强政府的合作意识与契约精 神 PPP 模式主要是指在市场机制下， 私营合作方与政府通过缔结契约的方式， 平等参与、利益共享。但目前部分地方 政府依然存在观念转变困难、不愿合作 等问题，因此必须对加强政府的契约精 神提起重视。 4.提高政府管理与服务能力 首先，加强政府 PPP 项目管理能 力。在对项目进行科学识别的基础上， 谨慎选择 PPP 模式。项目谈判过程中， 政府部门要对自己的履约能力进行客观 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 评估，同时对项目进行慎重的可行性论 证，在此基础上，对项目进行选择与识 别。其次，政府部门必须加强 PPP 项目 相关的专业技术能力。PPP 项目涉及金 融、技术工程等众多领域，技术复杂， 形式灵活多样，