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（三） “政治是经济的集中表现”的涵义及现实意义 “政治是经济的集中表现”是列宁揭示政治本质的著名论断，有其深刻的涵义：(1)政 治是上层建筑，不能脱离经济基础而独立存在，有什么样的经济基础，就有什么样的政治 观点和政治制度；(2)政治不是一般的上层建筑，它是上层建筑的核心，是其他上层建筑与 经济基础联系的“中介” ，能直接而集中地反映经济基础的要求；(3)政治对经济基础具有 巨大的反作用，可以促进经济基础的发展，也可以延缓和阻滞经济基础的发展，建立能促 进经济、社会发展的政治，既是政治发展的任务，也是经济发展的要求。 这一论断告诉我们，政治与经济密不可分，割裂、对立政治与经济的关系，或片面扩 大某一方面作用而忽视另一方面作用都是错误的、有害的。在我国当前现代化建设中，必 须全面贯彻“一个中心、两个基本点”的基本路线。一方面要从“当前最大政治”的高度 认识发展经济的重要性，始终不渝地坚持以经济建设为中心，始终不渝地坚持改革、开放 政策；另一方面也要充分认识发展经济必须有强有力的政治保证，坚持四项基本原则，切 实抓好党的建设、政治文明建设、精神文明建设等，并适应经济发展，及时推进政治改革。 人民与公民(国民) 1.人民。人民是一个政治的、历史的概念，在不同的国家和各个国家不同的历史时期， 有着不同的内容。在当代中国，人民的范围是包括工人、农民、知识分子在内的全体社会 主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。 在国际范围内，一切维护世界和平、反对侵略战争的阶级、社会集团和个人，都属于世界 人民的范围。人民群众创造了政治活动赖以存在的社会物质生活基础；人民群众是推动社 会发展和政治发展的决定性力量。人民群众的政治主体作用，在不同的社会制度下有不同 的表现。在剥削阶级国家，广大人民群众经济上受剥削，政治上受压迫，精神上受奴役， 因而人民群众的主体作用受到极大的压抑和限制。只有在社会主义国家，人民主体地位才 得到真正体现，表现在：(1)人民享有国家最高权力；(2)人民享有宪法规定的基本权利和义 务；(3)人民享有的民主权利是真实可靠的。人民行使权利的基本形式有：(1) 参与国家管理； (2)实行民族区域自治；(3) 加强社会监督。 2.公民。公民是个法律概念，指具有一国国籍，并依据宪法或法律规定，享有权利 和承担义务的人。国民，是一些国家对其公民的另一种表达方式。如法国、日本称其公民 为国民。当然个别国家，公民与国民也有所区别。人民与公民或国民既有联系又有区别。 其联系是分别从不同方面反映了一定的社会关系和居民在现代国家中的法律地位。其区别 主要有：(1)概念的性质不同。人民是政治概念，相对于“ 敌人”而言，其标准是根据不同 时期阶级关系来确定的，公民、国民则是法律概念，是按法律规定的标准来划分的。(2)概 念的内容范围不同。(3)法律地位不同。如我国人民是国家的主人，而公民中还包括少数反 革命分子、严重刑事犯罪分子和其他依法被剥夺政治权利的人。 国体。国体即国家的阶级本质，指社会各阶级在国家中所处的地位。我国的国 体是工人阶级(通过共产党)领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。 2.政治参与的途径和方式。(1)政治投票；(2)政治选举；(3)政治结社；(4) 政治表达； (5)政治接触；(6) 政治冷漠。 3.政治参与的作用。政治参与是实现公民政治权利的主要途径，政治参与的状况反 映着政治民主化的状况。(1)政治参与是公民运用自己的政治权利和资格参与政治，实现自 己利益的主要环节；(2)政治参与是政治管理民主化的表现和标志； (3)政治参与可以协调政 府与公民的关系，维护政治稳定；(4)政治参与可以监督和制约政府，保护政府的合法性； (5)政治参与是人民自我政治锻炼的好课堂。 2.政治权力的作用。(1)政治权力是实现其主体成员利益要求的工具； (2)政治权 2 力是人们获得和实现政治权利的必要条件和后备力量；(3)政治权力是政治体系和政治活动 的中心。决定着政治体系中各政治主体的地位，决定着各主体参与政府决策的程度。(4)政 治权力是影响(推进或阻滞)社会经济、文化发展的重要因素。 2、 “三权分立” 。资本主义国家政治制度的重要原则。 “三权分立”是资本主义政治制 度的重要理论原则和组织形式，它既是一种学说理论，也是一种制度。作为一种学说，最 早由英国的洛克提出，后由法国的孟德斯鸠予以发展和完善。作为一种制度，最先在独立 战争后的美国实施，后为大多数资本主义国家所确立。 “三权分立”包括分权与制衡两个基 本原则，一方面立法、司法、行政三种权力分别由相应的机关行使，相互分立；另一方面， 三权又相互制约，任何一方的权力都受另一方的限制。 “三权分立”学说是资产阶级反对封 建专制的政治武器，曾对资产阶级革命起过进步的作用。其关于权力职能划分和监督、制 衡思想是其合理的内核。但它实质上仍然是粉饰资产阶级民主的一种手段，而且发展到今 天，行政权日益扩张，并没有做到真正的三权分立、权力制衡。 2.人民代表大会制度。人民代表大会制度是指以人民代表大会为核心和主要内容的 国家政权组织形式。这一制度的主要内容有两个方面：一是关于人民代表大会本身的产生、 组织、职权和运行程序的一套规定和制度。二是关于人民代表大会与公民和与其他国家机 关相互关系的一套规定和制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会 制度的根本性，主要体现在两个方面：一是这一制度在我国政治制度体系中居于核心地位， 决定着国家社会生活的各个方面和其他各种具体制度。二是这一制度是我国各种国家制度 的源泉，国家的其他制度都是由人民代表大会通过立法创制出来，都要受到人民代表大会 制度的统领和制约。根据宪法和法律，其内容主要是：全国人民代表大会是我国的最高权 力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，人民代表大会统一行使国家权力， 各级国家行政机关、审判机关、检察机关及其领导人都由它产生，对它负责，受它监督； 人民代表一律由人民依法通过直接或间接的民主选举产生，他们对人民负责，受人民监督； 人民代表大会实行民主集中制原则，凡重大问题的决策，都必须经由人民代表大会的全体 代表集体讨论决定，而不能由个人或少数人说了算；中央和地方国家权力机构职权的划分， 遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则；在各少数民族聚居的地方， 实行民族区域自治。实践表明，人民代表大会制度，正确反映了我国阶级状况，体现了各 民族的平等和团结，实行了真正的有保障的民主选举，具有无比的优越性。 人民代表大会制度的原则。根本原则是“一切权力属于人民” ，组织原则是民主集中制。 所谓一切权力属于人民，就是要让国家这架庞大机器保证由人民发动，并最终由人民实行 有效控制。这一原则在人民代表大会制度中体现在：(1)各级人民代表大会都是在人民选举 的基础上产生，对人民负责，受人民监督。人民有权随时依法罢免自己选出的代表，下级 人民代表大会有权随时依法罢免由自己选出的上一级人大代表。(2)由人民选举产生的代表 机关集中行使国家权力，是国家权力机关，制定法律，决定国家重大事情，并由它产生其 他国家机关并监督它们。(3)国家机关和国家机关工作人员都接受人民监督。 (4)各少数民族 在民族自治区域内行使自治权，保证少数民族平等当家作主的权利。(5)人民代表大会制度 建立了一整套监督系统。 我国当前的政治改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，不是要改变社会主义的根 本制度，而是要改革那些不适应生产力发展和人民要求的具体制度和体制。当前政治改革 的任务，根据党的十七大报告，主要是：(1)扩大人民民主，保证人民当家作主；（ 2）发 展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利；（3）全面落实依法治国基本方略，加 快建设社会主义法治国家；（4）壮大爱国统一战线，团结一切可以团结的力量；(5)加快 行政管理体制改革，建设服务型政府；(6)完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终 用来为人民谋利益。 3 (3)依法行政是现代行政的基本精神； （三）行政管理的主要特征 行政管理的本质在于公共性，也就是说，公共行政作为现代国家政府体系中一种最为 广泛、最为经常、最为直接的国家行为，必须依法运用公共权力，履行公共职能，解决公 共问题，承担公共义务和公共责任，维护公共秩序和公共安全，保障公众利益，满足公众 需求。具体说来，政府公共行政具有以下主要的特征：以公共利益为目标；以公共权威为 基础；以公共政策为途径；以公共问题为对象；以公共财政为保障。 （四）我国社会主义行政管理的基本原则 行政管理原则是国家行政管理性质和行政管理规律的体现和反映。行政管理的基本原 则是国家行政管理的基本性质和行政管理的基本规律的集中体现和反映。我国社会主义行 政管理必须遵循以党的基本路线和基本理论为指导，始终坚持以下基本原则：（1）坚持共 产党领导原则；（2）坚持民主管理；（3）坚持积极服务原则；（4）坚持依法行政原则。 （二）行政环境和行政管理的相互关系 行政管理总是处在一定的环境之中，不能脱离行政环境而独立存在。行政管理与行 政环境是一种相互作用、相互制约、相互促进的辩证关系。从行政环境方面讲，表现为行 政环境制约和推动行政管理，是行政管理产生、发展和变革的基础和条件；从行政管理方 面讲，表现为行政管理适应和改造行政环境，是行政环境变迁的重要推动力量。 （三）当前我国基本社会环境及其对行政管理的影响 我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段。全面建设小康社会已成为人民和政府 新世纪新阶段的奋斗目标。我国行政管理面临的经济、政治、文化等方面的社会环境具有 以下基本特征：(1)经济上，初步具备了社会主义经济制度赖以存在的物质技术基础，综合 经济实力大为增强，但总的社会生产力水平还不高，且很不平衡；确立了社会主义公有制 和按劳分配为主体的经济制度和分配制度，但多种所有制经济和分配形式将长期并存；高 度集中统一的计划经济体制正在向社会主义市场经济体制转变，市场在资源配置中的基础 性作用明显增强；社会主义现代化建设全面展开。(2)政治上，在中国共产党领导下，已经 建立了人民民主专政的国家政权，并在进一步改革和完善政治体制，加强社会主义民主和 法制建设。但民主和法制还不健全，管理体制还不完善，大量的人民内部矛盾存在于各个 方面。(3)文化上，各种思想文化复杂交织，以马克思主义为指导的社会主义文化已居主导 地位，但封建主义和资本主义文化远未绝迹；以改革、开放为主旋律的现代文化正在形成， 但以保守、封闭为特征的传统文化仍然具有很大影响；科学文化教育事业有了很大发展， 但全民族的教育、科学、文化水平仍然比较低；人们的思想觉悟和道德水平有了很大提高， 但表现出很大的差异性和层次性。 当前，我国进入新世纪新阶段，社会发展呈现一系列新的阶段性特征，主要是：经济 实力显著增强，同时生产力水平总体上还不高，自主创新能力还不强，长期形成的结构性 矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变；社会主义市场经济体制初步建立，同时影响发展的 体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题；人民生活总体上达到小康水平， 同时收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量，统 筹兼顾各方面利益难度加大；协调发展取得显著成绩，同时农业基础薄弱、农村发展滞后 的局面尚未改变，缩小城乡、区域发展差距和促进经济社会协调发展任务艰巨；社会主义 民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻，同时民主法制建设与扩大人民民主和经 济社会发展的要求还不完全适应，政治体制改革需要继续深化；社会主义文化更加繁荣， 同时人民精神文化需求日趋旺盛，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显 增强，对发展社会主义先进文化提出了更高要求；社会活力显著增强，同时社会结构、社 会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题；对外开放日 4 益扩大，同时面临的国际竞争日趋激烈，发达国家在经济科技上占优势的压力长期存在， 可以预见和难以预见的风险增多，统筹国内发展和对外开放要求更高。这表明我国社会主 义初级阶段的基本国情没有变。 社会主义初级阶段及当前面对的挑战、机遇和条件，将对我国当前行政管理产生全面 而深刻的影响，决定着我国行政管理的观念原则、内容任务和方式方法等。 （1）行政管理 要坚持党的领导、民主管理、积极服务、依法行政等原则；（2）要坚持发展是第一要务， 坚定地坚持以经济建设为中心，树立和落实科学发展观，努力推进和谐社会建设；（3）要 根据不同地区、不同方面的具体情况和条件实施行政管理，处理好改革、发展和稳定的关 系；（4）要充分认识现代化建设的艰巨性和长期性，从国力出发，量力而行，循序渐进； （5）坚持行政改革，实现行政管理的科学化、民主化、法制化。 （五）行政职能定位的原则 政府不能够也不应当自己主观决定自己管什么或不管什么，必须依据社会需要来决定 自己管什么或不管什么。因此，政府的行政职能定位必须坚持以下原则：(1)适应性原则； (2)必要原则；(3) 胜任原则；(4) 发展原则。 （六）当前我国政府职能的转变 1.我国政府职能转变的必要性。(1)政府职能转变是深化经济体制改革的必然要求。 我国政府职能配置方面的问题还比较突出，仍然严重地阻碍着社会主义市场经济体制改革 的深化和社会主义市场经济的顺利发展。这主要表现在以下两个方面：其一是职能缺位， 即本应由政府负责的，政府却未能很好地负起责任。其二是职能越位，即本应由企业、社 会组织和公民自主决定、自担责任、自享利益的社会经济行为，政府却越位干涉，大包大 揽。 （2）政府职能转变是落实科学发展观和构建和谐社会的需要。当前我国经济社会发展 中存在着“五个统筹”欠缺，经济增长方式落后，发展质量低，资源消耗高，环境压力大， 生态形势严峻，社会矛盾和问题比较突出等问题，必须切实转变政府职能来加以解决。(3) 政府职能转变是行政改革的重点。行政改革是经济体制改革的必然要求，也是政治体制改 革的重要内容。而政府职能作为行政组织的基础，是行政改革的重点。过去我国行政改革 的经验教训都充分说明，转变职能是行政改革的关键环节，行政改革必须抓住这个重点。 2.我国政府职能转变的主要内容。政府职能转变的内容，包括政治、经济、文化、 社会管理等各个方面。具体说，当前应主要抓好以下两个方面的转变：一是要进一步从适 应计划经济体制转变到适应市场经济体制的需要。即要在管理内容和范围上，改变管理权 限，由“无限政府”向“有限政府”转变，弱化分钱、分物、批项目等微观管理职能，强 化宏观管理职能，由微观管理为主转变为宏观调控为主。在管理方式上，要充分发挥市场 机制在配置资源中的基础性作用，从过去的主要运用行政手段的直接管理方式，转变为主 要运用经济、法律手段的间接管理方式。在管理方向上，要由过去的“指挥” 、 “控制”为 主，转变为沟通协调、积极服务为主。二是要在继续坚持以经济建设为中心的同时，坚持 科学发展观，努力构建和谐社会。主要是做好“五个统筹” ，转变经济增长方式，提高发展 质量，推进节约发展、清洁发展、安全发展，实现经济社会全面协调可持续发展；建设服 务型政府，加强社会事业建设，强化社会管理和公共服务职能，妥善处理各种社会关系， 有效化解各种社会矛盾，推进社会主义和谐社会建设。 3.层级制与职能制。层级制是指行政组织纵向结构的各个层级工作性质相同，但管 理范围随着层级的降低而缩小的组织体制。其优点是组织结构比较严整，事权集中，指挥 灵活，行动统一。其缺点是容易导致层次繁多，手续复杂，下级工作人员缺乏主动性和灵 活性。职能制是指行政组织横向划分为若干部门，每一个部门所管理业务内容不同，但管 理范围大体相同的组织体制。其优点是合理分工，权责明确；相互配合，彼此协作。其缺 点是容易出现分工过细，部门林立；互相制肘，各自为政。层级制和职能制都不能单独存 5 在于复杂行政组织。 （三）公共政策过程 政策过程，是指由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等功能环节 组成的政策系统的运行过程。(1)政策制定，指从发现问题到政策方案的出台的一系列功能 活动环节，包括建立议程、界定问题、设计方案、预测结果、比较和抉择方案以及方案的 合法化等环节。(2)政策执行，是将政策方案付诸实践，解决实际政策问题的过程，包括政 策宣传、政策分解、组织和物质准备、政策实验以及指挥、沟通、协调等环节。(3)政策评 估，是依据一定的标准和程序对政策的效果作出判断，确定某项政策的效果、效益及优劣， 并弄清政策成功或失败的原因、经验和教训的活动，包括制定评估方案、收集和分析评估 信息、处理评估结果、撰写评估报告等环节。(4)政策监控，是指为达到政策方案的预期目 标，避免政策失误而对政策过程尤其是执行过程实施的监督和控制活动。(5)政策终结，是 指在政策执行并加以评估后，发现政策的使命已经完成，政策已经过时，不必要或不起作 用，采取措施予以结束的过程或行为。 1.行政监督。是指党、国家和人民群众对行政机关及其工作人员就其行政行为是否 合理合法而依法实行的监察和督导活动。监督的主体是党、国家机关、企事业组织、社会 团体、公民，监督的对象是国家行政机关及其工作人员；目的是保证科学行政、依法行政； 性质是一种法制监督。 （四）提高政府执行力和公信力 1.提高政府执行力。政府执行力是指政府部门及其工作人员贯彻落实上级的战略决 策、方针政策和工作部署的操作能力和实践能力，就是提高执行命令、完成任务、达到目 标的能力，也就是常说的“抓落实” 。提高政府执行力的途径：（1）深化行政体制改革， 加快政府职能转变。 （2）建立健全责权利三者统一的行政执行制度。 （3）改进和创新行政 执行的方式方法。 （4）加强行政效能建设，完善行政监督和行政问责制度。 （5）加强政府 人力资源执行能力建设，各级政府领导要做执行政令的表率。 （6）大力弘扬公共行政精神， 在行政机关培育良好的执行力文化。 3.编制国家预算的基本原则。(1)收支平衡原则。我国预算法明确规定，各级预算应 当做到收支平衡。(2)量入为出，留有后备原则。(3)统筹兼顾，保证重点原则。(4)开源节流， 讲求效益原则。 （二）机关行政管理 1.机关行政管理的任务。机关行政管理的主要任务是：(1)参与政务。即参与行政领 导者的政务活动。也就是在领导决策之前为领导调查研究，收集信息；在领导决策之中为 领导献计献策；在领导决策之后做好传达督办，反馈协调。(2)管理事务。即协助领导者做 好机关工作程序、会议、文书、档案、印章、保密、接待、后勤事务等管理工作，使领导 者集中精力和时间考虑和处理行政管理工作中的大事和要事。(3)搞好服务。即做好机关内 部的各项服务工作，为全体行政工作人员全力以赴地做好各项业务工作创造条件。 3.提高行政绩效的基本途径。结合我国当前行政管理实际，提高行政绩效的基本途 径主要有以下几个方面：（1）进一步深化行政组织体制和机构改革。具体应抓好以下几个 方面：转变政府职能，建设公共服务型政府；按照政府职能转变和统一、精简、效能的原 则调整政府机构设置；精简人员，调整人员结构；理顺各层次、各部门的关系，充分发挥 各部门的积极性。 （2）深化干部人事管理制度改革，完善国家公务员制度，努力提高行政 人员素质，优化其结构，并增强其责任心，调动其积极性。 （3）加强行政法制建设，建立 健全行政管理法规和各项管理制度，使各项行政管理工作有法可依，有章可循，把推诿扯 皮现象减少到最低限度。 （4）实现行政管理技术手段的现代化。积极推行电子政务，提高 信息沟通、数据处理、文件制作、政令贯彻等的速度和准确性。 （5）转变领导作风，改进 6 领导方法。行政领导机关切实转变领导作风，克服官僚主义和形式主义，对人民事业高度 负责，并注意改进领导方法，调动下级和群众的积极性。 （6）转变社会风气，改善行政管 理外部环境。行政绩效的高低，与社会风气的好坏和外部环境的优劣关系极大。转变社会 风气，改善外部环境是当前提高行政绩效的重要途径之一。 1.领导二重性的含义。任何领导都具有二重属性，即领导的自然属性和领导的社会 属性。领导的自然属性就是领导的一般属性或共同特征。在任何一种社会制度中，领导的 主要标志是统一的意志和一定的权力，都具有组织、指挥和决策等共同职能。领导的社会 属性就是领导的特殊性或具体的属性。它是体现一定社会生产关系的本质特点的具体属性。 2.领导二重性的关系。 （1）领导二重性的相互依存性。 （2）在领导本质的二重性中， 受一定社会生产关系制约的社会属性占主导地位，起决定性作用。 （四）提高领导者素质和能力的途径 1勤于读书学习，不断拓展知识的广度和深度。读书学习是提高领导者素质和能力的重要 途径。 2加强实践锻炼，提高领导水平。积极投身社会实践，是领导者素质和能力提高的关键环 节。 3善于总结经验，广泛汲取营养。既要总结当代社会的领导经验，又要总结历史上的领导 经验；既要总结本国的领导经验，又要总结其他国家的领导经验；既要总结社会主义国家 的领导经验，又要总结发展中国家和发达国家的领导经验。 4组织上加强培养。组织上的培养是提高领导者素质和能力的重要渠道。各级党委和政府 以及组织人事部门，要从政策上、制度上加强引导，采取行之有效的措施，为领导干部提 供培养、锻炼的条件和舞台。 十七、领导班子和领导能力 （一）领导班子素质结构 l专业知识结构。专业结构是指领导群体内有不同专业知识和经验的领导成员的数量配备 及组合方式；知识结构指的是不同知识积累和背景的领导成员之间搭配组合状态。现代领 导工作是建立在社会化大生产和科学技术高度发达的基础上，具有很强的专业知识特点， 这就要求领导班子成员之间应该具有合理的专业和知识结构，做到专业和知识的互补。 2智能结构。智能是指人们运用知识的能力，是各种实际工作能力的综合体现。领导群体 的智能结构互补，要求领导班子中有各种不同类型能力的领导成员，使其组合成一个高智 能、多功能的有机整体。 3年龄结构。年龄结构是指领导群体中不同年龄领导成员的比例构成。不同年龄领导 者的智力有不同的长处和特点，在领导班子中，把不同年龄的领导成员合理搭配起来，可 以发挥各年龄段领导者的优点和长处，弥补其缺陷和不足，从年龄构成上优化领导群体。 4气质结构。气质主要是指人的比较稳定的心理特征。优化领导群体的气质结构，要 求把不同气质类型的领导成员合理地组合在一起，使其性格相容，刚柔相济，动静互补， 协调一致，合作共事，成为多功能、精干高效、富有凝聚力和战斗力。 实现领导班子群体结构优化的途径：一是努力开发领导人才资源，重视领导干部后备队伍 的培养、建设；二是深入开展领导干部的“继续教育” ；三是建立健全加强领导群体自身建 设的制度；四是注意领导集体成员的动态调整。最主要的是形成能适应社会主义现代化建 设要求的领导制度和领导群体自身发展的科学工作机制，有雄厚的智力资源。 （二）领导能力建设 2.提高新形势下的领导本领和领导能力。党的十七届四中全会要求提高领导班子和领 导干部推动科学发展、促进社会和谐的能力。重点提高谋划发展、统筹发展、优化发展、 7 推动发展的本领和群众工作、公共服务、社会管理、维护稳定的本领，注重增强新形势下 依法办事能力和应急管理、舆论引导、新兴媒体运用、做好民族宗教工作等方面能力。 3.从经验决策到科学决策。 （1）经验决策，是指依靠领导者个人的经历和体验进行的决 策。它同小生产方式相适应。 （2）科学决策，是指按照决策的科学理论和健全的科学程序， 运用现代科学的决策方法进行决策的活动。它是现代社会活动的产物。 （三）决策科学化民主化的机制 改革和完善决策机制是推进决策科学化民主化的重要保证。要按照以人为本、执政为民的 要求，进一步完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机 制。 1进行调查研究，建立社情民意反映制度。调查研究是正确决策的前提，是领导者的谋事 之基、成事之道。各级领导干部要经常深人基层，深入群众，广泛调研，集思广益。要建 立社情民意反映制度，保证基层党员、群众和下级组织的意见能及时反映到上级组织中来。 2提高决策透明度，逐步公开重大决策过程。要建立决策项目的预告制度和重大事项社会 公示制度。凡属重大问题的决策都应力求组织广大公众讨论，充分听取各种意见。要建立 社会广泛参与的公开听证制度，激发人民群众参政议政的热情，保证决策的科学化、民主 化。 3建立健全决策的民主程序，保证决策层每个成员享有同等的发言权、决定权。严格 遵守“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事和决策制度，通过民主程序决 定重大事项，保证决策层的每一个成员享有同等的发言权、决定权。 4完善决策的议事规则和程序，防止决策的随意性。要实行决策前的论证制、决策中 的票决制和决策后的责任制。建立把科学论证作为必经环节的决策程序，防止由领导人凭 经验拍脑袋决策。决策职能与执行职能要相对分离，决策失误必须承担相应的法律或政治 责任。 5建立多层次、多学科的智囊网络，充分发挥专家和研究咨询机构的作用。 2.领导用才的方法。 （1）扬长避短。各尽所能。要了解每一个下属的长处和短处、 优点和缺点。要善于用人所长，避其所短。领导者要树立人人都是可用之才的观念。 （2） 重业绩，看能力，不论资排辈。领导者用人要不拘一格，敢于起用能人。 （3）热情关心， 积极保护。领导者要真心爱护人才，热情关心人才，勇于保护人才。 （4）赏罚分明，善于 激励。通过赏优罚劣，赏善罚恶，充分调动人才工作的积极性、主动性和创造性。 （5）有 效开发，合理流动。领导用人不仅重在使用，而且需要在使用中开发，在开发中使用，通 过使用促进开发，把使用与开发有机地结合起来。 （四）提高选人用人公信度 选人用人公信度，是公众对选拔任用工作本身和选拔任用对象的信任度。提高选人用 人公信度，是贯彻落实党的群众路线的内在要求，也是坚持正确用人导向的具体体现。在 选人用人工作中，关键要坚持群众公认原则，尊重群众公论，尊重群众意愿。 1.民主推荐要体现公信度。要坚持“民主推荐在先，确定考察对象在后” 。要确保基层 群众的参与面，并保障群众表达真实意愿。 2.组织考察要实现公信度。组织考察时要注意扩大预告范围，保证一半以上的基层群 众和服务对象参加。要扩大考察范围，讲究考察方法，鼓励群众讲真话。 3.酝酿讨论要坚持公信度。要坚持民主测评不称职票超过 1/3 的干部不用、民主推荐不 是多数群众认可的干部不用。要切实重视群众反映的问题，尽快调查核实，并将调查情况 回复给相关群众。 4.要建立群众公论真正进入选人用人决策的制度，完善广纳群贤、人尽其才、能上能 8 下、充满活力的用人机制。 （一）基本领导方法 基本领导方法是马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义在领导工作中的体现和运用。 1实事求是的方法。实事求是，要求领导者必须尊重客观事物的规律，按照事物的本来面 目认识客观事物，研究、解决问题必须根据实际情况，一切从实际出发，理论联系实际， 不唯书，不唯上，只唯实。 2群众路线的方法。群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众 中去。群众路线是马克思主义认识论在领导工作中的具体运用和体现，是我们党长期领导 中国革命和建设实践经验的科学总结。执行群众路线有两种主要方法：领导与群众相结合 的方法；一般与个别相结合的方法。 （三）领导艺术 1授权的艺术。授权是指上级授给下级一定的权力和责任，使下级在一定的监督之下， 有相当的自主权和行动权。授权应该注意：视能授权，以被授权者的能力大小和知识水平 高低为依据；最大限度授权，凡可以授权给下级去做的，尽可能地把权力最大限度地授予 下级；不得越级授权，只能对自己的直接下级授权，越级授权必然会造成许多矛盾；要责 权统一，向被授权者明确其权力大小、责任范围；授权时领导者要对下级给以充分的信任， 用信任激发下属的信心和责任感。 2沟通协调的艺术。在运用沟通艺术时，要在认同方面多下工夫。沟通应该做到信息 沟通、感情沟通和思想认识沟通。信息沟通是基础，感情沟通起催化剂的作用，而思想认 识上的沟通则是沟通的重点。领导者的协调艺术包括部门协调艺术、利益协调艺术、工作 协调艺术、环境协调艺术和人际关系协调艺术，重点是人际关系的协调艺术。协调人际关 系的艺术包括处理好与上级的关系、与下级的关系及与同事的关系。 3激励的艺术。领导激励的方法主要有：物质激励法；目标激励法；荣誉激励法；情 感激励法；榜样激励法；惩罚激励法。 4危机处理艺术。领导者应该把握化危机为安全的方法：一是从领导者的心态上来说， 应该勇于面对突发事件，把突如其来的危机视为是组织发展的契机。二是领导者要准确判 断危机事件的影响程度，并找到危机症结所在。三是注重打破常规，勇于决策。四是注重 效能，标本兼治。 （四）转变领导方式 领导方式是领导者从事领导工作的行为模式。领导方式，可以分为以下几种类型：集 权式、分权式与均权式；强制命令式、自由放任式与教育激励式；重人式、重事式与人事 并重式。 我国社会主义现代化建设面临着错综复杂的国际局势和日益激烈的国际竞争，面临着执政 条件和社会环境的深刻变化，肩负的领导责任重大而艰巨，要求各级领导者从维护和发展 党和人民的根本利益出发，必须随着时代的变化而转变领导方式，提高领导水平和执政水 平。 领导方式转变是经济发展方式转变的重要前提和有效保障，只有转变、转快、转好领 导方式，才能有力推进经济发展方式的转变。转变领导方式，必须找准转变的着力点。 二十二、公务员制度简介 （一）公务员与公务员制度 1.公务员。公务员即国家公务人员，是指具有特定身份，从事社会公共事务管理， 行使国家权力，执行国家公务的人员。按照中华人民共和国公务员法的规定，我国的 公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。我 国公务员主要在各级党的机关、政府机关、人大机关、政协机关、民主党派领导机关和各 9 级人民法院、检察院。我国公务员没有国家公务员和地方公务员之分。 （二）中外公务员制度比较 第一，我国公务员制度坚持党的基本路线。西方国家强调公务员对各政党要保持“政 治中立” ，不准参与政治活动。第二，我国公务员制度坚持党管干部的原则。西方国家实行 政党政治，为了避免由于政党更替造成政府工作人员大换班，它们强调公务员是一个独立 的管理系统，不受政党干预。第三，我国的公务员制度坚持德才兼备的用人标准。这同西 方公务员制度的能力本位原则有明显区别。第四，我国的公务员制度坚持为人民服务的宗 旨。西方国家公务员相对于老百姓来说是政府官员，相对于政府来说是政府雇员，公务员 只是一个特殊的利益阶层。第五，我国公务员制度没有西方意义上的“政务官”与“事务 官”的划分。西方公务员是一个封闭系统，其他行业的人难以进入，而一旦进入，便可终 身任职。 （三）公务员队伍建设的工作机制 1.构建有中国特色的公务员教育培训机制，不断提高公务员队伍的素质和能力。 2.完善选拔任用机制，营造优秀人才通过竞争脱颖而出的环境和机制。 3.建立健全公务员考核评价机制，不断提高选人用人的质量和水平。 4.建立健全激励保障机制，调动公务员的积极性，激发公务员队伍的生机和活力。 5.健全完善公务员管理监督机制，确保公务员健康成长。 二十三、我国公务员管理的原则 （一）坚持党管干部原则 党管干部原则是公务员管理必须始终坚持的一项根本原则，其实质就是要保证党对干 部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。 （二）坚持公开、平等、竞争、择优的原则 公开原则就是将选人、用人的标准、条件、程序、结果公之于众，接受广大公务员、 人民群众以及社会各界的监督。平等原则是指公民有平等的权利和机会参加公务员录用考 试，公务员有平等的机会得到晋升、培训和奖励，公务员按照规定平等地享受公务员的一 切权利，同时必须平等地履行公务员的一切义务，平等地遵守公务员的一切纪律。竞争原 则就是引入优胜劣汰的机制，实行公平竞争， “能者上，庸者下” ，变伯乐相马为赛场选马。 领导干部竞争上岗和公开选拔是竞争的重要方式。择优原则是指在选人用人上坚持德才兼 备的标准，不合格者不能录用和晋升，做到“优中选优” 。公务员管理依照法定的权限、条 件、标准和程序进行，就是强调要坚持依法管理。 （三）坚持监督约束与激励保障并重的原则 公务员制度既对公务员提出高标准严要求，规定了一系列对公务员进行监督约束的内 容，如担任公务员应当具备的条件、公务员的九项基本义务、十六项基本纪律；也注重保 障公务员的合法权益。 （四）坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩 德才兼备原则要求公务员既要有良好的品德，又要有突出的才能。在实践中应着重把 握以下要求：一是坚持德才统一观点，同时把德放在首位；二是把握公务员德才的真实状 况，特别是在关键时刻和重大问题上的表现；三是坚持搞“五湖四海” ，不搞团团伙伙，亲 亲疏疏；四是坚决抵制选人用人上的不正之风，公道正派地选人用人。坚持群众公认、注 重实绩，在实践中要着重把握好以下要求：一是坚持德才和实绩的辩证统一观；二是根据 不同领导职务的职责要求以及工作环境的差异，制定科学的实绩考核标准和可操作的实绩 指标体系；三是对公务员的实绩进行科学分析，准确评价。坚持经济效益与社会效益相统 一；坚持速度规模与经济效益相统一；坚持近期效益与长远效益相统一；坚持局部效益与 整体效益相统一。 10 （五）坚持分类管理原则 实行分类管理是社会专业化分工在公务员管理工作中的体现，其目的是提高公务员管 理工作的效能和科学化水平。 二十四、公务员职位分类制度 （一）两种公务员分类制度 现代公务员分类的基本方法有两种：（1）品位分类。这是根据公务员的个人条件和身 份，把公务员分为若干类别和等级，然后因人择事，并确定其相关待遇。 （2）职位分类。 这是按照国家赋于机关的职能、任务以及所定的机构编制，把职能层层分解到每个职位， 根据每一职位的工作性质、难易程度、责任大小、所需资格条件等因素进行分析评价，划 分为不同类型和等级，然后因事择人。 （二）我国的公务员职位分类 我国公务员职位分类制度吸收和借鉴了职位分类和品位分类的优点，主要规定了公务 员的职务序列、级别划分以及职务与级别的对应关系，在职位设置、职位调查、职位评价、 类别划分以及编制职位说明书等方面主要采用职位分类的原则和方法