扩大就业新思路

扩大就业新思路 作者：蔡昉等 编辑：杨宾 殷书良 杜梅萍 日期：2005-04-29 （1）蔡 昉： 非正规就业：发挥劳动力市场配置资源作用 非正规就业，指在非正规部门的就业。国际上，非正规部门通常被视为这样一类生产 单位，主要表现为自我雇佣、家族企业和微型企业。它们从事的生产或服务活动，没有独 立于家庭或家庭成员的单独的法律权利，也没有完整独立的账户，无法与家庭其他活动清 楚地区别开来。非正规部门的单位通常在低组织水平上运作，作为生产要素的劳动力和资 本较少分离或不分离，生产规模小。劳动关系大部分建立在临时性就业、家属或个人和社 会关系上，而不是基于有正式保障的合同安排。 我们通常所说的城镇中的非正规就业，与国际上定义的非正规部门就业，既有相似之 处，也不完全相同。一般来说，那些没有进行工商登记，不参加社会保险，劳动关系不规 范的就业形式，都可以被归入非正规就业。由于在改革期间，许多雇主虽然具有规范的企 业形式，并且实际上也雇佣着正规的职工，但是，他们同时以非正规的方式使用着临时性 劳动力。这样，我国城镇的非正规就业，既包括非正规部门的就业，也包括正规部门的非 正规就业。 非正规就业是一个全球现象，从发达国家到发展中国家普遍存在。根据资料，经济发 展与合作组织（OECD）国家中劳动力的 17%在非正规部门就业，而发展中国家平均有 60%的 劳动力在非正规部门就业。这种非正规就业的普遍化，在一定的发展阶段上，有利于发挥 尚未全面成熟的劳动力市场配置资源的作用，进一步推进市场的发育。但是，其本身也具 有许多不容忽视的问题。 其一，会在很大程度上降低社会保障的覆盖率。例如，我国在 1990 年至 2002 年间， 退休者加入社会养老保障体系的比例从 40.6%提高到 84.1%，而全部城镇就业人员中加入 社会养老保障体系的比重仅仅从 30.5%提高到 44.9%。就业人员中社会养老保障覆盖率没 有很大的提高，在相当大的程度上是非正规就业在全部就业中比重上升造成的。虽然从目 前来看，非正规和灵活的就业形式吸纳了就业，提供了比社会保险更为有效的保障，但对 未来而言，保障这些劳动者的欠债终究要偿还，那时必然大幅度加重社会的负担。 其二，对于没有城市户口的流动劳动力来说，在非正规部门就业所挣得的收入虽然高 于迁移之前，但就业的稳定性低，劳动条件和劳动保护条件有时十分恶劣。特别是他们从 事的往往是危险、肮脏和要求苛刻的工种和工作，健康和安全往往得不到保证。他们本来 就很低的工资，还常常被雇主拖欠。由此已经造成大量伤害事故，也造成许多劳动纠纷。 这种就业的非正规性质，导致劳动法和其他有关劳动保护规制不能得到良好的贯彻。例如， 根据第五次全国人口普查数据计算，与城镇就业者相比，农村到城市打工的劳动者，每周 工作 6 天的比例高近一倍，每周工作 7 天的比例高 58%。 其三，那些由于下岗、失业或者自愿更换工作岗位的城镇劳动者，由于新岗位具有非 正规就业性质，其就业安全、社会保障程度、工作条件和工资待遇等都相应降低。我国在 2001 年劳动仲裁部门受理的劳动争议案件中，有关劳动报酬争议的案件发生率，私营企业 比国有部门高 143%；有关保险福利的争议，私营企业比国有部门高 14%；有关劳动保护 的争议，私营企业比国有部门高 221%。这里，私营企业还是那些相对正规，至少是进行 了登记的企业。至于那些没有进行正式登记的企业，其劳动保护等方面的非正规性质就更 加明显了。 但是，我国目前出现的非正规就业形式，往往具有市场化程度高的优点，实际上成为 城市劳动力市场发育的主要方面。一个国家在特定的发展阶段上，市场发育水平必然是不 同的。劳动力市场的发育也是如此，即总是要经历一个从无到有，从比较低级的形态到比 较高级的形态的发育过程。因此，我们在看到非正规就业在劳动力市场规范上面的缺陷的 同时，也应该看到这种就业形式对于解决城镇劳动力的下岗、失业问题和为农村流动劳动 力创造就业机会的积极贡献。事实上，非正规就业的缺陷本身，也体现着其正面效果。 非正规经济以及非正规就业，虽然具有全球普遍性，但是，在不同国家以及同一国家 的不同发展阶段上，它们发挥着不同的作用。 在发展中国家，由于非正规就业具有进入成本低、市场化程度高和就业形式灵活等特 点，特别适于在二元经济转换过程中创造就业。许多发展中国家面临的一个发展现象是， 劳动力大规模从农村向城市、从农业向非农产业转移，推动工业化和城市化。当这些劳动 力进入城市之后，如何获得安家立业所必需的就业机会，并不能完全依靠正规部门提供。 事实上，非正规部门为新增劳动力的就业做出了主要的贡献。有关资料表明，非正规部门 就业，在亚非拉发展中国家普遍呈增长趋势。1990 年至 1994 年之间，拉丁美洲 80%、非 洲 93%的新增工作岗位是由非正规部门创造的。非正规部门就业人员占整个就业人员的百 分比，非洲为 57.2%，拉丁美洲为 36.2%，亚太地区为 32.8%。 在前苏联以及东欧和中欧，从中央计划经济向市场经济转轨的国家，普遍利用非正规 就业帮助失业者规避和渡过转型冲击。在这些国家的转型过程中，往往遭遇到增长停滞、 失业率上升、收入降低等困难。原来的计划当局不再能够在解决这些问题上面有所作为， 而新生的市场机制和政府管理体制尚不健全。非正规经济从而非正规就业应运而生，为帮 助人们渡过难关做出了重要的贡献。例如，许多文献表明，在十几个独联体国家，正是因 为人们普遍加入各种各样的非正规经济活动，非正规就业才得以在如此剧烈的经济和社会 变化中生存下来。 在发达的市场经济国家，日益增长的全球化竞争和增强了的企业不确定性，迫使其利 用灵活经济的形式来应对。表现在就业形式上，就是减少全日制工作和固定岗位，越来越 多的就业采取临时性、合同制、自由职业和非全日制等形式。这是与产业变动趋势相关的， 特别表现在新兴产业集中的地区，如美国西海岸的“硅谷”地区。在美国加州的圣塔克拉 拉县，目前有 27%至 40%的就业属于临时性工作。新增就业岗位的几乎 100%，都是这种 类型的就业形式。近年来，发达国家的政府也注意到“临时性就业”现象的增加，因而提 出所谓“新灵活经济”的概念，以及与之相对应的政策措施。在西欧国家，非农就业中自 我雇佣的比重从 20 世纪 80 年代的 12.4%提高到 90 年代的 15.8%。 我国城市就业非正规化的过程，是与一定的产业结构调整和所有制变化相关联的。因 此，就业非正规化是与经济改革和产业结构调整方向一致的。虽然从岗位的稳定性、社会 保护的程度、工资水平和其他待遇以及劳工标准来看，这种非正规化就业的确带来诸多问 题，但是，这种新生的就业形式及其特殊机制却有助于利用尚未完全成熟的劳动力市场配 置就业、解决失业和下岗难题。因此，我们理解当前的就业趋势，应该从更为广阔的视野 来观察，即要从劳动力市场发育的改革目标上来理解非正规就业现象。 劳动力市场的发育，涉及到一整套制度的建设与安排。一个国家处在不同的市场发育 水平上，劳动力市场功能也以不同的形式发挥作用。目前我国城市出现的非正规就业，实 际上是利用劳动力市场机制的一种方式，并且成为进一步发育劳动力市场的主要路径。矫 正相对价格的扭曲，是发育劳动力市场第一步和最重要的一步，在此基础上，劳动力市场 的其他组成部分便得以逐渐发育。迄今为止，我国仍然具有丰富的劳动力资源。因此，市 场决定的工资水平应该低于传统部门制度性决定的工资水平。非正规部门就业实际上已经 发挥了矫正劳动力价格扭曲的作用。尽管城市劳动力市场上仍然存在着对外来工的工资歧 视，但是，外来工的工资决定已经显示出更加市场化的倾向。 虽然我国在改革时期一直保持世界上最快的发展速度，但城乡居民仍然处在一个相对 低的收入水平上，并且具有明显的城乡收入差距。非熟练劳动力的低工资水平是市场决定 的。非正规部门的就业受政府干预较少。正如许多经济学家指出的，劳动力市场规制中， 并不存在单一的制度原则，市场经济允许并且创造多样化。我国正在建设有自己特色的市 场经济，当然不应该遵循任何既有的模式。只要有利于扩大就业和加快二元经济的转化， 从而提高城乡居民的收入水平，就是符合经济规律的途径。许多研究表明，非正规就业是 发展中国家克服正规部门就业在遭受经济周期时的缓冲器。在拉丁美洲，由于不符合现实 的高劳工标准，导致正规部门的高工资，抑制了这个部门的就业增加，反而造成非正规部 门的扩大。实际上，即使在美国这样的发达经济国家，非正规部门也提供了 5%的就业时 间，创造了 3%的 GDP 总额。学者的研究并没有发现因这个非正规部门的存在而造成很大 扭曲。 （作者：中国社会科学院人口所所长、研究员） （2）孙蚌珠 曾毅红： 明确政府职能 缓解就业压力 就业乃民生之本。我国在 2003 年首次将“新增就业”列为国家宏观调控的主要目标， 体现了政府对就业问题前所未有的重视。2004 年的统计数据显示，在我国 GDP 增长 9.5% 的带动下，全年实现新增就业 980 万人，超额完成了年初提出新增就业岗位 900 万的目标； 城镇登记失业人数 827 万人，登记失业率 4.2%，虽然只比上年下降 0.1 个百分点，却是近 10 年来首次出现下降。但同时我们必须清醒地看到，在当前和今后相当长的时期内，我国 都会面临十分沉重的就业压力。面对仍然严峻的就业形势，各级政府应该进一步明确职能， 千方百计解决好就业问题。 第一，要在我国的长期发展战略中确立“就业优先”的原则。生产的发展和经济增长 是解决就业问题的根本途径，但这并不意味着经济发展必然导致就业的相应自动增长。 “就 业优先”是我国长期发展战略的现实选择，各级政府必须在这一原则下，构建适合我国国 情的经济发展模式。具体内容包括：一是积极调整产业结构，鼓励发展劳动密集型产业。 我国正处于工业化中期阶段，巨大的劳动力供给既是压力也是我们的比较优势，要把劳动 密集型产业作为我国经济发展的主要支柱。而第三产业是典型的劳动密集型产业，据统计， 我国经济每增长一个百分点，第二产业只能带动 17 万人就业，而第三产业可以带动 85 万 人就业。仅“九五”期间第三产业从业人员就净增 3532 万人，占全国同期新增就业的 85%， 大力发展第三产业将为我国的劳动力资源开拓巨大的就业空间。二是鼓励、支持非公有制 经济的发展，帮助中小企业提高竞争力。2004 年全国个体私营经济共吸纳 263 万下岗失业 人员，占全年再就业人数的 51.6%,表明非公有制经济正逐步成为下岗失业人员实现再就业 的主渠道。同时，个体私营经济等非公有制经济以中小企业居多,但“小企业、大就业”,同 等规模的投资,小企业吸纳就业是大企业的 5 倍左右。目前我国中小企业占企业总户数的 99%, 在工业总产值中约占 60%，新创造的就业机会占 80%以上，从未来发展看，应大力支持中 小企业的发展。 第二，要明确职能定位，为促进劳动力市场发育创造良好的外部环境。为了更充分地 发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用，形成以劳动者自主择业、创业为主导， 以市场调节就业为基础，以政府促进就业为动力的市场化就业机制，政府必须采取措施建 设和完善创业与就业环境。主要措施包括：一是加快法制建设步伐，规范劳动力市场秩序。 既要把“就业优先”的战略地位用法律形式加以明确，更要通过完善的法律制度保障相关 就业政策的贯彻执行。有专家建议，现行劳动法内容过于原则，应结合新的形势需要 作适当修改，同时尽快出台促进就业法 ，并制定各项配套法规，形成完善的就业法规体 系。二是建立和完善统筹就业的政策体系。劳动力市场的分割，影响了劳动者的自由流动， 阻碍了广大非正规就业者从业和农村转移劳动力进城就业。应当尽快打破城乡、身份、户 籍等限制，将各地区、各阶层、各方面的劳动者都纳入到全面统筹的就业政策体系之中， 真正实现劳动者平等就业。三是适应市场就业要求，大力开展就业公共服务。要加快政府 公共就业服务机构建设，特别是要加大政府公共投资对农民进城就业和非正规就业服务体 系建设的支持力度，全面提供职业介绍、就业指导、职业培训、市场信息、信贷担保等项 服务；要加强服务的针对性和有效性，使之网络化、社会化和优质化；要充分引入竞争机 制,实现政府监管、扶持与市场运作的有机结合。 第三，要改革社会保障制度，完善社会保障体系。劳动就业与社会保障密不可分。要 促进劳动者转变就业观念，积极参与市场流动，推行灵活多样的就业形式，培育成熟统一 的劳动力市场，就必须深化现有社会保障制度改革，建立覆盖全体劳动者、全方位多层次、 管理服务社会化的社会保障体系。主要措施有：一是扩大社会保障覆盖面，逐步实现城乡 统筹。社会保障的制度设计和实施，应改变过去以城镇居民正规就业为主要对象的局面， 逐步覆盖全体社会成员。二是实行低标准准入制度。应降低社会保障的准入门槛，以提高 企业和劳动者的参保意愿和参保能力。例如，对于非正规就业人员，可以规定其只缴纳基 本养老保险和医疗保险的社会统筹费用，这样可使其所缴费用比现行政策降低负担 10%左 右。三是增强社会保障制度的灵活性。可以允许并鼓励劳动者以个人身份参保，或者在险 种、费率、年限等方面设计多种不同方案供其选择，还可以简化参保程序（如与银行合作， 让商业银行通过储蓄代扣的方式为参保者完成缴费事宜） 。四是实行社会化的管理体制，建 立以社区为基础，直接面向劳动者的社会保险管理服务网络。同时，提高社会保障工作的 信息化程度，尽快实现全国社会保险信息的互联互换，切实解决市场化就业中社保关系接 续难的问题。 第四，要扶助就业困难群体，促进社会安定。下岗失业者中的“4050”人员（指男性 50 岁、女性 40 岁以上的大龄下岗失业人员） 、失地失业农民、新增劳动力中的长期待业毕 业生、残疾人等在市场就业竞争中属于特殊困难群体，政府应当对其采取特殊援助政策和 措施，以避免就业矛盾激化引起社会动荡。主要措施有：一是通过开发或直接购买公益性 就业岗位、对吸收就业困难人员的企业实行就业补贴、为困难群体提供免费转岗培训和各 种就业服务等帮助其实现就业和再就业。二是实行政府扶持与市场化运作相结合的创业扶 持政策，改善创业环境，开展“创业培训” ，鼓励个人创业并以创业带动就业。三是通过政 府援助下的劳动力退出政策创造更多的就业岗位。即由政府补贴企业或劳动者来鼓励一部 分劳动者退出或部分退出市场，从而既增加就业岗位，又减少劳动力供给，缓解就业压力。 针对就业困难群体的现状，政府可以把扶持“4050”人员再就业作为工作重点的思路调整 为通过补助和完善社保福利制度鼓励他们适度退出，从而为那些更新鲜的城镇新成长劳动 力和农村转移劳动力提供更多的非正规就业岗位。当然，实施这种政策必须明确自愿原则 和合理援助，以免造成新的就业歧视。 （作者分别为：北京大学马克思主义学院教授、博士生导师；北京信息工程学院社科 部讲师） （3）许宝友： 瑞典是如何解决就业问题的 长期以来，瑞典的失业率一直在 1%3% 之间徘徊，尤其是 20 世纪 70 年代和 80 年 代，当西欧国家的失业率急剧上升时，瑞典仍然保持着平均不到 2%的低失业率，实际上 实现了充分就业，同时收入分配也比较平等。那么，瑞典是如何解决就业问题的呢？概括 说来，主要有以下几个方面： 第一，通过相关法规，构建就业政策的制度框架。就业政策是瑞典社会福利模式的重 要组成部分。几十年来，瑞典政府制定和颁布了一系列促进就业、建立和完善社会保障制 度的法律法规，并根据客观条件和需要的变化不断加以修订，为解决就业问题提供法律化 的制度依据。例如，仅 1974 年至 1999 年瑞典就通过或修订了与就业直接相关的重要法规 20 余部，其中包括年度休假法 、 工作环境法 、 就业保障法 、 促进就业措施法 、 工作时间法 、 平等机会法（男女工作平等法） 、 工资担保法 、 公共部门就业法 、 一般职位空缺登记法 、 禁止在职业生活中歧视残疾人员法 、 反对职业生活中的种族 歧视措施法等，对相关问题做出详细、明确的规定，使就业政策建立在法制基础上。其 中，1974 年生效的就业保障法由于从根本上限制了雇主自由解雇雇员的权利，并且没 有沿袭以往通过集体协议来规范劳动关系的传统，因此成为瑞典劳动立法史上的一个转折 点。 第二，设立专门机构，加强就业工作的协调指导。在瑞典，代表国会和政府全权负责 就业管理和劳动力市场政策实施的公共机构是专门设立的瑞典国家劳动力市场管理局（成 立于 1948 年） 。它由中央管理机构国家劳动力市场委员会和设在 21 个省的省劳动力委 员会以及遍布全国各地的数百个就业服务办公室（职业介绍所） 、职业生活服务机构（如就 业能力康复所等）组成。从国家到地方的劳动力委员会都吸收工会和雇主协会的代表参加。 国家劳动力市场管理局的职责是：协调和促进各个部门劳动力市场的供求关系；实施就业 技能培训计划，为就业困难人员提供支持；负责就业服务机构、劳动力市场政策项目和失 业保险系统的业务开发、监督管理和经费控制；负责其他就业管理工作。国家劳动力市场 管理局向国家工业、就业与交通部报告工作，而国家工业、就业与交通部则对国家劳动力 市场管理局实行目标管理。国家劳动力市场管理局也自上而下地层层实行就业工作的目标 管理，使就业问题的解决井然有序。 第三，强调积极就业，改革消极被动的失业救济。瑞典的社会保障十分发达，每一个 因年老、生病、生育、伤残等原因被劳动力市场排斥在外的人都可以通过各种名目的失业 救助得到补偿。原来瑞典政府也将经费主要用于给失业人员发放失业救济等福利保障上， 自 1990 年起开始改变方式，变被动为主动。现在则配合国家产业结构调整的需要，把经费 主要用于对失业人员、残疾人开展职业培训和创造新的就业机会上。例如针对扩大信息产 业等需求，加大计算机信息技术的培训，举办各种计算机培训班，使失业者重新获得就业 能力。政府采取将经费拨给地方就业办公室，要求其负责将就业需求信息提供给社会各类 培训机构，由这些培训机构根据就业需求举办培训班，最后由政府购买培训成果的办法。 第四，注重教育、培训，促进人力资源的开发利用。瑞典实施供给导向的劳动力市场 政策的目的在于使现有劳动力资源与现有劳动力需求更好地协调起来，这就需要引导正在 受教育者和失业者合理地进入劳动力市场，提高就业者的素质，更新知识和技能，以适应 技术变革和劳动力需求的变化，适应新的工作岗位的需要。在这方面，瑞典的教育和培训 制度功不可没。瑞典非常重视发展教育，确立了从“摇篮到坟墓”的终身教育体制，而且 从学前教育到九年义务教育，再到高等教育均实行免费制度。教育投资是对劳动力的长期 有效投资，有助于劳动力的长期供给。政府还开展提高劳动力技能的各类职业培训，满足 失业者和缺乏技艺、难以安置的求职者，或技能落伍的在职者的就业需要。通过劳动力短 缺职业的培训，疏通劳动力市场的瓶颈，促进经济增长和就业。在经济不景气时，求职者 可以利用失业这段时间参加预计经济恢复时有大量需求的岗位培训，培训的费用全部由国 家承担。人们在接受培训后一般都能找到工作。此外，政府还通过提供培训补贴的方式， 鼓励企业对自己的职工进行内部职业培训。 第五，加大技术投入，创建就业服务的网络平台。国家劳动力市场管理局利用先进技 术设备，创建和不断完善全国劳动力市场信息网络系统，其中包括三个主要数据库：雇主 数据库、岗位空缺数据库、求职人员数据库。全国劳动力市场信息网络系统实行统一投资、 统一建设、统一管理的原则，尤其重视基层职业介绍所的基础设施建设，由政府统一配备 技术设备。求职者在瑞典任何地区的职业介绍所，通过计算机网络只需几秒钟就能查到各 种就业服务信息，包括全国各地各种职业的需求情况、行业发展趋势、空缺岗位的具体要 求和工资待遇、培训信息、周边环境等。求职者可以在网