新型城镇化的战略取向与就地城镇化模式研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 新型城镇化的战略取向与就地城镇 化模式研究 摘要：要克服“ 迁移式 ”城镇化的 弊端，必须转变城镇化发展理念，走新 型城镇化道路，选择就地城镇化发展模 式。新型城镇化的核心是实现“人” 的城 镇化，就地城镇化模式符合新型城镇化 的战略取向，是新型城镇化的有效实践 模式；实施就地城镇化要根据各区域城 镇化发展的特点和地理环境、资源禀赋、 文化特色进行小城镇建设。 中国论文网 /4/view-12739657.htm 关键词：新型城镇化；就地城镇 化；小城镇建设 中图分类号：F291.1；F241.4 文 献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.1671- -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 6477.2015.06.0008 目前，我国城镇化率已经突破 50%， 从数量上看似乎已经达到较高水平，但 人口城镇化严重滞后于土地城镇化，城 镇化质量亟待提高。长期以来的“迁移 式”城镇化导致城市环境污染、交通拥 堵、就业困难和农村留守群体、农业生 态恶化、粮食生产安全、乡土文化消失 等问题，严重影响了社会的和谐进步和 城乡的协调发展。要克服“迁移式” 城镇 化的弊端，必须转变城镇化发展理念， 走新型城镇化道路。就地城镇化符合新 型城镇化的战略取向，是新型城镇化的 有效实践模式。 一、新型城镇化的战略取向 （一） 新型城镇化的内涵实质 新型城镇化是“ 人”的城镇化，以 实现农业转移人口市民化，城镇基本公 共服务常住人口全覆盖为目的；新型城 镇化是“四化 ”（即工业化、信息化、新 型城镇化和农业现代化）互动的城镇化， 城镇化要与工业化、农业现代化和信息 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 化相辅相成，创建面向内需、创新驱动 的新兴产业和现代农业互动的产业体系； 新型城镇化是布局合理的城镇化，在城 乡规划、基础设施和公共服务等方面实 现一体化，推进城市群和小城镇联动发 展；新型城镇化是生态文明的城镇化， 以生态文明理念为指导，以建设绿色生 态城市为目标，倡导集约、智能、绿色、 低碳理念，促进生产空间集约高效，打 造青山绿水宜居城镇；新型城镇化是弘 扬文化的城镇化，加大对公共文化设施 的建设力度，加强对中华优秀传统文化 的弘扬，使城镇既能彰显现代风格，又 不失传统文化和本土文化。总之，新型 城镇化核心是实现“ 人” 的城镇化，是实 现农业、生态和环境协调发展，促进经 济社会和谐进步的城镇化。 （二） 新型城镇化的战略取向 一是从数量扩张向质量提升转变。 目前我国依靠劳动力廉价供给、资源粗 放式消耗的城镇化模式亟待转型。要改 变只求数量不顾质量的发展方式，要从 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 城镇布局、产业发展、资源环境等方面 全方位提升城镇化质量；要合理调整大 中小城市和东中部地区城市布局，优化 城镇空间布局，使小区域得到集中，大 区域得到均衡；提升东部大城市的吸引 辐射带动作用，发展东部地区的小城镇 尤其是有条件的中心镇，发展中西部以 县城为依托的县域经济，壮大中西部县 城；合理调整产业布局，培育新型无污 染产业，把大城市改造成空气质量好、 环境优美、适合人类居住的城市，强化 小城镇的产业功能，提高小城镇的服务 和居住功能，使小城镇成为吸引农村人 口就近就业的“ 大磁场” ；加强信息化建 设和交通网络建设，使大中小城市和城 乡连接通畅无阻，实现城乡一体化发展。 二是从盲目的农民进城向有计划 的人口迁移行为转变。人口的自由流动 虽属正常现象，但大规模盲目迁移也给 社会经济发展造成消极影响。首先，大 量人口在短期内一窝蜂涌进大城市，分 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 享城市的住房、教育、医疗、交通等资 源，使本来已经长期超负荷运转的大城 市不堪重负，急需分流减压；其次，经 济落后的小城镇和农村地区因大量人口 流失变成空心村，不但经济发展丧失了 活力，传统乡土文化也面临消失的危险。 有计划地组织人口迁移十分必要，人口 迁移要根据社会经济发展需要在国家政 策指导下进行，这样才能减少人口迁移 的自发性和盲目性，避免了因其规模和 流向失控对社会经济的冲击。此外，有 组织的计划迁移，在经济发展、资源开 发，尤其是内地和边疆的协调发展上也 将发挥重要作用。 三是从东部地区主导向以中西部 地区为重点发展转变。我国传统城镇化 的发展从空间表现来看，呈现出以东部 沿海地区为主导的非均衡发展格局。东 部地区是我国城镇化发展的先行区，也 是城镇化率较高的区域，通过大规模的 外源人口迁入，已经初步形成了以巨型 城市、超大城市为核心，以特大和大型 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 城市为主体和以中小城市为支撑的比较 完备的城市体系，但东部地区很多城市 已出现城市建设用地紧张、进城门槛和 成本较高、生态环境压力大、承载能力 超限等城市病现象。相比而言，中西部 地区城镇化水平仍然很低，具体表现为： 城市平均规模偏小、分布不均衡、功能 相对单一、对周围辐射带动能力弱、等 级序列尚不完善且大中小城市比例失调、 缺少一定规模的中等城市作为支撑等。 但中西部地区城镇化也表现出一些好的 势头，如城镇化起点虽低，但发展速度 较快；城镇化水平虽不高，但城市数目 不断增多。 四是从“ 半城镇化”向“完全城镇 化”转变。所谓 “半城镇化 ”，是指人的 城镇化远远落后于土地的城镇化，许多 农民工虽然人在城市工作和生活，户籍 却留在农村，无法扎根于城市，最终还 要离开城市回到农村。新生代农民想从 辛苦的农务劳作中脱离出来，希望能通 过进城打工改变自己的生活甚至命运， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 由于自身文化水平不高，知识欠缺；同 时我国对农民工素质及技能的培训也远 远跟不上产业转型升级的要求，导致农 民虽然进了城，却从事着城市最辛苦的 诸如建筑、汽车修理、搬运、环卫等体 力工作，无法真正适应和融入城市，享 受不到城市的各种福利待遇，致使农民 工成为社会潜在的不稳定因素。 “半城镇 化”现象说明我国城镇化水平虚高，城 镇人口中 1/3 的流动人口群体无法享受 城镇待遇，城镇化率统计指标高于人口 城镇化率比重的 15 个百分点左右1。 目前户籍制度是“ 半城镇化 ”的根 本障碍，而财政体系是户籍制度改革的 最大制约因素。要想消除户籍制度对人 口城镇化的牵绊制约，就要实行以财政 体系为核心的系列配套改革，逐渐消除 城乡户籍差别，解除公共服务与户口捆 绑，重新划分中央与地方政府的财政责 任，给予地方政府更大的事权和财权， 建立起覆盖城乡、体系相同、水准相当、 异地可接续的社保体系，使公民能够在 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 城乡之间自由迁徙，为农民转为市民提 供可靠的保证。同时要加强对农民工素 质教育和技能教育的培训，提高他们的 自身素质和技能水平，使他们能更快地 适应城市，被城市接纳，完成“半城镇 化”向“完全城镇化”的转变。 二、 就地城镇化是新型城镇化的有效实践模 式 （一）就地城镇化的概念 就地城镇化是相对于“迁移式” 城 镇化而言的，指发生在农村地域的城镇 化。就地城镇化主要分为两种类型：一 是农村人口和产业就近向所属县城或乡 镇集聚形成城镇，另一种是通过引进城 镇文化、生产和生活方式及土地利用模 式，使农村地区在产业结构、生产生活 方式、土地利用结构、基础设施和生活 条件、社会保障和公共服务等方面实现 与城镇均等化水平，农村地区实现由农 业社会向现代城镇社会的转变。 （二）就地城镇化模式的主要特 点 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 就地城镇化模式具有本土转变、 区域选择性、建制规模小等三个主要特 点： 一是本土转变的特点。本土带有 鲜明的地域性、惟一性、排他性和民族 性，是历史的积淀使然。我国是一个拥 有悠久历史的文明古国，每一个省市区 都有丰富且有本地特色的文化历史资源。 就地城镇化其实是一个本土转变的城镇 化过程，即在原本的农村区域范围内， 不进行大批量的输出式移民，而是在当 地通过对产业结构的调整，发展二、三 产业，或使农业规模经营，改变传统的 耕作方式，使农业产业化，对农村面貌 进行改建，增强基础设施，增加文化娱 乐休闲项目，并在户籍制度上使农民身 份改变，从而影响农民的就业方式和生 活方式，使之达到城镇标准和水平。 二是区域选择的特点。由于我国 东、中、东北、西北、西南五大区域自 身的地理、资源和社会经济条件各有不 同，城镇化发展也表现出显著的区域差 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 异性。因此，就地城镇化的发展过程中 必须因地制宜，根据区域特点来选择适 合发展就地城镇化的地区，并选择该地 区适合发展的主导产业。通过对已发生 的就地城镇化地区的研究表明，过去就 地城镇化一般发生在东部临海临边和临 近大城市、交通发达、有一定的手工业 基础的农村地区，例如江浙地带和苏南 地区，这些区域的某些农村地区因受到 附近大城市的辐射影响，最先完成了就 地城镇化转变。类似这样的地区是就地 城镇化的优先选择。但是对于其他地区， 例如中部农业区和西南少数民族地区， 是否适合发展就地城镇化以及农业地区 是否可以通过农业产业化经营、少数民 族地区是否可以通过发展民族旅游业等 特色产业实现就地城镇化成功转变，这 是一个需要实践证明的课题。 三是建制规模小的特点。首先， 发展初期以小城镇规划为主。对于小城 镇的概念，顾名思义即为较小的城镇， 介于城市和乡村之间，一般是指包括县 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 城在内的建制镇和集镇，但不包括设市 的镇。建制镇是指农村一定区域内政治、 经济、文化和生活服务的中心。非建制 镇则被称为集镇，它是农村经济、文化 和生活服务的中心，由集市发展而来， 由乡、民族乡人民政府所在地和经县级 人民政府确认而成的。其次，以县域经 济和乡镇经济为主。就地城镇化的一般 发生地是包括县城在内的建制镇和集镇， 其经济形式主要表现为县域经济和乡镇 经济。所谓县域经济，是一种具有地域 特色的区域经济，它是一种开放的且功 能完备的经济形态，其经济社会资源受 县级行政权力的支配制约，活动范围在 县级区划内统筹规划。 （三）就地城镇化模式的发展优 势 一是有利于在解决农村留守问题 的同时减轻大城市负担。在长期的“迁 移式”城镇化过程中，由于农村家庭主 要劳动力外出务工，导致家庭的不完整， 农村产生了大批“ 留守族”，集中体现为 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 老、弱、病、幼构成的所谓“386199 部 队”，即留守妇女、留守儿童和留守老 人，他们面临着生活、教育、心理、安 全方面的突出问题。就地城镇化通过在 本地区办企业，发展经济，为当地剩余 农村劳动力提供就业岗位，有效吸引人 口回流，留住农民在本地就业，不再大 量涌向大城市，在解决农村留守问题的 同时也减轻大城市的交通、住房、就业 和环境等一系列问题。 二是有利于保障粮食安全。粮食 安全是一个与社会和谐、政治稳定息息 相关的具有战略意义的安全问题。目前 我国的粮食安全存在一定的危机，粮食 需求呈刚性增长趋势，粮食产需矛盾日 益严重2，应该引起相关部门的高度重 视。影响粮食安全的因素很多，目前由 于“迁移式”城镇化过程中农民大量离乡 进城，从而导致农地荒废的问题越来越 突出，对粮食安全造成威胁。就地城镇 化的发展能够维护我国粮食安全：一方 面，大量农民工返乡就地就近就业，在 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 乡镇企业工作的同时，能够兼顾农业生 产，使农地不被荒废；另一方面，在以 农业产业化经营为主导产业的就地城镇 化地区，不仅能保持现有耕地量，维护 粮食生产，更能促进农业生产向现代化 和信息化方向发展。 三是有利于发展农村经济。在就 地城镇化模式的推进下，大量农民离开 农业从事非农生产活动，使农村非农产 业不断集中和扩大，促进农业产业化和 乡镇企业发展，能够达到社会经济系统 中各个要素的联系与组合不断优化升级 的效果，从而有利于发展农村经济。一 是发展就地城镇化能够扩大集贸市场和 耕地面积，发展批发市场，加速产品的 流通，促进个体经济的发展，从而促进 农业产业化；二是发展就地城镇化能够 增强吸收投资的能力，吸纳更优质的劳 动力，促进乡镇企业现代化，从而促进 乡镇企业发展。 四是有利于保护本土文化。人们 在谈论中国上一轮城镇化所导致的多种 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 弊端时，一般比较关注诸如城市交通拥 堵、农村留守儿童、农业生态恶化、粮 食生产安全等问题，其实还有一个容易 被忽视的更深层次的问题，即本土文化 在工业化和全球化进程中如何逐步让路、 日趋凋敝，本土文化的危机影响广泛而 深远。欧美国家在新一轮城市革命中， 从一开始就把“ 文化复兴”与“城市复兴” 作为一个整体来对待，就地城镇化应该 以“文化引领城市 ”作为追求，其目的不 仅仅是为了复兴本土文化，而是复兴城 镇，寻回文化在这座城市的自尊与自信 3。就地城镇化从微观的建筑细节、村 庄治理，到宏观的文化传承与竞合之处 着眼，使文化作为城市的一种内在特性 和社会心智，应该如何寻回，不再遭到 丢弃。例如以西樵山为基点的南海，一 直致力于“文化本身的复兴” ，随着听音 湖、官山人家直至“ 佛山文旅街 ”、 “一心 两脉”等城市发展思路的提出之后，南 海当前正处在一个向“ 文化复兴引领城 市复兴”这一阶段进行 “转换 ”的过程之 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 中。 （四）就地城镇化模式符 合新型城镇化的战略取向 中国现代化的关键是广大农村的 现代化，中国城镇化的发展取决于农村 的城镇化。就地城镇化模式是一种能够 通过多种方式实现农村城镇本土转型 的城镇化发展模式，可以有效改善自发、 盲目的农民进城运动，改变农民工“就 业在城市，户籍在农村；劳力在城市， 家属在农村；收入在城市，积累在农村； 生活在城市，根基在农村”的生活现状， 提升城镇化质量，实现人的城镇化，也 就实现了从盲目的农民进城向有计划的 人口迁移行为转变和从“ 半城镇化 ”向 “完全城镇化 ”的转变。并且在城镇化布 局上，就地城镇化符合小区域集中，大 区域均衡的方向，优化城镇化的空间布 局这一理念，能够实现从数量扩张向质 量提升转变。通过摆脱传统的靠工业支 撑的城镇化模式，逐渐发展靠农业现代 化和产业化支撑的中西部农业地区就地 城镇化，实现从东部地区主导向以中西 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 部地区为重点发展转变的城镇化。所以， 就地城镇化模式符合新型城镇化的战略 取向。 三、对如何实施就地城镇化模式 的思考 通过以上研究，本文提出关于就 地城镇化发展的两点启示：第一，小城 镇建设是就地城镇化模式的主要内容； 第二，就地城镇化具有一定的适用范围。 （一）小城镇建设是就地城镇化 模式的主要内容 回顾改革开放以来小城镇改革发 展的历程，总结以往的经验和教训，我 们认为，小城镇建设一定要始终坚持规 划先行，始终坚持产业强镇，始终坚持 城乡统筹。 一是要统筹城乡规划体系，加强 对小城镇规划的指导和管理。首先，要 改变部分政府领导仅热衷于大中城市建 设，忽视或不屑小城镇建设的错误思想， 各级政府领导的注意力要及时转移到小 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 城镇建设上。其次，要牢固树立城乡统 筹规划的理念。 国家新型城镇化规划 （2014D2020 年） 已于 2014 年 3 月 16 日正式公布，在规划目标上，既要有 合理的宏观规划目标，也要有具体的微 观规划目标。各地的小城镇建设应紧密 结合宏观规划制定小城镇建设发展详规， 把小城镇详规纳入整体规划系统，使宏 观目标与微观目标相结合。具体来说， 应从区域整体范围内，从全省甚至全国 的视野综合考虑小城镇的规划设计与不 同级别的行政区划的配套与衔接问题， 从全面的可持续的角度出发，力争使小 城镇在空间布局、产业发展、公共基础 设施以及生态环境各方面协同进步，提 升小城镇的聚集力、魅力和吸引力。再 次，尽快完善城镇规划体系，统筹城乡 发展，做到各规划之间相互衔接配套， 建立符合城乡一体化要求的协调监督机 制。 二是要大力发展县域经济，为小 城镇建设夯实基础根基。首先，大力发 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 展县域经济有利于农村经济的繁荣。县 域经济的发展是建立在农业和农村经济 发展的基础之上的，县域经济的发展必 然会促进农业体系的健全，可以使农业 经济在产前、产中及产后的服务活动紧 密相联，巩固农业的基础地位，促进农 业产业化发展，并带动农村经济相关服 务业的发展。其次，大力发展县域经济 有利于小城镇建设。小城镇的建设一般 是以县域经济为基础，县域经济是区域 经济的一种，是一定地区小范围的经济 活动，符合小城镇建制规模小的特点。 县域经济在促进人口集聚和产业集聚方 面发挥着重大作用，能够使人口在小城 镇聚集，达到城镇人口规模，苏南地区 的小城镇建设正是在县域经济的强大基 础上走在全国前列，成为全国百强县 （市）最多的地区。再次，大力发展县 域经济有利于消化农村剩余劳动力。县 域经济的发展能够增加就业岗位，提供 就业机会，成为安置农村剩余劳动力的 主要渠道。县城和小城镇将成为农村富 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 余劳动力转移的主要目的地，既能够解 决农村富余劳动力外流造成的农村留守 群体、农地撂荒、空心村等问题，又可 以避免农村人口大规模地涌进大城市和 中等城市，为缓解大城市和中等城市的 压力和综治能力发挥了不可替代的作用。 最后，大力发展县域经济有利于增加农 民收入。单靠家庭分散的农业生产产生 的经济效益已经远远不能满足农民家庭 的生活需求，而中国地少人多的现实也 迫使农民通过进城务工来提高收入。大 力发展县域经济，是增加农民收入的重 要渠道，使农民不必到遥远的大城市就 可以在附近城镇打工挣钱，加快农村剩 余劳动力向第二、三产业的转移，也提 高了农民收入。从农民新增的收入来看， 50%以上的经济收入是来自务工收入4。 三是要深化管理体制改革，为小 城镇建设保驾护航。首先，要创新土地 利用管理制度。探索出既能促进国家社 会经济发展又能维护农民利益的土地流 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 转制度，让农民心甘情愿地把土地流转 出去，鼓励农民进城镇购房建房，严格 控制零星分散的农民建房用地审批，提 高土地利用率，切实做到集约利用土地 资源、提高土地利用效率、确保土地资 源的可持续利用，并使农民从集体土地 上得到长期稳定的收入。其次，要探索 实施“扩权强镇 ”改革。要把权力下放到 小城镇，并增加扩权事项，解决小城镇 “权小能弱责大 ”的矛盾，使小城镇由弱 变强。再次，要改革和探索小城镇的管 理体制。一方面要提升城市的管理水平， 加强对城镇的综合治理能力，不仅要加 强对城镇市民及进城的农民工的管理， 还要加强对城镇产业、基础设施、生态 环境等多方面的管理；另一方面要创新 城镇建设投融资制度，树立投资经营理 念，采取市场化运作手段，建立政府主 导与市场化运作相结合的农村城镇化投 融资机制，从金融投资方面加大小城镇 建设力度，建立多元化的投资和经营主 体，鼓励和引导各类法人和自然人以多 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 种方式投资并参与小城镇建设，把基础 设施建设作为一个产业来开发和经营， 通过创新投融资制度加快完善小城镇的 基础设施与公共设施。 四是要统筹城乡产业体系，促进 城乡一体化发展。首先，要统筹城乡产 业体系，培育特色经济。合理调整小城 镇工业园区布局，鼓励镇域范围内及周 边乡镇的工业向中心镇的工业小区集中， 实现城镇与农村产业互相衔接、经济有 效融合，使城乡产业体系之间的经济关 系相辅相成，达到良性互动和一体化发 展。其次，要构建城乡一体化的劳动力 市场。一方面要从国民经济和社会发展 的全局出发，积极引导农村富余劳动力 向城镇转移，破除城乡二元户籍制度， 打破城市居民和农民工之间的身份藩篱， 公平对待农民工，完善对农民工的社会 福利和保险保障制度，为农民工做好服 务，为农民进城务工创造良好的政策环 境和友好的社会环境，建立市场经济体 制下新型的城乡关系；另一方面要通过 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 体制、机制创新，加快人力资源市场政 策法规体系、社会化服务体系建设，深 化人力资源管理体制改革。再次，要鼓 励人口向城镇集中聚集。一方面要着重 完善与户籍制度相配套的措施，彻底改 革城乡分割的户籍制度，取消附着于户 口上的各种利益差异，使农民工与城市 居民之间不再存有社会经济差别，使各 种福利待遇不再与户籍制度挂钩