20100305_审计是城建开发忠实“看门人”_大岳咨询

审计是城建开发忠实“看门人” 解读修订后的审计法实施条例 2010-03-05 近日，国务院公布了修订后的审计法实施条例（以下简称条例）， 作出了大量的细化和调整，修订后的条例与审计法、审计准则一起构 成对财政资金使用的审计监督制度体系。虽然条例本身并不直接针对城市 开发建设，但是城市建设资金中相当大的一部分都与财政有关，去年我国提出 4 万亿元的投资计划，其中涉及到大量政府财政资金与银行信贷资金的投入。 在这样的背景下，我们可以看出，条例的修订和完善将对城市建设产生多 方面的影响。大岳咨询公司多年来为各地方城市建设提供服务，就此与各地方 的政府和投融资平台作了大量的探讨。在此我们结合城市建设工作特点对本次 条例修订的影响做出解读。 条例修订有助投融资关系清晰化 本次修订明确了审计法中政府建设项目的范围，规定“政府投资和以政府 投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、 政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资 金占项目总投资的比例超过 50%，或者占项目总投资的比例在 50%以下，但政 府拥有项目建设、运营实际控制权的。”这一规定从实务层面将有助于推动地 方投融资平台与政府财政关系的明朗化。 各地的城投公司即地方投融资平台是我国城市开发建设重要的群体，大量 的城市建设资金（包括财政资金和信贷资金）是通过这些平台转变为城建项目 的。一方面投融资平台都是国有企业，应当接受镇对国有企业资金实施的审计； 另一方面他们承担的工作又与一般的企业有所不同，多为没有经营前景的公益 或公共项目，并受到政府指令性安排更加强势的制约，同时也享受着地方政府 的政策扶持，这种扶持有时是直接的财政支持，有时是资源支持，有时是隐性 的信用支持。 这使得他们较之一般的国有企业，与政府财政之间的关系边界更加不清晰。 之前媒体曾多次报道各地投融资平台的负债总额达到 6 万亿元，各方面也在强 调地方投融资平台与地方财政的风险问题，但是始终得不到一个统一的答案， 究其原因就是难以一刀切地定位清楚投融资平台承担的建设任务与财政资金承 担的建设任务是不是重合的。 这次条例对政府建设项目范围的界定，我们认为将在实际操作过程中， 推动地方政府逐渐理清投融资平台的各类项目与政府财政之间的关系，并逐渐 推动转变地方政府和地方财政对投融资平台的支持模式，将以前的“一张纸” 支持、不定期的政策和资源支持，逐渐转变为与企业之间正常的合同关系，是 这些建设项目或者向财政投资范畴回归，或者在政企合作模式下走向市场化运 作，推动各方面对投融资平台有一个正确的认知角度。这对于规范我国的城市 化建设、规避系统性的金融风险将有重大的意义。 期待建立合规的“效益审计”机制 审计法总则中提出制定本法是为了“提高财政资金的使用效益”， 条例也提出审计要“监督财政收支、财务收支真实、合法和效益”，可以 看出效益实际上也是审计工作的重要对象。从条例中规定的审计程序来看， 我们现在主要还是针对合规性，例如项目是不是招标了、资金的使用是不是都 有法定立项、都有相应凭据之类，对资金使用的效益问题关注仍然不够。 我国正处于高速城市化进程中，大量的财政资金投入到城市建设中，对于 我们国家这样的“大政府”而言，政府对城市建设的主导作用很大。一定程度 上，政府财政在城市建设领域的收和支都可以看成是城市经营的行为，城市经 营的效益怎么去审计是一个大问题。过去的城市建设产生过大量遗留问题，城 中村、断头路、没有企业的园区等等，都是城市经营决策行为造成资金的巨大 浪费，而这些项目大多招标了，资金的使用也有凭据，看上去是合规的，但是 却没有效益甚至是负效益。 审计报告的内容对财政资金的使用既是一种监督，也起到很重要的决策支 持作用。在审计过程中如何站在一个城市发展的角度来看待城市建设资金使用 的效益问题，需要建立一套规则加以支持，也就是城市开发路径和建设标准问 题。当前的审计法覆盖面越来越广，技术手段越来越规范，下一个发展方向我 们需要为城市开发建立规则，为更高水准的审计奠定基础，例如界定清楚什么 样的建设行为才能够为城市带来有效的资产，建立城市的损益表、资产负债表 3 等等，从一个更高的层面来衡量城市经营的效益问题，在城市经营有效性的前 提下去审计它，这样才能使审计工作发挥更大的作用。 综上所述，条例的修订带给城市建设工作的