英国系统重要性金融机构监管的经验与启示

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 英国系统重要性金融机构监管的经 验与启示 摘 要：本文梳理了英国宏观审 慎监管当局金融政策委员会成立以来， 为实现金融稳定目标而采取的主要宏观 审慎监管工具，重点介绍系统性风险缓 冲工具的使用经验，并结合我国金融监 管实际提出经验借鉴。 中国论文网 /2/view-12934699.htm 关键词：宏观审慎监管工具；系 统性风险缓冲；杠杆率 中图分类号：F832.2 文献标识 码：B 文章编号： 1674-0017- 2017（7）-0004-06 2007 年次J 危机爆发，北岩银 行发生挤兑事件，引发英国对金融体系 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 宏观审慎监管的反思与改革，具体措施 之一就是在英格兰银行内部新设金融政 策委员会（Financial Policy Committee， FPC） ，负责制定宏观审慎 政策，开发宏观审慎监管工具，维护英 国金融体系稳定。中国人民银行近年来 也逐步强化宏观审慎监管，本文希望通 过梳理英国宏观审慎主要监管工具及其 使用经验，重点介绍系统性风险缓冲工 具的使用经验，并结合我国金融监管实 际提出经验借鉴，为进一步完善我国金 融监管提供有益借鉴。 一、当前英国主要宏观审慎监管 工具 （一）逆周期资本缓冲工具 （Countercyclical Capital Buffer，CCB） 逆周期资本缓冲是针对最低资本 充足率，在经济繁荣期增加超额资本充 足要求，动态调整资本充足率，以备在 经济萧条期应对资本充足率的下滑，即 让银行在经济上行周期计提资本缓冲， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 以满足下行周期吸收损失的需要。2016 年 4 月，FPC 发布设定 CCB 的政策声 明，要求被监管机构将其对英国借款人 的所有贷款和其他风险敞口所需资本金 提高至正常微观审慎监管标准之上。 CCB 本质上是在反映银行体系内随时 间不断变化的风险，一旦 FPC 认为英国 银行体系内风险积聚，就提高 CCB 比 率，即增加银行用来吸收潜在损失的额 外资本缓冲，确保银行体系持续发挥融 资中介职能；而当危及金融稳定的风险 逐渐下降或当信贷状况疲软时，FPC 就 下调 CCB 比率，帮助银行释放部分资 本，避免银行进一步收缩信贷供给。 （二）部门资本金要求（Sector Capital Requirements，SCRs） 与 CCB 类似，SCRs 也是对银行 的额外资本金缓冲要求，目的是通过增 加银行资本金来提高银行吸收意外损失 的能力，降低金融危机出现的风险。与 CCB 相比，SCRs 针对性更强，FPC 根 据对特定部门（FPC 认为该部门会对整 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 个英国金融体系造成风险）风险的判断， 调整银行对该部门风险敞口的资本金要 求。SCRs 适用于所有在英国设立的银 行、住房协会和受审慎监管局监管的投 资公司以及这些机构的特定附属机构。 （三）系统性风险缓冲 （Systemic Risk Buffer ，SRB） 2016 年 5 月，FPC 公布了系统性 风险缓冲监管框架最终稿，认定具有系 统重要性的金融机构，一旦这些机构减 少对英国家庭和非金融机构的贷款，可 能会对实体经济造成不利影响。FPC 可 设定的 SRB 比率包括： 0%、1%、1.5%、2%、2.5%和 3%。在 考虑多个因素后，FPC 决定将 SRB 阈 值设定为 1750 亿英镑，并且随着总资 产规模的增大，SRB 比率相应提高，但 低于该阈值的机构将暂时不受 SRB 约 束，这一阈值未来会根据实际情况进行 调整。 （四）杠杆率（Leverage Ratio，LR）要求 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 杠杆率是金融危机后巴塞尔委员 会提出的用于补充银行资本充足率的宏 观审慎监管工具，是银行资本与总风险 敞口或总资产的比例。2015 年 4 月， 英国政府赋予 FPC 设定杠杆率要求的指 令权，杠杆率要求可以应用于银行、住 房协会和受审慎监管局监管的投资公司。 FPC 认为，满足杠杆率指标的资本应该 是银行在持续经营条件下，具有充分损 失吸收能力的资本。因此，满足杠杆率 要求的资本以普通股一级资本为主，高 触发性额外一级资本为辅。 （五）住房市场工具 住房市场工具包括两种，一种是 房贷价值比（Loan to value ratio，LTV ） ， 另一种是债务收入比（Debt to income ratio， DTI） 。 LTV 是按揭贷款价值与用 来作为担保的房地产价值的比率，FPC 对所有银行所发放的新按揭贷款中，高 LTV 的新按揭贷款比重设定了上限，主 要是为了限制银行对此类借款人发放按 揭贷款，以降低借款人违约风险及房地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 产价值下跌对贷款人造成的潜在损失。 DTI 是借款人未偿还债务与其年收入的 比率。FPC 对高 DTI 的新按揭贷款占所 有新按揭贷款的比重设定上限，以限制 家庭债务水平，提高金融稳定性。LTV 和 DTI 工具适用于所有对自住房发放按 揭贷款，并受审慎监管局和金融行为监 管局监管的机构。 二、英国系统重要性机构的审慎 监管与风险缓冲 FPC 设立系统性风险缓冲资本要 求的主要目的是，降低系统重要性金融 机构发生风险后对市场可能带来的负面 冲击。 （一）对系统重要性金融机构的 评估和赋值 1.识别系统重要性。在识别系统 重要性方面，英国金融政策委员会 （FPC）借鉴了巴塞尔委员会针对国内 系统重要性银行（见附件 1）的处理原 则，这些原则阐述了评估系统重要性银 行的基本标准，包括规模、可替代性、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 关联度和复杂性，以及复杂性引起的跨 境交易活动。英国金融政策委员会 （FPC）对系统重要性银行的重要经济 功能做了分类（如图 1 所示） ，包括存 款、贷款、支付服务、资本市场和批发 性融资活动，并反映出通过这些系统性 银行对经济和金融体系造成破坏的关键 渠道。 英国通过金融立法，实施“圈护 法则”1，从结构上将系统重要性金融机 构传统业务与其他过度综合化经营业务 相分离，旨在限制这些机构的规模、可 替代性、关联性，而且限制他们参与复 杂的金融交易和跨境活动，防止“大而 不能倒”现象发生。因此，评估 SIFI 机 构系统重要性的规模和可替代性的相关 标准，主要是集中于这些机构的存款量、 贷款和支付服务。FPC 认为，评估系统 重要性的主要标准是，通过限制对英国 家庭和非金融公司的贷款，SIFI 机构可 能对英国经济产生的潜在影响。SIFI 机 构占英国家庭贷款和私人非金融企业贷 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 款比例接近 80%，这些机构突然减少大 规模的可用性信贷将对英国 GDP 产生 实质性影响。 2.系统重要性评分： 使用 SIFI 机构的“总资产”对系统重要性 进行测量和评分。FPC 框架使用 SIFI 机构的“总资产 ”作为代表对系统重要性 进行测量和评分，对英国家庭和非贷款 金融公司的贷款占 SIFI 机构总资产的很 大一部分。FPC 认为，为正确反映这些 机构对信贷供应进行限制的影响力，总 资产是一个很好的指标。FPC 还考虑使 用一些更为丰富的测量方法对系统重要 性标准的评估、测量和评分，如利用金 融稳定委员会的重要经济功能划分标准 来评估系统重要性。 （二）系统重要性阈值设定 FPC 认为，设定系统重要性法阀 值的最重要依据是当该金融机构陷入困 境时，对英国国内信贷可能造成的冲击。 这里面包含两个评价标准，一是该金融 机构对家庭信贷的影响，二是该金融机 构对非银行业机构信贷的影响。FPC 根 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 据金融机构对家庭和企业的信贷规模来 确定系统性重要金融机构的阀值，并借 助计量分析来实证研究两者之间的相关 性。FPC 的研究表明，金融机构总资产 与其对家庭信贷的相关系数高达 90.7%，与其对非金融机构信贷的相关 系数高达 91.2%。结合金融机构的家庭 和企业贷款所占的市场份额，以及过去 机构对资本短缺反应的经验证据，FPC 估计，一家拥有 1750 亿总资产的金融 机构，如果其资本缺口达到 2.5 个百分 点，可能导致对家庭和非金融机构的信 贷供应下降约六分之一。当这种规模的 机构遭遇危机时，足以耗尽所有该机构 对巴塞尔协议规定的缓冲区（即在没有 系统性缓冲的情况下，2.5%的资本留存 缓冲） ，如果机构寻求重建由此导致的 资本短缺（2.5 个百分点） ，对市场的破 坏性将是非常明显。在这种情况下，其 他机构很难在短时间内吸收大量的“去 杠杆化”，由此导致的市场混乱可能会 损害整个实体经济的信贷总量。从英国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 金融机构的市场份额来看，英国大约 80%的 贷款由总资产规模在 2000 亿或者更多 的机构提供。综合以上所有因素，FPC 判定 1750 亿英镑的总资产是一个合适 的系统重要性阀值，该阀值作为 FPC 的 两项强制性年度审查框架的一部分，可 以与名义 GDP 或通货膨胀一起调整。 （三）SRB 的设定 FPC 相关指令中明确，SRB 由一 级核心资本构成（CET1） ，SRB 比率用 CET1 占风险加权资产的比重表示。 FPC 设定的 SRB 比率有： 0%、1%、1.5%、2%、2.5%和 3%。在 设定系统性风险缓冲比例时，FPC 考虑 了需要多少额外资本来抵消这些机构的 困境对英国经济造成的严重潜在破坏。 FPC 利用“预期影响 ”框架和对银行历史 损失的分析两种方法，来增强系统性风 险缓冲比例设定的准确性。 1.预期影响框架 设定 SRB 标度的一种方法是为 系统企业设置额外的资本缓冲，这一资 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 本缓冲和系统企业在困境时预期可能对 经济造成的额外损害相称。金融机构的 “预期影响”约等于它陷入困境的概率和 其规模（即其总资产）的乘积。金融机 构规模是度量该机构在困境时对经济造 成影响的指标，机构陷入困境的概率 （PD）由一系列因素决定。 预期影响= PD总资产 该公式存在如下假设：首先，规 模被用来作为衡量机构困境对经济影响 的一个指标。在英国，较大的机构占有 较高的贷款市场份额，因此在其困境时 收紧贷款使其更有可能对经济造成更严 重的破坏。其次，确定一个基准非系统 性企业，以和 SRB 机构的预期影响作 比较。在确定这个基准非系统性企业时， 需要依据 FPC 设定的系统性阀值（总资 产 1750 亿英镑） 。再次，由于股本需求 高于非系统性机构其他资金需求，因此 需要对陷入困境概率的降低率进行估计。 历史数据表明，当资本率上升时，陷入 困境概率将会降低。最后，假定所有机 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 构都将巴塞尔协议 III 中的一级资本要 求（RWAs 的 8.5%）设定为基准线 （包括资本保护缓冲） 。运用这些假设， 该框架通过（i）根据总资产 1750 亿英 镑的基准机构计算其总资产比例； （ii）设定 SRB 比例能够降低 PD 并与 （i）成比例；（iii）应用于 SIFI 机构。 相对于基准机构，一家机构的总资产越 多，SRB 比例就越高，这样才能降低 PD。 利用 1993-2014 年历史分布数据， FPC 测算了 PD 与资本充足率的关系。 如当资本充足率为 8.5%时，机构陷入 困境的概率为 4.2%；如果资本充足率 提高到 9.5%，机构陷入困境的概率为 3.5%。那么，提高 1百分点的资本 充足率可以降低 PD 的幅度为 4.2/3.5=1.2，据此利用历史数据测算不 同资本充足率下的 PD 降幅如下表 1。 2.历史损失分布 FPC 利用历史损失分布的方法来 对 SRB 的校准进行补充，该方法测算 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 不同的 SRB 比例能够覆盖多少尾部损 失。这种衡量损失的方法基于非常严格 的标准来确定系统的缓冲需求：假定最 具系统性机构应该在周期的所有点上维 持资本，以防范系统性危机造成的最大 损失风险。根据预期影响框架和历史损 失分布，FPC 确定了如下 SRB 比率的 门槛值（见表 2） 。据估计，SRB 的校 准将使英国最大的 6 家 SRB 机构的英 国母公司的总资本比率增加不到 1 个百 分点。FPC 至少每两年审查一次 SRB 框架，包括 SRB 校准、阈值和 3%的区 间上限，如根据名义 GDP 或通货膨胀， 阈值可以按照名义值进行调整。 （四）系统性风险缓冲的成本收 益分析 FPC 在制定系统性风险缓冲要求 时，对该工具的成本和收益进行了比较 分析，体现了其政策制定的严谨和科学 性。该政策的主要收益是提高系统性金 融机构的抗风险能力，降低其在困境时 消减信贷的可能性，从而使经济保持相 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 对较高的产出预期。当然，实施该政策 也需要承担一定的成本，短时间内金融 机构需要为满足政策要求而去杠杆化， 这可能导致经济在短期内产出下滑，而 且系统性风险缓冲资本要求可能增加机 构的长期融资成本和借款成本，从而对 金融机构的信贷产生结构性影响。FPC 对此进行了估算，从总体来看，实施该 项政策带来的净收益约为 GDP 现值的 0.6%至 0.8%（见表 3） 。而且，FPC 相 信，为满足该政策导致的融资成本上升， 由于受到市场竞争的约束，不会完全转 嫁给借款者。 三、我国系统重 要性金融机构监管实践与存在的问题 （一）我国系统重要性金融机构 监管实践 1.2011 年 4 月，中国银监会印发 关于中国银行业实施新监管标准的指 导意见 、从市场准入，审慎监管标准、 持续监管和监管合作等方面，对未来提 高我国系统重要性金融机构监管有效性 作出了初步规划。在中国银监会公布的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 商业银行资本管理办法（试行） 中， 提出应计提附加资本，国内系统重要性 银行附加资本要求为风险加权资产的 1%， 国际系统重要性机构的附加资本要求不 得低于 1%。随后中国银监会发布关 于实施过渡期安排相关事项的通知 ， 明确了 2013-2018 年国内系统重要性银 行的核心一级资本充足率和非系统重要 性银行的核心一级资本充足率，一级资 本充足率和资本充足率的最低要求。 2014 年 1 月，中国银监会发布商业银 行全球系统重要性评估指标披露指引 ， 要求表内外资产余额为 1.6 万亿元人民 币以上或者上一年度被认定为国际系统 重要性商业银行从 2014 年起披露全球 系统重要性评估指标。据此，工行、中 行、农行、建行、交行、中信、光大、 华夏、平安、招行、浦发、兴业、民生 等 13 家银行需对全球系统重要性评估 指标进行披露。 2.人民银行利用 MPA 对系统重 要性金融机构进行监管。人民银行从 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 2016 年起将已有的差别准备金动态调 整和合意贷款管理机制“ 升级 ”为“宏观 审慎评估体系” （Macro Prudential Assessment， 以下简称 MPA） 。MPA 将银行分为三类，N-SIFIs（全国性系统 重要性机构，即工农中建交） ，R- SIFIs（区域性系统重要性机构，一般为 各省资产规模最大城商行）和 CIFIs（普通银行，含全国性股份制银行） 。在某些指标上 MPA 对三类银行的考 核标准有所差别。对于系统重要性附加 资本，央行将 N-SIFIs 或区域内 R- SIFIs 作为参照银行并要求为 1%。其他 机构按与参照银行的资产规模比值来计 算：机构 i 系统重要性附加资本 =0.5%+（1%-0.5%）机构 i 资产规模/ 参照机构资产规模。 （二）我国系统重要性金融机构 监管存在的主要问题 一是国内系统重要性金融机构仍 未确定。按照金融稳定理事会（FSB） 与巴塞尔委员会（BCBS）发布的最新 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 一期全球系统重要性银行（G-SIBs）名 单，中国工商银行、中国农业银行、中 国银行和中国建设银行等 4 家中资银行 被纳入其中。从国内情况来看，目前只 有银监会在其商业银行系统重要性评 估指标披露指引中，要求上一年度被 巴塞尔委员会认定为全球系统重要性银 行的商业银行或上一年年末调整后的表 内外资产余额为 1.6 万亿元人民币以上 的商业银行，按照巴塞尔委员会对全球 系统重要性银行的认定指标进行披露相 关信息，但未自行确定国内系统重要性 银行。 二是关于系统重要性金融机构监 管要求尚不明确。目前我国尚缺乏对于 系统重要性金融机构进行监管的具体法 律规则。中国银监会 2011 年发布关 于中国银行业实施新监管标准的指导意 见 ，其中提出要根据国内大型银行经 营模式和监管实践，从市场准入、审慎 监管标准、持续监管和监管合作等方面 加强系统重要性银行监管。但由于该文 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 件层级较低、内容较为原则、只涉及银 行业金融机构且严格来说不具法律约束 力，不足以为系统重要性金融机构的监 管提供法律依据和操作规程。我国现行 的金融制度安排中尚未有一家监管机构 或者委员会对系统重要性金融机构进行 全面的监测和管理。从宏观审慎和防范 系统性金融风险角度看，中央银行更加 适合承担对系统重要性金融机构的监管， 目前人民银行作为我国央行在金融监管 中的主导地位和核心作用并不明显。 （三）系统附加缓冲的比例设置 缺乏灵活性 人民银行将 N-SIFIs 或区域内 R- SIFIs 作为参照银行并要求 SRB 为 1%。从英国的经验来看，系统性附加 缓冲的比例随着机构的资产规模而变化， 这样使得资本附加要求和资本规模相适 应，从而降低资产规模较大的金融机构 陷入困境而导致的损失，我国的系统重 要性附加资本要求没有随着金融机构的 资产规模变化而调整，降低了其应对风 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 险冲击的能力。 四、借鉴英国经验，完善我国系 统重要性金融机构的监管建议 （一）继续强化央行的宏观审慎 监管职能 金融危机暴露出来的一个重要问 题就是，英国监管当局缺乏专门的宏观 审慎监管部门和适当的宏观审慎监管工 具来提前处理金融体系中积聚的系统性 风险。为此，英格兰银行成立了 FPC， 承担宏观审慎监管职责，并陆续开发相 关宏观审慎监管工具，以识别、监测并 采取行动来减少系统性风险。从国际经 验看，强化中央银行在防范化解系统性 金融风险中的作用，是世界各国金融监 管体制改革的趋势。因此，我国也应继 续强化央行的宏观审慎职能，并开发适 合我国国情的宏观审慎监管工具，以防 范和化解我国金融体系的系统性风险。 （二）借鉴英国经验准确识别和 判断系统重要性金融机构 尽快建立我国系统重要性金融机 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 构识别体系。从英国来看，主要是将资 产规模作为系统重要性的衡量标准。从 我国来看，可以借鉴其经验，评估 SIFIs 时 用定量指标和定性判断相结 合的方法，定量指标包括规模、关联性、 可替代性、复杂性等四大类指标。同时， 根据当前我国银行同业业务发展的现状 及趋荩纳入同业资产占全行资产比 例，融入资金占负债比例，银行与非银 行金融机构进行合作的相关指标也纳入 监管范围，使相关监管指标更全面、科 学地反映系统重要性银行在金融系统中 的地位及其业务对其系统性风险的影响。 （三）制定合理的风险缓冲比例 济状况、居民和企业负债情况、金 融市场发展状况及跨境借贷等，及时调 整宏观审慎政策工具，以最大程度降低 政策工具的滞后效应，提高宏观审慎监 管工具的灵活性和有效性，确保金融体 系稳定发展。 （五）对政策进行严谨的成本收 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 益分析 从英国经验来看，在出台系统性 风险缓冲资本要求时，从政策的收益和 成本两方面进行了严格的分析比较，从 而使政策的出台更具科学性和严谨性。 我国在出台相关政策时，也应该加入对 政策的效果评估分析，充分研究政策在 实施后的潜在收益和成本，从而使得政 策的制定更具前瞻性和严谨性。 附件：1：巴塞尔委员会发布的 国内系统重要性银行（D-SIB）原则 评估方法 原则 1：各国监管当局应当建立 一套评估国内银行机构系统重要性程度 的方法。 原则 2：D-SIB 评估方法应能反 映银行破产可能带来的潜在影响或负外 部性。 原则 3：衡量 D-SIB 破产影响的 参照体系应是国内经济情况。 原则 4：母国监管当局应从集团 的并表层面上来评估银行系统重要性程 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 度；东道国监管当局应评