我国分税制体制的思考与浅析

我国分税制体制的思考与浅析 我国分税制财政体制实行十多年以来，首先是极大程度地增强了国家财政 收入的提高，为经济发展、社会建设提供了充足的物质保障。其次在制度建设 方面为中央与地方政府间规范化分权开辟了一条新路径。中央与地方的分权问 题是政治学研究的重要理论问题，也是我国历届领导人不懈探索的实践问题。 分税制的有效实施，为中央与地方政府间规范化分权提供了新的思维与模式。 分税制财政体制的实施为我国财政分权体制的建设提供了重要的理论与实践经 验，在很大程度上推进了我国财政分权体制以及政府体制改革的步伐。分税制 在取得重大成果的同时，也存在一些弊端，影响着分税制财政体制优越性的充 分发挥。由于受当时历史条件的限制，1994 年分税制财政体制的实施,保留了 地方既得利益，没有形成规范有序的体制机制，而且，我国的分税制在中央与 省两级政府间进行的还比较理想，省以下分税制呈现出五花八门的现象，分税 制的实行不彻底。再加上财政税收方面法律规范的缺位，导致上级政府财权层 层上移，事权层层下推，基层政府普遍陷入财政困境。财政转移支付的不及时 与不规范更是加重了这种状况。在总结分税制的成功经验的基础上我们还应当 加强财政税收方面的立法工作，使各级政府间事权、财权划分以及转移支付等 有法可依。由于我国政府体制过于庞大，分税制改革必然要求政府体制改革的 同时进行，只有实现政府机构整体的瘦身、削减，分税制才能得以有效的实施。 一、分税制制度设计的基本内容 1.1 事权的划分 对于政府间事权的划分问题,巴斯特布尔曾经提出三个重要原则：第一是技 术原则，即复杂的支出项目划归中央，而一般性的又需要进行监督支出项目划 归地方；第二是利益原则，即属于国家范围内的整体的利益支出划归中央，与 地方利益息息相关的支出划归地方；第三是行动原则,即行动需要全国一致的支 出项目归中央,而行动需要因地制宜进行安排的项目归地方。阿图埃克斯坦则 更加注重决策程序问题，他认为与中央政府相比，地方政府做出一项决策所需 要的时间更短，更能制定符合本地区居民偏好的决策，因而他认为,除国防、外 交、中央政府管理支出等需要由中央财政负担外，其他支出均可由地方政府负 担。费雪则认为外溢性较小和地方性较强的公共产品如基础设施、消防、警察 等应当由地方政府负责。而我国的财政理论中的各级政府间财政支出范围是纳 入财政管理体制这一框架内进行划分的。包括三个方面的原则,一是统一领导、 分级管理；二是财政管理体制与国家政权结构相适应；三是财权与事权相统一、 权责结合。对于财政支出的划分思路是：第一,全国性公共产品由中央政府提供； 第二，本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责；第三,具有跨地区“外 部性”公共工程需要中央政府进行参与；第四，对于收入分配差异问题应由较 高层次的政府出面调节，从而缩小收入差距；第五，坚持事权和支出划分的法 律化原则。 1.2 税收的划分 公共产品需要不同级别的政府提供，那么不同级别的政府需要有各自的税 收收入。对于不同税种在政府间如何让划分的问题，马斯格雷夫从政府职能的 履行和政府目标的实现的角度出发，以财政的三大职能为依据，提出了税收划 分的七原则：将以收入再分配为目标的累进税划归中央，由中央在全国范围 内进行调节；将有利于经济稳定的税收划归中央,并将具有稳定性和周期性的 税收划归地方；将各地区分布不均匀的税收划归中央；将来源于流动性生 产要素的税收划归中央；将销售税、消费税等依存于当地的税收划归地方； 将来源于非流动性生产要素的税收划归地方；收费和受益性税收中央和地 方都实用。塞力格曼从提高税收的行政效率，实现财政收入目标和公平目标的 角度出发，提出了税收划分的三原则：效率原则：即以哪一级政府能够更有 效的征税为标准来确定税收的归属；适应原则：即将税基较宽的税种划归中 央，将税基较窄的税种划归地方；恰当原则：将税源布及全国的税种划归中 央，将只在部分地区存在的税种划归地方。总之，分税制无非是政府管理财政 税收的一种方法手段，所以应该服从于政府的经济和社会目标。 1.3 转移支付理论 根据上述事权划分原则和税收划分原则对政府间进行的财力分配并不一定 能达到政府间财政均衡分配的效果，很可能发生横向或者纵向财政不均衡，此 时就需要财政的转移支付来调节政府间的财力以实现事权和财权的统一。我国 的转移支付制度是伴随着 1994 年我国分税制财政体制而从西方引进的概念，转 移支付的模式主要包括：纵向转移支付、横向转移支付以及纵横交叉转移支付。 按照是否规定转移支付资金的具体用途,又可以将转移支付划分为一般性转移支 付和专项转移支付。前者是在进行资金拨付时,中央政府既不规定资金的使用方 向也不进行任何指导，地方政府根据其实际情况来使用资金。后者在进行资金 拨付时不仅规定了拨付资金的使用方向,而且有时还需要地方政府给予一定比例 的配套资金。政府间转移支付的目标有很多：一是加强中央政府对地方政府的 调控能力。首先是加强经济上的宏观调控能力。二是实现公共产品和服务提供 的上的均等化。由于不同地区的经济发展水平不同,发达地区显然具有充足的财 力作为提供本地区公共产品和服务的保障,而欠发达地区又没有足够的能力为本 地居民提供与发达地区相同的公共产品和服务，于是便造成了社会不公平现象。 于是，中央通过纵向转移支付和横向转移支付的方式实现地方政府的收入能力 和支出需求的相匹配。最终实现区域间公共服务的均等化目标。三是减少公共 产品提供的正外部性损失。由于很多公共产品及服务具有正外部性，对于其提 供者一地方政府来说就是利益外溢。居民可以从某地区的公共产品和服务中受 益而不需要付出任何代价，而这些公共产品和服务很可能并没有被该地区政府 考虑。如此，便需要中央政府对地方政府实施需要地方政府配套资金的专项转 移支付，以促使地方政府提供具有很高社会边际收益的公共产品和服务。 二、我国分税制的缺陷 2.1 事权划分不清 事权和支出责任划分不清晰 政府职能的“越位”与“缺位”现象 事权划分缺乏明确的法制化规定 2.2 税收划分中存在的问题 财力与事权不匹配 税收在政府间的划分不尽合理 税权过于集中 2.3 转移支付体系不规范 转移支付形式繁杂,结构不合理 法律约束、监督机制不健全 省以下转移支付制度尚不完善 2.4 税收征管体系不科学 税收征管成本高、效率低 国税与地税之间的合作存在诸多矛盾 我国税务代理存在一定问题 三、完善我国分税制的建议 3.1 完善事权的建议 3.1.1 合理划分政府间的支出责任 我认为，需要在一个既定的原则框架下来划分政府间支出责任。一是将有利于 统一市场，消除市场壁金，促进要素自由流动的支出责任划归中央；二是将有 利于保障和提高本地区居民生活水平的支出责任由地方政府负责；三是具有跨 地区“外部性”公共工程需要中央政府和地方政府共同参与；四是事关建设环 境友好型社会的重大事宜，应由中央负责，以此协调经济发展与环境保护，实 现人与自然的和谐相处；五是将涉及经济可持续发展的跨区域重大项目和工程 划归中央。3.1.2 把握行政职能的准确定位 (1)市场可以有效进行资源配置的领域政府应当退出。 (2)存在市场失灵的领域政府应当承担起行政职责。 3.1.3 健全事权划分相关法律体系 我国的中华人民共和国宪法中只是对中央政府和地方政府的事权和支出范 围的划分写了进去，但是却十分笼统，没有详细的细化，执行起来无法可依， 随意性大。严重的影响了我国法律的权威性和各级政府的积极性。所以，应当 在进一步细化各级政府的事权和支出范围的基础上，以法律形式确定下来，并 付之以细则。其内容应当包括中央政府和地方政府的职能范围、事权范围和、 支出范围的具体细则。 3.2 完善税收的建议 3.2.1 适当下放财权 中央政府要坚持按事权划分财权。一方面，事权小财权大会造成资源的浪费； 另一方面,事权大财权小会造成政府职能的无法履行。而我国现实的情况是事权 在政府间的层层下移，导致事权与财权相脱节。我建议，首先，中央政府应当 下放一定的税收权利。我国并非是美国这样的联邦国家,省级政府无法享有独立 的税权，但是中央政府可以给予地方一部分税权，实现税权部分下放；其次， 赋予地方政府一定的举债权利。 3.2.2 适当调整中央与地方税收收入 (1)完善地方税体系(2)中央与地方的税收调整 3.2.3 适当赋予地方政府一定的税收管理权限 我建议，可以将一定的税收立法权和一定范围的税种、税率选择权赋予地方， 根据不同的实际情况，地方政府有权开征某些新税种，以规范我国的地方税体 系。建议在扩大地方政府的税政权的基础上逐步完善税收立法权。一是，对于 全局性的税种，其税收立法权、开征权、税率的调整权应继续保留在中央；二 是对于归属地方但却具有普遍性的税种，税收立法权依旧应当划归中央，但应 当将税收的开征、调整、减免权交由地方；三是地方政府可以在中央宏观策的 统一指导下针对其具体区域性特点的税源开征新税。 3.3 完善转移支付的建议 3.3.1 优化转移支付结构 一是要逐步取消中央对地方的税收返还。二是要逐步提高一般性转移支付的比 重。 三是逐步完善专项转移支付制度。 3.3.2 加强法律约束、健全监督机制 (1)加快建设转移支付相关的法律体系(2)健全相应的监督机制 3.3.3 完善省以下转移支付制度 在我国，虽然大多数省份已经建立了省以下转移支付制度,但形式繁多，效果好 坏不一。为了完善省以下转移支付制度，一是，应当统一各省对下级政府的转 移支付制度模式，建立规范的执行标准；二是，应当继续加大对基层政府的转 移支付力度，特别要加强一般性转移支付的力度，以解决基层政府的财政困难； 三是，中央应当加强对省以下政府转移支付的监督、绩效评价和激励机制以保 证省以下转移支付的顺利进行。 3.4 完善税收征管体制的建议 3.4.1 推行国、地税合署办税 鉴于国税、地税分设、分征、分管过程中的高成本和低效率的情况，加强国地 税协作办税，已成为完善我国的税收征管体系的重要举措。由于国地税在税务 登记、纳税人信息、纳税服务等方面都具有一定的兼容性，通过信息共享、协 作办税既可以有效的提高征管效率，节省征管成本，又可以为纳税人节省时间， 提供方便。 3.4.2 完善税务代理制度 为了强化我国税收代理制度的建设,提高税收征管效率,我认为应当采取以下措 施。第一,加强宣传力度。第二,明确税务代理机构的职能。第三,完善法律制度。 第四,尽快