重大行政决策中的专家参与制度研究

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 重大行政决策中的专家参与制度研 究 摘要：目前，在我国重大行政决 策过程中，专家参与制度的有效性尚待 提高，因而需要对该制度进行深度考察。 首先要对重大行政决策中专家角色重新 解读，将专家角色定位为一种兼备公众 与行政的双重属性，保持“中立性” 和 “独立性”的参与主体。此外，还需要对 专家参与制度呈现的表现形态进行类型 化分析，并从鼓励民间咨询机构发展、 保障咨询专家独立性、全面推行政府法 律顾问制度及建立专家责任追究制度等 方面进行改进和完善。 中国论文网 /4/view-12985235.htm 关键词：重大行政决策；专家参 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 与；专家角色；类型化分析；责任追究 制度 何谓“ 专家” ？“在公共行政视野 中，专家通常是指拥有专业化、技术化 知识，掌握政策分析和咨询方法及工具 的个人或者集团。 ”参与重大行政决策的 专家主体则应是具备专门性、技术性优 势，并拥有一定独立性和中立角色的个 体或机构。纵观我国重大行政决策的整 个程序，其中诸多环节都离不开专家的 参与。专家参与制度在加强权力监督， 推进权力运行民主化、科学化、规范化 方面具有积极的价值功能，而另一方面， “专家失灵”“专家越位” 等现象又成为专 家参与制度能否有效实施的隐忧。为了 解决专家参与制度在实践中出现的各种 问题，我们需要对重大行政决策中的专 家参与制度做一个更为全面的考察，包 括对重大行政决策中的专家角色进行深 入解读，并对专家参与重大行政决策制 度做出类型化的分析，进而对重大行政 决策专家参与制度做出改进和完善。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 一、重大行政决策中专家参与制 度的局限性 专家参与制度被寄予提升政府决 策理性的功能期待，但是在实践运行中， 专家往往因为专业知识的局限性，以及 与地方政府利益或集团利益的纠葛而丧 失公众信任，一些专家论证会甚至沦为 政府法治建设的“ 过场走秀 ”。于是，伴 随着专家咨询的“ 空洞化”和“符号化”， 公众对专家的不信任感呈上升趋势。与 “政府失灵”“市场失灵” 一样， “专家失灵” 也成为专家参与制度能否有效实施的隐 忧。 “这些实践中呈现出的问题，从根本 上恰好反映出专家参与制度中保障专家 独立性机制和抑制专家知识滥用双重缺 位。 ”具体来说，专家参与制度的局限性 表现在以下几个方面： 1.专家“ 中立性” 的相对性。专家 只是相对于行政官员更具有中立性，但 在决策实践过程中，专家却容易偏离其 中立立场。由于利益偏好无处不在，专 家的中立性往往沦为一种假设。重大行 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 政决策过程的本质是一种利益竞争与选 择的过程。在民主性不够充分及“官本 位”的决策环境中，专家即“ 知识精英” 容易与“决策精英 ”达成利益妥协，从而 联手形成“知识 权力” 的垄断性结构。 实践表明，决策过程中，专家不仅可能 被政府部门所雇用，还有可能被利益集 团所收买，个别专家甚至会完全成为利 益集团特定利益的代言人，丧失其作为 专家学者基本的职业道德，从而沦为决 策“理性化”的工具。专家客观中立性的 偏移往往会借着“ 学术自由 ”“表达自由” 的合法化外壳，让决策机关与公众都难 以判断与辨别。 2.专家知识的有限性。即使专家 能以绝对的“ 中立性” 立场对重大行政决 策的技术性问题提供知识支撑，专家个 体知识的有限性以及理性分析工具的缺 乏也会影响专家意见的合理性。专家知 识的这种有限性也称为“ 专家管见 ”。 “专 家管见”就是指 “专家由于诸多因素的限 制，使得其所提供的意见存在一定的局 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 限性”。这种局限性首先来源于科学自 身的不确定性。因为科学有其相对、可 争议的属性，从而科学知识的客观性往 往伴随着价值判断的主观性。因此，专 家意见不可避免地会有主观认识的判断， 不可能成为颠扑不破的真理。其次，专 家知识的局限性来源于专家本身不可能 突破个体获取知识的能力极限。所谓 “专家”只是指在某个知识领域处于优势 地位的学者，任何一个专家不可能占有 全部知识，而不同的知识往往会形成不 同的观点，这就使专家意见往往会带有 其本身专业视野的局限性。当然，我们 也不能因为专家知识的局限性而否认专 家参与制度的积极意义。相反，如果专 家意见过于一致，专家参与制度本身也 会失去存在意义，专家参与甚至可能会 变异为“专家专制 ”。 3.“专家僭越 ”的困局。 “专家僭越”， 也叫“专家越位 ”。专家僭越会导致专家 不专，从而使重大行政决策的咨询论证 丧失专业性。专家的这种越位主要是指 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 两方面的越位：其一，是指每专家 都有自己的研究领域，如果专家出于利 益考量的需要，或者因为自身已有成就 与地位产生的自我膨胀与霸道，对非自 己专业领域的问题指手画脚、不懂装懂， 就会发生专家僭越的现象。其二，专家 容易出于自身对价值问题的偏好与选择， 僭越了专家应该关注的事实判断领域， 而对行政决策的价值判断领域作出判断。 一般来说，专家的知识优势体现在对事 实问题的认定上，在价值选择上专家并 不比普通民众具备更强的理性。然而， 在实践中，价值问题和事实问题在很多 情况下难以区分，事实判断往往以价值 判断为基础，或隐含预设价值判断的结 论。这就导致“ 过于自信”的专家容易 “越界”，即过分介入价值问题的判断， 从而让参与重大行政决策的专家可能为 特定团体的利益需求找到貌似科学的正 当化依据。 4.“委托一代理 ”关系模型的局限 性。决策者和专家间的结构关系被看作 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 是一种委托一代理关系。这种关系的基 本问题是知识不平衡或信息不对称。通 常在委托代理关系模型中，代理人相 对委托人来说具有优势。因此决策者经 常无法判断专家提出的意见是否是实现 决策最优化的方案，即所谓委托一代理 中的道德风险（moral hazard）问题；同 时，决策者在相互竞争的专家观点中也 很难做出最佳选择，即所谓委托一代理 中的逆向选择（adverse selection）问题。 但是，在决策者委托专家进行决策咨询 的过程中，决策者作为委托方在聘请专 家为自己提供专业知识和信息时，由于 政策的偏好性等原因可能不公开或不完 全公开自己已经掌握的决策信息，有时 候也存在隐瞒决策信息的动机。因此， 这种专家参与重大行政决策制度中的委 托代理的信息不对称关系也可能是双 向存在的。 二、重大行政决策中专家角色的 重新解读 专家作为连接政府与普通民众的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 桥梁，其角色身份比较复杂。我国的决 策专家带有较强的行政属性，其本身也 是公众的一员，是公众参与主体的重要 组成部分，其角色身份兼备公众与行政 的双重属性，是一种特殊的保持“中立 性”和“独立性”的公众参与主体。在重 大行政决策的制度实践中，专家可以借 助这种中立、理性的身份、特点，把重 大行政决策的“ 科学性” 与 “民主性”有机 地结合起来，在政府、利益集团与普通 民众之间进行有效沟通与交流，平衡各 方在重大行政决策中的利益分配。 1.专家角色的行政属性。理想状态的专 家参与制度应当是谋断分离，行政机关 与专家在组织、功能上相对隔离，以确 保专家的独立性以及介乎政府与公众之 间的中立性。因此，在一般意义上来说， 专家原则上只是参谋而不决策。重大行 政决策权最终归属于行政机关，无论是 专家还是公众都不能取代行政机关作出 最终决策，决策机关也不能任意干涉专 家参与的各项活动。但在我国的行政实 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 践中，专家往往具备一定的行政属性， 这主要与我国特有的行政编制有关。我 国的专家库以官方或半官方的专家库为 主。官方的专家库指政府内设的研究咨 询机构，如政策研究室、发展研究中心、 政府参事机构等部门；半官方的专家库 主要指从中央到地方的各级社科院、科 学院以及一些公立高校及其内部的研究 所，这些专家研究机构一般都具备官僚 科层制，其行政化管理模式与运行机制 不可避免地会使专家参与活动带有强烈 的行政色彩。更何况，即便是那些与决 策机关没有行政依附关系的专家机构， 也容易与政府结成牢固的利益共同体。 过于密切的“ 行政一专家”的联系往往会 导致专家对行政机关的过度依附以及行 政机关对专家的操控，这就会使专家参 与制度沦为“ 专家秀” 的形式化摆设。于 是，在普通公众的认知里，专家时常扮 演的角色就可能是地方政府意志的执行 者、官方意见的论证者，其主要存在价 值似乎只是在证明政府决策的正当性， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 以及如何帮助政府规避责任，回避公众 批评。 那么，如何减弱决策实践中专家 的行政属性呢？最佳的渠道无疑是建立 和发展独立的、民间的专家机构。在我 国目前的行政管理体制下，完全独立的 专家机构数量还很少，并且对我国重大 行政决策的影响也比较微弱。即便是政 府聘请外脑设立的专家咨询委员会和顾 问委员会，也无法做到完全不依附于行 政机关。毕竟，咨询委员会专家的选择 权完全是在行政机关一方，总是与政府 唱“对台戏”很可能意味着该专家连进入 专家库的机会也没有，而专家委员会的 头衔却是很多专家看中的名誉。完全保 持独立性的专家或许也只有通过媒体、 网络或者有较大范围影响的诉讼才有可 能影响决策层。但从长远的角度来看， 随着民间社会化、企业化的咨询机构的 完善，以及高校管理的“ 去行政化 ”等改 革进程，专家属性的“ 去行政化 ”将是必 然的。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 2.专家角色的公众属性。 “专家参 与是现代行政的必然，是公共参与的重 要形式。 ”专家作为一种特殊的公众群体， 其本身也是公众的一部分，或是可称为 公众中的“精英 ”代表，这使得公众参与 与专家参与有着密切的联系。这种联系 首先表现在“ 专家在面对不那么复杂的 公共决策事务时，可能放弃自己的专业 背景和职业身份，在政府提供的制度框 架内以普通公民的身份发起或参与公民 社会运动。 ”其次，专家参与同公众参与 的价值功能有趋于一致的部分，都有利 于防止行政决策权的独断专行，促进重 大行政决策的民主化与理性化内涵。再 次，专家参与和公众参与都是重大行政 决策民主化的一种制度选择。专家参与 作为“精英”决策，是一种典型的间接民 主模式，而公众参与有直接民主与间接 民主之分，在微观行政决策领域，公众 也可以通过直接参与方式参加到决策进 程中。因此，正是由于专家公众属性的 存在，使得扩大公民参与与提升专家理 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 性在重大行政决策的运行过程中并不必 然矛盾，甚至可以做到相辅相成，其最 根本的结合点在于确立一个能够有效运 行的程序制度，并以“ 公共利益 ”作为行 政决策行为追求的最根本价值目标。 当然，专家参与制度是具有独立 价值的程序制度，并不等同于公众参与 制度。在固有属性上，专家与公众的主 体内涵会有不同；在制度取向上，专家 参与更关注重大行政决策的科学性与决 策质量，公众参与则更注重决策带来的 实效与利益分配；在价值功能上，专家 参与更注重决策的事实分析与合法性判 断，而公众参与更注重决策的价值判断 与合理性分析。在我国的行政决策实践 中，专家参与制度应用的频率相对更高， 这首先是因为公众参与制度能够考虑到 政治系统内参与者更为多元化的需求， 但会增加决策的成本，耗时也会更长； 其次，公众直接参与式的民主容易受到 时间与空间的多重限制。因此，在民主 的实践层面，公民对公共事务和政治生 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 活的直接参与并不为当代主流民主理论 所强调。当代主导性的民主理论和实践 形式是代议制民主理论，其本质上是试 图将精英决策和公众参与进行调和。 3.专家角色的理性定位。在科技 高速发展、信息爆炸的现代社会，专家 知识的有限性问题越来越突出。专家不 可能通晓百科，即便是某一领域最权威 的专家，也不一定能洞察到政府决策中 现在和潜在的所有问题，这使得政府在 执行专家的一些缺乏科学依据的决策方 案时往往会遭遇到专家知识的公信力危 C。比如，2011 年 3 月日本发生海啸 后，我国在个别“ 专家” 和媒体的宣传下， 多地发生抢盐潮并造成盐荒，这多少与 有关专家没有及时在网络媒体上进行权 威的科学宣传有关。因此，我们认为要 避免专家知识局限性所产生的公信力危 机，专家角色的合理定位应该建立在专 家“独立性”和“中立性”的基础之上。 咨询论证专家的“ 独立性 ”和“中 立性”有一定的关联性。专家的“ 独立性” -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 强调，当行政机关与公众持相反立场时， 专家应该独立地作出自己专业的判断， 这种判断是指专家可以按照专业化、科 学化的决策要求摆明自己的立场。专家 的“中立性”是指专家往往同时兼备行政 与公众的双重属性，是一种独立于行政 决策机关之外的、保持其介乎行政机关 与公众之间“ 中立” 立场的参与主体。专 家的“中立性 ”并不是指专家总是要采取 “不偏不倚”的立场，也不是指在两者之 间“和稀泥”，而是指只要是专家独立作 出的判断就合乎专家“ 中立 ”的立场。专 家的这种“中立性 ”是不容易保持的，也 是不容易判断的。如前所述，在决策实 践过程中，由于价值偏好与利益冲突， 专家群体容易依附于强大的行政权力， 并借着“学术自由 ”“表达自由”等合法化 外壳，偏离其中立立场，从而使专家的 “中立性”往往沦为一种假设。因此，在 这个意义上，专家的“ 中立性 ”必须以其 “独立性”为基础，专家的 “独立性”可以 说是对专家属性更为精确的概括。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 保持专家“ 独立性”很重要的一个 方面就是保持咨询机构的独立性，这就 需要我们鼓励与大力建设民间智库。同 时，要真正实现谋断分离，避免“专家 专制”现象的发生。我们能够看到的是 专家掌握的系统化的专业知识对决策保 持理陛是很重要的，这种在技术领域运 用知识的行为是中性的，是能够为重大 决策的民主价值服务的。然而， “专长并 不等于智慧。在一个社会中安排各种价 值的先后次序，最终意义上是一个在可 供选择的方案之间作出选择的问题，而 这种抉择应当是在专家完成信息收集、 描述以及各种有限度的预测工作之后， 由公众去完成的。 ”这里我们不妨借鉴一 下“陪审团负责定罪而法官负责量刑” 的 美国陪审团制度，在重大行政决策过程 中，可以由专家负责事实判断与合法性 论证，而由公众负责价值判断。专家仅 就决策涉及的专业知识和决策内容进行 事实判断的模式或许能更好地保障专家 参与决策的理性化程度，不过这需要决 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 策部门将决策所涉及到的事实问题与价 值问题进行有效区分，而这可能是专家 理性模式在行政自由裁量权广泛存在的 背景下最大的问题所在。 三、 专家参与重大行政决策制度的模式选择 专家作为重大行政决策的一种重 要的参与主体，在行政决策的理念与制 度诞生之初就参与到决策的制定与评估 的各个环节之中，并发挥出重要的作用。 在重大行政决策的不同历史发展阶段以 及决策过程本身的不同环节中，专家参 与模式会呈现出不同的表现形态。按照 专家参与的方式与途径，我们将专家参 与分成直接咨询模式、委托调研模式、 公民运动模式以及公益诉讼模式等四种 模式。也许这四种模式并不能穷尽专家 参与的不同类型，但相信足以代表专家 参与制度的典型样态。 1.直接咨询模式。专家参与重大 行政决策最传统、最直接的模式就是直 接咨询模式。直接咨询模式包括两种类 型，一类是决策机关就某重大决策直接 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 咨询个别专家，这有点类似于公众参与 模式中的“关键公众接触 ”，我们姑且称 之为“关键专家接触 ”。通常，决策机关 认识范围中的关键专家往往是某领域公 认的、有影响力的专家。其形式往往是 当面或电话等深入交谈，或者请求有关 专家提供一份咨询意见书等，这种模式 被认为是专家参与中最简单的一种形式。 由于参与范围小，专家容易与决策机关 深入交流意见以达成共识，决策机关也 能极大地节省行政成本，提高行政效率。 但这种简单易行的专家参与模式也有其 明显的缺陷：第一，该模式的专家参与 的主动权完全掌握在行政机关手中，专 家只是被动参与。第二，专家参与的人 数过少，决策机关难以充分考虑决策方 案的各方面因素，不利于科学决策。第 三，参与过程不公开、不透明，不利于 民主决策。因此，关键专家接触与关键 公众接触一样，原则上只适用于争议不 大、影响范围较小的一般行政决策，实 践中此种类型的专家接触并不能单独适 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 用于重大行政决策的制定。直接咨询模 式的第二种类型是决策机关通过政府内 设的或半官方的咨询机构来进行决策。 这种咨询机构包括各种形式的专家小组、 专家咨询委员会、行政复议委员会、规 范性文件备案审查专家小组等等。这类 咨询机构主要是政府内设机构，或者是 政府内设机构发起组织的专家库。这种 类型的专家参与制度的优势在于专家成 员比较稳定，咨询专家的工作责任心较 强，有利于决策咨询工作长期、有序开 展。其劣势则在于专家与行政机关之间 长时间的合作与联系容易形成利益共同 体，如若没有辅之以完善的监督机制与 责任追究机制，专家咨询制度就会丧失 其咨询本质，成为对已经成形的重大行 政决策的正当性论证而已。 2.委托调研模式。委托调研模式 是指专家接受政府部门委托参与到决策 程序中来。这里的专家机构也被称之为 第三方机构，通常是组织化专家库，如 某个专项研究机构的研究者或某个大学 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 的研究机构成员，其参与形式通常是由 政府通过财政预算的专门经费或一些纵 向或横向的课题形式向专家提供一定资 金，由智库专家组完成调研论证、协助 政府完成决策草案起草的模式。委托第 三方专家组起草草案的，可以是重大行 政决策的全部事项，也可以是其中部分 事项。我国一些地方政府的重大行政决 策程序都有委托第三方调研的规定，这 种委托调研体现在起草决策草案、决策 绩效评估、民意调查、重大行政决策实 施情况后评价等程序中。 委托调研模式的专家参与一般是 发生在有较大影响、比较复杂敏感的重 大行政决策中，决策机关往往会同时委 托多家专业机构进行较长时间的研究论 证，并最终拿出几份研究方案。在这种 模式下，专家虽然不是决策的决定者， 却参与了决策的论证、风险评估与事后 评估的决策全过程，专家意见对决策的 制定与实施影响重大。这种模式的优点 在于委托调研的专家组一般由行政决策 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 机关发动组织，因此专家组与行政机关 之间以及各专家课题组之间较容易达成 共识，从而能极大地提高行政效率，加 快政策的推行。这种模式的弊端则在于 行政色彩过于强烈，不同声音的专家意 见容易被淹没在体制化的专家参与活动 中，同时也容易降低公众对政府与专家 的信任感。 3.公民运动模式。如果说直接咨 询模式与委托调研模式都属于专家受决 策中枢委托“ 自上而下” 地参与决策进程 的话，公民运动模式则是专家作为特殊 的公众代表，以公民名义推动的“自下 而上”的民间参与模式。孙志刚事件是 专家参与决策的公民运动模式的最经典 案例。2003 年 3 月，大学毕业生孙志刚 在广州被当成“ 三无人员”送至收容所且 被打致死的事件发生后，几名法学专家 挺身而出，发起了一场自下而上的社会 运动。孙志案开创了以专家为代表 的公众、媒体和政府互动的公民运动维 权模式。事发后的短短几个月时间里， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 废除收容遣送制度的重大决策就在专家 发起引导的维权运动中以前所未有的高 效率作出，国务院甚至在没有走完法定 的撤销法规程序的情况下，就签发了 城市流浪乞讨人员救助管理办法 ， 同时废止了 1982 年的城市流浪乞讨 人员收容遣送办法 。 “孙志刚事件 ”之后， 中国的维权模式基本是以这种自下而上 的路径开展的，尽管这种维权路径有其 明显的弊端，如偶然性大、代价大、 “法 律易被民意绑架” 等。 4.公益诉讼模式。专家发起的公 益诉讼不仅促成了公益诉讼在司法实践 中的艰难破冰，还推进了相关政策和立 法的变迁。2005 年 11 月，中石油公司 所属某厂爆炸失火，导致 100 吨苯类污 染物进入松花江水体，造成整个松花江 流域生态环境严重破坏，北京大学法学 院三位法学教授及三位研究生向黑龙江 高级人民法院提起了国内第一起环境民 事公益诉讼，尽管当时被拒绝受理，然 而北大法学院师生的这番努力开启了我 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 国法学界与司法界专家们共同努力推动 民事公益诉讼制度建立的征程。2012 年 民事诉讼法的大修终于正式确立了 公益诉讼制度，民诉修正案中对公益诉 讼仅有的一个简陋的条文对我国的公益 诉讼制度却具有标杆性的意义。紧接着 2013 年修订的消费者权益保护法 和 2014 年修订的环境保护法又对 公益诉讼主体作出了具体规定。2015 年 1 月最高人民法院发布了环境民事 公益诉讼案件司法解释 ，进一步针对 环境民事公益诉讼的主体、管辖、程序 等作出详尽规定，2015 年 2 月的民事 诉讼法司法解释对公益诉讼的条件、 管辖法院、告知程序、撤诉程序等做了 较为详细的规定。 民事公益诉讼制度的一步步推进， 是体现专家参与国家立法与司法政策变 迁的最好例证。当然，虽然行政法专家 们已经研究呼吁了多年，2014 年行政 诉讼法大修并没有触及行政公益诉讼， 但行政公益诉讼的建立是必然趋势，因 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 23 为它反映了“ 现代民主参与和法制重心 发展变化的方向，是更大的公共参与潮 流的一部分” 。可以想象，如果行政公 益诉讼的模式真正地确立起来，将来许 多有关重大行政决策制定与实施程序中 出现的问题，都有可能通过行政公益诉 讼的途径得到解决。到那时，公益诉讼 或许能够真正成为专家和公众参与重大 行政决策的一个常态且有效的模式。 四、我国重大行政决策专家参与制度的 改进和完善 专家参与制度在行政理论层面上 已经获得了普遍认可，在重大行政决策 实践层面上也已经在我国许多地区贯彻 实施并逐步走向制度化与规范化。在肯 定这些成就与进步之时，我们也应该看 到，专家参与重大行政决策制度在实践 中发挥的效用还不够，产生了“专家僭 越”“专家异化”等诸多问题。有鉴于此， 我国当前应该着力从以下几个方面来改 进和完善专家参与重大行政决策制度。 1.鼓励民间咨询机构的发展 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 24 搭建决策咨询的市场化与社会化平台。 推进重大行政决策咨询的社会化和市场 化，不仅有利于降低行政成本，也有利 于保障决策研究的科学性，并在整个社 会范围内形成利益和意见的顺畅交流渠 道，从而推动公民通过决策咨询机构有 序地参与到公共决策的过程中。搭建决 策咨询社会化平台的一个很重要的途径 就是鼓励民间咨询机构的发展。各级政 府决策者应该努力肩负起培育、发展和 扶植半官方和民间咨询力量的责任，鼓 励和培植民间咨询机构的存在和发展， 努力为其提供宽松的社会环境和政策待 遇，并加强中央与地方之间以及各区域 之间民间咨询机构的交流与合作。目前 我国已经出现了一些比较有影响的民间 学术研究机构和咨询机构。此外，国内 众多高校学院内都有各类研究所，再加 上从中央到地方各级政府设立的各级社 科院及众多的研究机构，这些都为我国 民间咨询奠定了良好的基础。 事实上，我国地方政府并不缺少 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 25 高水平且有社会责任感的咨询专家，关 键是如何在制度上为这些研究咨询机构 搭建社会化和市场化的平台，推进决策 研究的自主性，使不同领域的专家能够 不受行政因素的干预，独立、自由地进 行智力整合和决策研究，客观科学地进 行决策咨询。2012 年 12 月 28 日在中共 中央、国务院印发的法治政府建设实 施纲要（2015-2020 年） 中，跚康 髁恕疤岣咦家论证质量 ”的问题，提 出要“加强中国特色新型智库建设，建 立行政决策咨询论证专家库。对专业性、 技术性较强的决策事项，应当组织专家、 专业机构进行论证” 。以此可见，中国 特色新型智库的建设已经正式纳入了法 治政府建设的任务表中，这为全国各级 专业研究机构和各类高校的发展和专业 人才培养提供了广阔的前景和有力的政 策支持。 2.建立专家咨询委员会的制度化 路径保障咨询专家的“独立性” 。 法治政府建设实施纲要（2015-2020 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 26 年） 中的第 16 条在“ 提高专家论证质 量”中强调“选择论证专家要注重专业性、 代表性、均衡性，支持其独立开展工作， 逐步实行专家信息和论证意见公开”。 这条原则落实在实践中就是要尽可能使 决策咨询的相关规定制度化。 首先，要在相关的法律法规中规 定市级以上的地方政府必须建立决策咨 询委员会，凡是地方政府的重大行政决 策必须参考专家的咨询意见，遵循专家 的论证结论进行决策，对没有采纳专家 咨询意见和论证结论的决策应视为无效， 并追究决策者的责任。专家咨询委员会 （advisory committees）是“ 在西方国家 较为多见的、并有一定影响力的行政参 与方式，是指对政府问题进行审议，并 为行政机关提供见解或结论的若干个人 组合”。咨询委员会较多适用于行政立 法和行政决策领域，一般采取间接参与 的形式，并严格限制参加人资格，这使 得专家意见相对集中，从而能节省行政 成本，提高行政效率。专家咨询委员会 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 27 的参与过程允许参加人充分、深度地表 达意见和观点，并设有较为完备的对话 机制、第三方斡旋机制以及公众、专家、 政府共同参与的协商民主表达机制。在 参与效果上，行政机关原则上应考虑咨 询委员会形成的意见，在最终决策时应 说明决策作出的根据，并对不采纳专家 咨询建议的理由作出解释。 其次，要重点强化专家咨询过程 的信息公开制度。信息公开是提升专家 理陛的有效制度安排。对于专家提供的 咨询意见及论证过程都应该向公众公开， 相关政府部门应为公众获取、查阅这些 信息提供便利条件，包括咨询专家的背 景介绍、遴选过程和咨询过程的笔录等。 信息公开能有效地遏制知识与权力的 “秘密”勾结。信息公开还要求为专家咨 询提供充分的背景信息，保证专家咨询 的针对性与科学性。此外，还要求公开 政府决策部门对专家咨询意见的反馈与 回应，政府最终决策是否采纳专家意见 要说明理由及处理方式，接受专家与公 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 28 众的检验。 再次，专家咨询委员会要建立科 学民主的专家遴选制度来尽可能保障咨 询专家的“独立性 ”。在专家参与重大行 政决策的实践中，专家意见“独立性” 的 缺失是导致专家角色变异的重要原因。 而要保障专家“ 独立性” 角色，主要应从 完善专家遴选机制着手。几乎所有的规 范性文件都赋予了行政机关自由选择专 家的权利，行政机构的这种不受任何约 束的自由裁量权，使决策者能够很便利 地挑选持特定利益倾向与偏好的专家进 行咨询或论证，特定利益集团依靠其在 政府中的势力与影响力，也可能通过选 择自己偏好的专家，为其特定利益诉求 的合理性进行专业论证。因此，咨询专 家的选择必须有相应的程序规范，要建 立从知识结构角度和利益倾向角度双重 选择的规则，尽可能防止知识倾向上的 非中立性，并尽可能使决策影响的各方 都有专家代表，从而通过专家专业知识 的相互制约而获得结构平衡。为了防止 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 29 行政机关的暗箱操作，要赋予专家遴选 规则以行政强制力，并规定由相应的机 构对专家选择的过程进行监督并提供救 济。 3.全面推行政府法律顾问制 度专家参与的新途径。我国的政府 法律顾问是指“ 以政府法制机构人员为 主体、吸收专家和律师参加的法律顾问 队伍