《我国科层制下领导干部从政的道德建设之我见》

摘要：我国现在的行政管理体制，既不同于封建时代的君主专制，也不同于资本主义 国家的管理制度，而是以现代科层制为核心的具有中国特色的管理体制。科层制是一种以 正式规则为主的现代社会管理方式。它一方面具有保证大型组织运作的稳定性、连续性、 以及公平性等特点， 具有提高组织的行政效率的正功能; 另一方面也产生了官僚主义、形 式主义、忽视个性等负功能。科层制的功能具有两重性的特征，而我国现行的科层制更有 其自己的特征。在这个具有中国特色的科层制体制下，我国政府领导者们的从政之路出现 了一些道德问题，要解决这些问题，既要从领导自身着手，又要从外部大环境着手，特别 是对我们的体制问题进行审思。 科层制 从政道德 领导者 一、什么是科层制 （1）科层制的起源和含义 科层制这个词，最初只是用来指官员的统治，后来逐渐泛指一般的大型社会组织。 1745 年，蒙西尔德古尔耐首先使用了这个词。而对现代意义上科层制的阐述, 是以德 国社会学家马克斯韦伯为代表的。韦伯认为科层制是有意识地创造出来对工业社会中大 型而复杂的组织进行行政管理的最有效手段,因为它在保证组织成员行为的准确性、稳定性 和可靠性方面明显优于其他的管理方式，有助于实现组织追求的高效率的目标。韦伯提出 的科层制理论，对整个 20 世纪以及更久远的未来产生了深刻的影响。那么什么是科层制呢？ 通俗的说，科层制就是指一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组 织体系和管理方式，他的价值目标是效率、稳定和平等，它既是一种组织结构，又是一种 管理方式。 （2）科层制的特点 韦伯构建的科层制，是一种“理想型”的科层制，他具有如下一些特征： 第一是基本职能的专业化和劳动分工。 第二，科层制遵循权力等级原则。科层制中的权力按职务的阶梯方式根据规章而固定 地确立, 从而形成固定的等级制度, 每一级都在更高一级的管理、控制和监督之下，下级 对上级有服从的义务。 第三, 在科层制中, 公私分离, 成员具有非人格化特征。 第四, 普遍性的标准, 量才用人。 在科层制组织中，组织成员凭自己的专业所长、技 术能力获得工作机会，享受工资报酬。晋升以能力、资历、工作表现为基础。 第五, 科层制通过稳定的规章程序运做。在任何情况下,组织中的任何成员都要严格遵 循一套抽象的规章制度, 组织成员职务的运作受规则的约束。规章制度是科层组织的管理 基础。 （3）科层制的功能及其功能失调 韦伯认为，一个组织越接近科层制的理想型，就越能有效地实现其目标，所以官僚制 能为组织带来高效率，但这都是基于理想型科层制的特点和功能。 首先，专业化的劳动分工把组织中的任务分成大多数人都能胜任的工作,可以使普通人 发挥个人专长去达到不平常的目标。其次，在科层制组织中，公私分明的特征使得官员不 得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策,公事与私事之间具有明确的界限；再 次，其量才用人的普遍性标准使管理者能够公正与平等地对待人和事。最后，由于科层制 严密的规章制度以及具体的职责，使人们可以预测工作的程序与成果, 从而使组织活动体 现出常规性、稳定性以及连续性的特征。 总得来说，基于科层制的特征，科层制在面对那 些稳定的、可预测的、相对均一的环境时是较好的组织形式,他在处理那些日常性的、重复 发生的事件上可以是有效率的组织, 他能够有效的保证大型组织运作的稳定性、连续性、 普遍性以及公平性,从而最终提高了组织的行政效率。 但是，在现实生活中, 大多数的科层制组织是达不到韦伯所述的理想状态的。科层制 在运作过程中还存在着许多功能失调的状况，诸如官僚主义、形式主义和忽视个性等负面 影响。首先，科层制遵循权力等级原则， 体制中的每一级都在更高一级的管理、控制和监 督之下，就非常容易形成官僚主义，使得下级对上级唯命是从，而权力上层就有可能利用 职权, 压制民主。其次，科层制严格的按规章制度运行的特征，又容易形成形式主义。科 层制下官员们受到了严格遵守成文的规则和程序的训练，并养成了机械地照章办事的习惯， 可能不顾是否还有更好的解决问题的办法，仍然不惜一切代价地固守规则，从而可能导致 程序优先于实现组织目标，失去解决问题的最佳时机和对“大局”的把握。最后，科层制 公私分明，非人格化的特征和专业化的特点，易造成忽视个性的问题。科层制使得几乎每 一个行政领袖都淹没在了该体制的层级结构之中，否定了成员的个性和感情，组织人员容 易养成因循守旧、谨小慎微、眼界狭窄, 缺乏主动性和创造性的性格。 2、我国科层制下领导干部从政的道德问题及成因分析 （1）我国科层制的内容和特点 我国作为历史悠久的文明古国, 科层组织早已产生，在秦朝时就已经开始发展，但他 主要变现为一种封建的科层制，到唐朝时期, 庞大而完善的政治科层组织结构基本形成， 当时中央的政治体制是三省六部制，人才选拔采用的是科举制，而科举制是世界上最早、 最完善的选拔人才的一种制度。韦伯意义上的科层制在现代中国的持续、稳定的应用主要 还是体现于新中国建立之后，特别是改革开放以来。由于我国正处于向市场经济转型的过 程中, 因此科层组织结构的科学化建设还很不完善, 科层组织管理体制中存在着许多问题。 在我国科层组织中不仅存有科层制基本的负功能, 而且还有自己的典型特征，这都是源于 中国强大的传统文化的影响。 在我国长期的封建社会中, 以自给自足为特征的自然经济一直占据着国家经济生活的 主导地位, 进而在整个社会中形成了浓厚的小农意识和家族观念，特别是受到了儒家“礼” 的思想的影响，使得科层制在中国的实行有了深厚的文化土壤，形成了家长制的管理作风, 实行的是人治而非法治, 讲的是人情而非理性。所以我国的科层制具有了更浓厚的官僚主 义和形式主义的色彩，具体表现为权力过于集中, 组织中个体的影响力过大以及政府机构 的重叠和权责不清。 (二）科层制下我国领导干部从政的道德问题表现和成因分析 领导干部的从政道德，主要是指干部的职业道德，也就是领导者在运用公共权力对国 家和社会的公共事务进行组织、协调、管理和领导活动时，应当遵守的道德规范。 在我国特色的科层制体制下，领导干部的行政行为出现了许多失范的现象：诸如思想 懒散，因循守旧，创新开放意识不强；不思进取，弄虚作假，搞形式主义花架子；滥用权 力，贪财占利，为小单位和个人谋取私利；官僚主义作风浓厚，推诿扯皮，敷衍塞责，效 率低下现象严重。 对于这些道德失范的现象，究其原因，既有领导者自身的原因，又有整个外部社会大 环境的影响。从内部来说，领导者自身在我国特有的科层制体制下，受科层制负功能的影 响，相当缺乏一个从政领导者应该具有的独立的政治人格，从而在各种私利的诱惑下容易 出现道德缺失的行为。从外部来说，我国的整个社会的官本位主义和君臣父子等等文化传 统，特别是受这些传统影响而形成的具有中国特色的科层制的政府管理体制，都为干部们 的从政道德的失范提供了可能。 （三）科层制下加强我国领导干部从政的道德建设的必要性 科层制作为现在社会应用最广的管理体制，他在我国政治体制中的运用已经是不可逆 转 ，面对科层制的负功能，除了进行政治体制改革，体制中的主要角色领导干部的道 德建设就显得十分必要了。在我国的政治体制中，领导干部身处要位、手握重权，是社会 各项事业的组织、领导者，他们的道德素养和人格品质，具有十分重要的示范导向作用， 直接影响党的执政能力的提高和执政地位的巩固，影响党的路线方针政策的正确贯彻，影 响党群、干群关系及党和政府的形象，影响整个社会良好道德风气的形成和人们的精神状 态，关系到中国特色社会主义事业的成败。 三、我国科层制下加强领导干部从政道德建设的主要对策 （一）从领导干部自身出发铸造领导干部独立的政治人格 人格是人生价值观念形成的稳定的心理基础，是形成特定世界观和人生观的内在心理 依据，更是形成特定的道德素质的主要动力。因此铸造我国领导干部良好的独立的政治人 格，就显得尤为重要。但是在我国的科层制体制下，要铸造领导干部的独立的政治人格， 可以说就是要培养有个性的、意志坚定且目标明确的、对自身行动充满信心并且具有高度 责任感的领导人。 人格的形成是一个长期的过程，领导干部的人格养成也是一样，抛开先天禀赋的因素， 从后天来说，领导干部独立人格的教养成，可以从以下几个方面入手：首先，领导干部自 身，要从内心深处深刻的认识到作为领导者树立自身独立人格的重要意义，还要认识到在 我国现行的科层制体制下，要树立自身的独立政治人格是非常不易的，但任然要有不怕艰 难险阻的意念。第二，可从日常习惯和生活方式的的养成入手，良好的日常习惯和健康的 生活方式的养成是生成良好道德的基础和形成健康价值观和人生观的开端，所以应当从领 导开始教育养成朴素、节俭、惜物、恬淡和卫生的生活方式，反对和抛弃奢侈、糜烂、浪 费和过度的生活观念。在日常生活的实践中，还要注重培养良好的心理倾向，注意培养人 的独立气质和自主能力。 第三，优化综合环境以促进个人人格的养成。人格是一个复杂的 成品，既需要从内部进行自我的优化、提升和超越，又需要社会大环境对独立、平等自尊 和理性等人格的倡导和推崇。 （2）进行权力下放，明确权责以及简化政府科层制的政治体制改革 不得不承认，我们的一些官员之所以会出现道德失范的问题，很大的一个因素就是手 中的权利过大，这是科层制遵循权利等级原则不可避免的问题。问题虽然是不可避免，但 是我们可以将问题最小化，也就是把领导的权利变小，要减弱政府领导的政治权利，要从 转变政府的职能开始。转变政府职能，把政府的权利该下放给企业的权利下放给企业，该 下放给事业单位的下放给事业单位，该下放给社会的下放给社会，中央该下放给地方的下 放给地方。这样，政府的权利减少了，政府官员的权利也就减弱了。正所谓管得最少的政 府才是最好的政府一样，管得越少的官员也是最好的官员。政府管的事情少了，就给政府 机构的层级的缩减创造了条件。 （3）建立临时行动委员会制 基于科层制在面对那些稳定的、可预测的、相对均一的环境时是较好的组织形式的特 点，我们政府为了能很好的处理一些突发性的特殊事件，为了更好的适应这个不断变化发 展的时代，可以通过建立临时行动委员会制来提高政府的行政能力和效率。 同科层制不同的是，临时委员会并不是根据已有的程序来完成标准化的工作，而是不 同背景的专业人员走到一起，共同完成某一具体的项目或者解决专门的问题，但他们并不 一定是组织的正式雇员。所以，临时委员会是流动的和灵活的，它非常适合解决革新性和 创造性问题。 （4）建立健全科学合理的监督机制 领导干部的道德建设的过程，既是一个自律的过程，又是一个他律的过程。从他律的 角度来讲，加强对领导干部的监督是非常重要的。对官员的监督，既要从官员内部进行相 互之间的监督，加强官员之间权利的制约与平衡，又要从外部充分的发挥广大人民群众的 监督作用，为群众提供畅通的监督渠道，鼓励群众利用各种现代化的方式对官员的行为进 行监督，并充分保障群众的利益和安全。 在我国特色的科层制体制下，领导干部道德失范的原因是多方面的，他们构成了一个 相互联系，相互作用的综合体。要探索解决道德失范的对策，我们需要从一个整体的角度 去探寻，政治制度固然是一个非常重要的方面，但还要从文化上、经济上和法律等方面进 行全面的探索。道德失范的种种现象，总是刺伤着人民群众的内心，好在道德失范的现象 并不是普遍的，还有一大批默默无闻的干