借鉴海外经验完善小微企业增信服务

温信祥清华大学五道口金融学院博士，北京大学博士后，高级会计师。现任 工商银行派驻办副主任，曾任工商银行国际业务部副总经理、东京分行总经理。 研究方向为国际金融、货币银行，出版专著有银行资本监管研究：银行行为、 货币政策与金融稳定 、合作译著经济周期理论研究等。 近年来，对于小微企业的金融服务不断加强，但与小微企业发展需求相比仍 有较大差距。前不久，国务院副总理马凯在全国小微企业金融服务经验交流电视 电话会议上强调要“多策并举”提高小微企业金融服务水平，他提到一项重要举 措是“着力强化对小微企业的增信服务和信息服务” 。有着大型金融机构海外工 作经历的业内专家温信祥博士日前接受理论周刊专访，就此发表个人看法： 建立和完善有效的信用担保体系有助于解决小微企业融资难问题，在这一方面， 中国可以借鉴日本的成功经验，包括正确发挥政府指导和推动作用，健全中小企 业信用保证法律制度支持体系，完善担保、信用保险与损失补偿金补助制度，以 及建立较为合理的政府与商业银行责任共有、风险共担的担保机制。 制度框架 记者：作为世界上最早建立信用担保体系、发展也较完善的国家之一，日本 信用担保体系的主要制度框架是什么？ 温信祥：应当是由“信用保证”与“信用保险”组成的“信用补充制度” 。 具体而言：其一，信用保证制度。1930 年大萧条时期，日本的经济和金融均遭 受了严重打击，其中中小企业受到的影响更为直接，而作为中小企业经营支柱的 金融业，由于资金量不足、成本高启以及中小企业自身信用度较弱的原因，导致 中小企业融资出现困难。为解决这一问题，日本政府一方面为金融机构提供资金 向中小企业贷款，另一方面发展专业面向中小企业的融资机构，此外还提出了 “损失补偿机制”来弥补金融机构融资所造成的损失。正是由于这个机制的构想， 于 1937 年 9 月设立了东京信用保证协会，该协会的产生标志着日本信用担保机 构的正式出现。1951 年日本成立了全国信用保证协会协议会，1955 年改名为全 国信用保证协会联合会，作为全国各家信用保证协会的统一管理性组织。其设立 目的是支持并促进信用保证协会的健康发展，如进行以改善信用保证业务为目标 的调查研究以及对中小企业金融的调查研究等。但现在其另外一个重要作用是， 当信用保证协会的担保业务出现履约付款时，其可以利用政府补助金对信用保险 金未能覆盖的担保损失提供补偿。 其二，信用保险制度。日本于 1950 年制定了中小企业保险法 ，规定由政 府基金对金融机构对中小企业融资直接提供保险，1951 年对该法进行了部分修 订，信用保证协会提供的信用担保也被纳入到保险对象范围。1958 年日本成立 了全国性的中小企业信用保险公库，为信用保证协会的担保提供再保险。信用保 证保险制度主要内容为：当信用保证协会对中小企业实行信用保证时，按一定条 件自动取得中小企业信用保险公库（后来为日本政策金融公库）的信用保证保险， 向保险公库支付保险费。当发生代偿后（即保证协会在向金融机构履约） ，可以 得到保险公库 70%-90%的补偿。而通过代偿，信用保证协会成为债务人的债权人， 以后要从债务人处追索收回代偿资金，收回资金的一部分要还给日本政策金融公 库，归还比例为 70%-90%，与保险率相同。通过信用保险制度，大大降低了信用 保证机构的担保风险，在提高信用保证协会的抗风险能力方面发挥着重要作用。 其三，责任共有制度。在信用担保制度建立后很长一段时间里，都是由信用 保证协会向贷款金融机构提供 100%的信用担保，但这一制度出现了一些问题， 如金融机构以低风险为由放松了项目审查导致信用保证机构的风险增大。2007 年 10 月，日本实行了“与金融机构的责任共有制度” ，规定原由信用保证协会 100%承担的担保风险，现改由负责融资的金融机构分担 20%。即通过信用保证协 会与金融机构合作共担风险，促使双方更为准确地掌握中小企业的事业发展状况， 从而更为合理、有效地对中小企业进行金融支持，防止出现金融机构为降低自身 风险而出现的恶意风险转嫁，以及“搭便车”获取不承担任何风险的溢价收益的 情况。 主要特点 记者：日本信用担保体系的主要特点又体现在哪些方面？ 温信祥：一是与地区经济紧密相关。信用保证协会共 52 个，遍及日本全国 47 个都道府县，独立地向各个地区内的中小企业提供融资信用保证，而中小企 业往往是当地的主要经济支柱和就业渠道，因此信用保证协会的担保服务与地区 经济密切相关。 二是参与方的公立性。由于民间机构风险承受能力有限，并以盈利性为目标， 因此作为一项政策性金融手段的信用担保手段需要以政府公共资金的支撑。因此 日本的信用保证协会与日本政策金融公库均不是私营企业，而是按照信用保证协 会法以及株式会社日本政策金融公库法成立的公共法人。 三是全额担保。日本信用保证协会对于申请保证贷款的个案要全额担保。如 中小企业从金融机构贷款 1000 万日元时，其本金 1000 万日元均为保证对象。但 最终担保的风险承受人曾进行过调整，在 2007 年前由信用保证协会全额负担， 但 2007 年实行责任分担制度后由提供融资的金融机构分担 20%。 四是双重风险担保及补偿机制。日本的信用担保机制较为特殊，采用的是内 外结合的双重风险防范机制，通过明确规定担保比例和严格的担保审批手续来规 范信用担保协会、金融机构（银行）与中小企业间的关系。一般情况下，信用保 证协会对中小企业贷款的担保比例为融资额的 80%，而担保部分的大部分（70%- 90%）由日本政策金融公库（即国家的“信用保险” ）承保。当信用保证协会履约 代偿时，70%-90%的履约金也能作为保险金返回，而剩余担保部分的 10%-30%由 日本信用保证协会联合会以国家补助金方式对信用保证协会予以补偿。有信用保 险制度及国家补偿作为后盾的信用保证制度在世界上也较为少见。 五是担保资金来源多元化。日本信用保险协会的财产由基本财产与借款组成。 其中基本财产分为基金与基金准备金，基金由政府提供的基金补助金、金融机构 与地方公共业团体等的捐赠款以及金融机构负担款组成（地方公共团体的捐款中 约有 50%是地方政府出资） ；基金准备金由信用保证协会的累计收支余额构成。 借款部分是指向地方公共团体、日本政策金融公库以及全国信用保证协会联合会 的借款，这部分款项以存款形式存于金融机构，被用于担保贷款的本金等，银行 可据此提升信用保证协会的信用。 关键推手 记者：在日本经过 50 多年的建设，最终建立了庞大且完善的信用保证体系。 这一过程中，何种因素是关键？ 温信祥：促使日本这一体系最终得以建立并发挥巨大作用的最大推手就是日 本政府，主要原因如下： 一是主要参与方均为公立机构。在现行的信用保证体系中,各主要参与方 日本的信用保证协会、日本政策金融公库以及全国信用保证协会联合会均为政 府设立的公立机构。 二是建立了完善的中小企业信用担保法律体系。日本在几十年的时间内，建 立了健全的信用担保法律制度体系，而这是信用保证体系高效、有序发展的保证。 日本政府 1963 年制定的中小企业基本法是日本中小企业发展的纲领性法规， 并于 1953 年制定了信用保证协会法 ，此外为保证信用保证协会的有效运作， 日本政府还专门制定了中小企业信用保险公库法等法规。 三是政府在特殊时期提供直接政策支持。日本政府财政曾在经济特殊时期直 接介入到中小企业信用保证体系，上世纪 90 年代，日本共出台了 9 次紧急经济 对策，其中均加入了对中小企业信用担保的资金支持内容，其中最有代表性的是 1999 年小渊惠三内阁为应对金融危机对中小企业的影响，所推出的 30 兆日元特 别担保制度，规定当被担保中小企业破产时，由信用保证协会提供全额代偿。 经验启示 记者：中国当前一方面要积极发展中小企业担保机构解决中小企业融资难问 题，另一方面又要避免形成不受监管的“影子银行”体系，危及金融安全，在这 一问题上日本的中小企业担保体系可以给我们提供哪些启示？ 温信祥：其一，正确发挥政府指导和推动作用。担保业的高风险特点决定了 信用保证机制如果不按照市场和经济运行规律来运行，最终可能因大量赔付损失 而无法持续。日本成功建立信用担保体系的一个突出特点，就是政府完美地发挥 出自身应有的作用，积极但没越位。政府只是设计框架机制及制度支持，但在具 体的担保业务中避免直接干预，保证担保机构作为独立法人开展业务，即并非是 简单地大包大揽，通过政府出资支持或直接干预担保制度的运作，而是通过建立 一种政府推动引导与市场主导的机制，以法规和市场来规范各个参与方的行为。 其二，建立健全的中小企业信用保证法律制度支持体系。日本对中小企业的 信用担保制度发展给予高度重视，制定了多项中小企业信用保证法律制度，并保 持一定的相对稳定性。如 1953 年颁布了中小企业信用保证协会法 ，明确了中 小企业信用保险公库和担保协会的性质、职能和作用以及担保的规则。1958 年 又颁布了中小企业信用保险公库法 ，设立了中小企业信用保险公库，以再保 险方式进一步支持信用保证协会的担保业务，并将这一制度延续到 2006 年成立 的日本政策金融公库，并在株式会社日本政策金融公库法中予以了明确规定。 其三，建立较完备的担保、信用保险与损失补偿金补助制度。日本在保证信 用保证协会的持续有效运行实行了信用双重保证（保险）制度，即通过信用保证 制度与再保险制度两级担保体系，在缓释信用保证协会的担保履约风险方面起到 了决定性的作用。通过这种机制，一旦信用保证机构出现代位清偿，可以先通过 日本政策金融公库的保险与信用保证协会联合会提供的政府补助金来承担全部损 失后再进行追索。因此制度的整体设计分散了信用保证协会进行信用保证业务的 风险，使担保方不会因畏惧风险而慎于向风险程度高的中小企业贷款提供信用支 持。 其四，建立较为合理的与商业银行责任共有、风险共担的机制。日本通过在 2007 年实行的责任共有制度，规定金融机构也要承担 20%的风险。这项制度对负 责实