风险治理中的责任困境与机制建构

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 风险治理中的责任困境与机制建构 【摘 要】 文章概述了风险社会 的由来，分析了风险治理中的责任困境， 认为需要建构多元治理主体责任共担的 责任模式，探讨构建合作治理风险的责 任机制：不断提高风险治理主体的责任 意识和责任能力;有效构建合作治理风险 的责任机制;完善追责、问责机制。 中国论文网 /4/view-12708655.htm 【关键词】 风险社会;风险治理; 责任机制 一、问题的提出 1986 年，德国学者乌尔里希贝 克（Ulrich Beck）率先提出了风险社会， 他认为风险是“ 一种应对现代化本身引 致之危害和不安全的系统方式”。1 在 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 贝克看来，风险是伴随着科技文明的进 步而带来的一种人为制造的风险或不确 定性，它与现代化是相伴而生的，是现 代化进程中无法回避的，因此伴随着现 代化的深入，人们便由工业社会步入风 险社会。 风险社会中的风险不同于以往传 统社会的风险。首先它是“人为” 风险， 即每项风险都源于人类行为活动或者与 之相关，诸如环境污染、核危险、金融 危机等。其次，风险影响的广泛性和平 等性。它打破了阶层、区域甚至国别界 限， “随着风险的扩大，会出现风险分布 平均化的局面” ，2 例如：近几年来市 民对空气质量检测“PM2.5 标准”的普遍 关注充分印证了这一点;此外，疯牛病、 禽流感、 “非典 ”等疾病更是以席卷全球 的影响而震惊世人，在此意义上风险社 会亦为“世界风险社会 ”。再次，风险的 不确定性。随着科技的进步，人们对传 统的自然灾害等风险预测能力不断增强， 但现代化风险则难以做到这一点，它是 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 人们直接行动的结果和潜在影响，因此 往往在我们的预测和控制能力之外。 贝克的风险社会理论彰显了他对 现代化后果的忧虑与反思，近些年来， 金融危机、核危险、疾病传播等全球性 危机事件无不警示性地呈现出风险社会 的表征。可以说，风险社会的到来已给 人们提出了严峻的课题：在工业化、信 息化、市场化的推进过程中，人们如何 有效直面难以预测的不确定的风险，采 取有效行动相对从容地化解风险带来的 危机与破坏，减少它们对社会生产、生 活带来的损失与影响？这便是“风险治 理”问题。在风险治理中，责任问题是 极其重要的问题，同时也是难点问题。 由于风险治理引发的责任界定、责任归 属、责任承担、责任冲突、责任追究等 系列问题都会从直接影响到治理的效果。 “责任 ”是我们日常生活中频繁使 用的一个词汇，也是我们容易忽视的一 个词汇。按照现代汉语词典的解释， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 责任有两重含义， “一是指分内做的事， 二是指没有做好分内事，因而承担的过 失。 ”3西方与之相对应的英文称谓是 Responsibility，它包含三重意思：（1） 作为一种责任;（2）作为一种原因的解 释;（3）作为一种义务。4结合中英文 含义的考察不难发现，我们在使用“责 任”一词时，实际上是对责任主体的行 为内容与行为边界的约束性要求。在风 险治理中，多元责任主体共同面对和解 决风险的干扰，这意味着他们的行为受 到了治理目标、治理机制的双重约束， 他们应当做什么，如何去做，以及没有 按要求做需要承担何种后果，都是风险 治理责任的体现。 责任之所以重要，是因为它是社 会有效治理的基石。首先，责任是个体 与组织的主动担当的重要基础，它是个 体与组织存在和行动的源动力之一，基 于明确而强烈的责任意识，治理主体往 往可以变“要我做什么 ”为 “我要做什么”， 从而自觉、自主地从事活动，发挥其应 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 有的功能作用。其次，责任是对多元主 体间行为边界的共同约束，合理的责任 划分有助于明晰不同的主体在面对共同 的任务安排时应如何各司其职，按照与 其角色相对应的职能从事活动并承担责 任。最后，责任是约束主体行为的重要 手段，通过责任的考察和追究可以纠正 和弥补主体的不当行为。 在风险治理中，上述作用同样重 要，不过由于种种原因，风险治理中存 在着系列的责任问题，制约着风险治理 的效果。 二、风险治理中的责任困境 第一，个体化卸责行为。个体化 卸责行为是指个体逃避本应属于其的责 任义务。造成个体化卸责行为的原因是 多方面的，但其根本上与个体的责任意 识和责任能力有直接关系，是两者都存 在局限的结果。责任意识是个体对其所 处的角色及责任的认同，它是责任发挥 作用的内在动力;责任能力是个体具备践 行其责任的基本条件，并能对其行为后 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 果承担责任的能力，它是责任有效实施 的条件。在风险社会中，风险对个体而 言是随机出现的，它往往难以被个体直 接预测到，甚至于超出了凭靠经验应对 的范围，因此难以做到“ 泰山崩于前， 而面不改色” ，具备从容应对风险的能 力。例如：汶川地震发生时的“范跑跑” 突出表现出其缺乏应有的责任意识，而 2011 年日本地震并引发核泄漏之时，中 国许多大中城市市民抢购食盐引发“盐 荒”则更多地反映了个体应对风险责任 能力的欠缺。当然，除了内部原因外， 个体化卸责行为还同样受到外部机制的 制约和调控影响，其中社会制约机制包 括法律、道德和风俗习惯的规范，社会 调控机制包括社会舆论、责任教育和社 会赏罚。5伴随着社会价值的多元化， 无论是社会制约机制还是社会调控机制， 都面临着丧失权威性和普遍约束力的危 机，外部机制的漏洞不可避免地被人们 利用，他们往往竭尽所能、处心积虑地 规避责任的约束。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 第二，治理主体内部及不同主体 间的责任冲突。责任是对主体行为内容 与边界的约束性要求，其要求直接与主 体的角色和职能相关联，主体间在各自 从事职能活动时难免会出现冲突，进而 表现出责任冲突。责任冲突不仅存在于 治理主体内部，还存在于不同治理主体 之间。在治理主体内部方面：特里 L 库珀（Terry L.Cooper）在论述行政责 任冲突时将其概括为“ 权力冲突、角色 冲突和利益冲突” 三个方面， 6它表现 出同一主体身处多重角色与承担多方面 职能时的内在责任冲突。例如：当前政 府明确提出建设资源节约型与环境友好 型社会，但受制于经济发展任务的压力， 环境治理与经济发展之间难免存在冲突， 很多地方政府在招商引资过程中同样对 存在环境污染的企业也难免抛出“橄榄 枝”。在不同治理主体之间方面：不同 主体由于持有不同的价值偏好，难免也 会出现目标冲突。例如当前世界各国对 转基因技术带来的风险认识不一，因此 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 政策尺度也有很大差别，在其风险尚未 有定论的情况下，生产企业极力扩张其 商品供应与人们对转基因食品安全的种 种担忧构成了针锋相对的冲突。 第三， “有组织地不负责任” （organised irresponsibility） 。这一概念由乌尔里希 贝克最先提出，这一概念很尖锐地指 出了“现代社会机构在肯定了解灾祸的 真实性的同时，却否认其发生、隐藏其 根源、组织赔偿或管理” ， 7形象地揭 示了风险社会治理应对中的制度性卸责 困境。在应对风险之时，一些机构缺乏 必要的事先预防手段和应对措施，当人 们要求它们为此负责时，它们则竭尽所 能地为自己开脱，要么声称与此毫无关 系，要么被迫承认只是次要的参与者， 从而确保自身免于或减轻责任的追究与 惩罚。造成这一困境大致缘于三方面原 因：一是制度的有限性。现代社会的发 展伴随着层出不穷的制度建设，许多制 度固化成为社会常规的运行规则，难免 在突如其来的风险影响下而无法发挥其 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 原有效力;二是治理责任的模糊性造成了 归责和追责的困难。毕竟社会治理的责 任不是不同治理主体各自责任的简单相 加，多数情况下， “风险的公共性与外部 性叠加在一起引发了公共利益整体性与 责任归属碎片化之间的冲突”，8 责任 并不能简单地进行拆分，责任主体间交 互影响导致了应对风险过程中难以有效 界定责任的归属，尤其当责任主体非常 多时，责任更加模糊造成主体间相互扯 皮，没有一方会对其真正负责。三是治 理主体的趋利性使然。根据经济学理论 假设，理性的治理主体是自利的，这使 得他们难免面对责任问题时尽可能地推 脱自身责任，不遗余力地寻找替罪羊。 总之，责任问题是风险治理过程 中无法回避的问题，鉴于风险社会的广 泛和持续性影响和风险治理的探索刚刚 起步，我们必须直面风险治理建构与演 进过程中的责任困境，积极寻求破解之 道。 三、建构责任共担的风险治理机 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 制 “风险社会和全球化带来的治理 危机是全方位的，无论是国家、市场还 是被许多人寄予厚望的公民社会都无法 单独承担其应对风险的重任，因为它们 本身也是风险的制造者。 ” 9与此同时， 风险社会中的风险分配具有“飞去来器 效应”（boomerang effect） ，制造风险的 人最终也会受到风险回击，风险来临时 没有人可以置身其外，因此在风险治理 中试图“搭便车 ”的个体或组织往往也是 徒劳的。因此，风险治理中的责任主体 是多元的，国家（政府） 、非政府组织、 企业、家庭、个人均应参与其中，共同 承担责任，因此需要建构多元治理主体 责任共担的责任模式，这一模式强调多 元主体之间在合作的过程中，既各自担 当起不同的角色责任，又共同行动践行 合作的责任。要做到这些，必须在如下 几方面予以加强。 1、不断提高风险治理主体的责 任意识和责任能力 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 倘若缺乏必要的责任意识和责任 能力，无论是个体还是组织，在面对风 险时都难免走向极端：要么杞人忧天， 惶惶不可终日;要么“鸵鸟心态” ，不敢正 面现实。治理主体只有不断更新知识、 树立风险意识、责任意识、提高责任应 对能力，才能客观对待风险的存在，才 能在风险来临之时决然承担起其应有的 责任。其中，风险预见能力、辨别能力 和应对能力方面至关重要。预见能力要 求治理主体不能仅仅关注于当下，而且 要具有远见，能够意识到当前的行为可 能带来的风险。辨别能力要求治理主体 要能在错综复杂、瞬息万变的风险环境 下辨别出风险的类型、性质、影响范围 等，为决策做好前提准备。应对能力是 面对风险从容不迫地选择恰当的治理手 段，采取有效行动化解风险影响。要想 获得这样的能力，教育和训练是必不可 少的，政府有责任发起“ 全民素质教育 ”， 即教育公众客观地认识风险，培养基本 的风险应对能力，公众能够更好地做到 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 “自我决定;对积极的社会参与;帮助那些 没有自我决定和参与社会能力的人”。 10近些年来，我们越来越多地从日本、 台湾等地应对地震的从容、有序中感受 到了日常演练、训练的重要性。我们需 要在消防、防震、防火等方面更多地强 化演练、训练，使更多的公民掌握基本 的应急、救险知识与技能，学会淡定、 从容地应对风险的到来。 2、有效构建合作治理风险的责 任机制 风险治理的责任机制是指多元治 理主体分别凭借自身的组织优势参与、 合作，共同预防和应对风险，在其间共 同承担各自应有的责任。作为一种责任 机制，它包括责任界定机制、资源保障 机制、激励约束机制和冲突化解机制四 方面内容。责任界定机制要求治理主体 在合作中明确各自的责任，提前设置并 明确各自的行为界限和越界后的责任追 究内容;资源保障机制要求合作者共同配 备资源，为责任主体开展行动提供有效 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 的资源保障;激励约束机制要求合理界定 责任者的行为边界，有效规范责任者的 行为;冲突化解机制要求采取有效途径合 理化解责任者之间的冲突。11需要强 调的是，人们越来越多地感受到，信任 在上述四方面中起到润滑剂的作用，它 作为一种简化机制，可以增进治理主体 间的共识，提高他们对风险不确定性的 承受能力，同时它可以降低治理主体协 调、沟通的成本，有效消减主体间行为 产生的摩擦与芥蒂。 3、完善追责、问责机制 风险社会中“ 有组织地不负责任 ” 增加了风险治理的难度，但并非我们对 此束手无策，任凭责任的虚无表征充斥 于各方主体。鉴于风险社会中的风险多 来自人为风险，即由于人们的决策与行 动制造出风险，因此对决策的与行动的 监控是必要的。乌尔里希贝克在其 解毒剂 （Gegengifte）一书中，根据 风险的特性提出要“ 建立决策机制和安 全举证机制，以此来明确具体的责任人， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 从而使决策者责任者透明化、具体 化”。12因此，要不断提高决策的科学 化、民主化程度，增加对涉及公共安全、 社会风险决策的关切，使政府决策者更 加充分地认识和应对风险，通过更加有 效的决策做到防患于未然。此外，要特 别重视对技术操作的监控，降低因技术 失误而带来风险的概率，过去几年，南 京、大连、西安先后出现的天然气爆炸 事故以及渤海湾漏油事故，无不暴露出 日常技术监控疏漏，政府及相关企业必 须充分汲取此教训，更加严格地执行技 术操作规范，及时排查降低风险的发生 概率。问责是风险治理最后的手段，有 效的评估、诊断、追责、问责，可以使 得对治理主体的行为约束切实落到实处， 唯有如此，责任界定的权威性才发挥出 来，保障今后更多的治理主体遵循对其 责任要求，有效践行应对风险的责任。 需要补充说明的是，多元治理主 体责任共担的风险治理模式不仅适应于 国内特定领域的风险应对，还对于风险 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 全球化背景下的国与国合作具有重要意 义。针对不同的合作治理主体，其责任 机制的要求会有较大差异，这一点需要 专文另行分析。 【注 解】 1 Ulrich Beck.Risk Society： Towards a New ModernityM. 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