严格程序 抓住重点 全面扎实做好铁路建设项目投资控制

严格程序 抓住重点 全面扎实做好铁路建设项目投资控制 -中国铁路2007 年第 6期 作者：铁道部副部长 卢春房 2007-09-13 阅读次数: 909 默 认 字 体 摘 要：投资控制是大规模铁路建设成败的关键。必须转变观念，树立 全方位、全过程控制投资的新理念；坚决按程序办事，明确投资使用的程序， 严格抓好工程投资的过程控制；坚持全方位、全过程管理，切实加强建设标 准、设计优化、招投标、施工组织设计、征地拆迁和外部协议实施、变更设 计、合同管理、物资设备采购以及日常管理等重点工作，有效控制和节约使 用建设投资，又好又快地推进铁路建设。 投资控制是决定大规模铁路建设成败的关键，是转变铁路经济增长方式 的重要环节。各建设单位必须增强为国家、为铁道部、为投资者当家理财的 责任意识，认真扎实做好投资控制工作，切实防止概算超估算、预算超概算、 决算超预算的“三超”现象，坚决杜绝投资浪费，努力实现投资效益最大化。 1、 提高认识，转变观念，打牢投资控制的思想根基 所谓投资控制，就是通过对建设项目投入的资金、资源及其投入产出过 程实施有效的调节和管理，防止出现投资浪费、损失和资金流失，在保证工 程安全质量的前提下，把总投资控制在一定的范围内。铁路建设项目的投资 主要来源于国家，也有一些其他的投资者的份额。建设单位必须着力在以下 几个方面加深认识。 一是树立全方位控制投资的观念。铁路工程建设完全不同于车间式的生 产活动，其突出特点是生产周期长、环节多，点多线长面广，生产要素变量 多、变化大，只要某个方面、某个阶段、某个环节的工作存在欠缺或失误， 都可能演变成投资浪费或资金流失的黑同，因而必须从决策层到执行层全方 位地做好控制。铁道部对铁路建设项目的决策起着关键和主导作用，对投资 控制负有无限责任；铁道部有关部门对投资控制各自发挥着不可或缺的作用， 承担着重要的责任；建设单位是受铁道部和投资者委托，实施项目管理的责 任主体，在参建单位中居于核心位置，对实现投资控制目标负有第一位的责 任；勘察设计是投资控制的源头，设计单位对控制投资负有基础性的责任； 监理单位对合同履约、计划执行、验工计价、变更设计等活动负有监控、把 关责任，是建设单位实施投资控制的重要帮手；施工单位也有自身的投资控 制责任。其中最重要的、起主导作用的是建设单位，建设单位责任到位与否、 作用发挥得如何，对于投资控制的成败具有全局性影响。 二是树立全过程控制投资的观念。铁路建设项目从预可研到竣工验收、 开通运营，一般要经过数年甚至更长的时间，在这个过程中投资控制一直贯 穿始终。目前，铁道部在项目的预可研或可研阶段就及时明确了建设单位， 其目的就是为了让建设单位全过程地了解和参与前期工作，实施从前期到后 期全过程的有效控制，防止出现以往常见的重后期、轻前期，重增加、轻优 化的现象。 三是树立向管理要效益的观念。投资控制不是一项孤立的工作，牵涉到 工程建设的各个方面、各个环节。只有全面加强管理，才能控制好各个方面、 各个阶段、各个环节的工作质量和成本支出，确保投资控制总目标的最终实 现。铁道部党组提出的“以人为本、服务运输、强本简末、系统优化、着眼 发展”的铁路建设新理念，为铁路建设管理提供了重要的指导思想。搞好投 资控制，基本途径就是按照铁路建设新理念要求，通过系统优化和严格管理， 最大限度地降低工程成本，以最低的投入取得最佳的建设成果。但是，这里 所说的“最大限度”并不意味着可以忽视质量、安全、环保和工期，随意地 压减工程的合理成本，或者克扣、挤占参建单位的合法收益。 四是树立依法建设、规范管理的观念。要着力加强制度建设，不断完善 投资控制各项机制，为全过程、全方位控制投资提供有力的制度保证。凡涉 及到投资的事，都必须严格依法合规地去做，严格履行相关程序。 五是树立主动控制、超前控制的观念。投资控制工作做得主动与否，效 果常常大不一样。如沪杭电气化工程所涉及的一处拆迁问题，产权单位估算 的拆迁费用高达 5 600多万元。上海铁路局领导多次主动上门，深入沟通协 商，讲政策、算细账，还通过有关单位做工作，最终按 1100万元签订了协议。 同样，投资控制是超前做，还是事后做，效果也是大相径庭。凡事预则 立，不预则废。投资控制的“预”体现在对前期工作的早介入、深介入和对 各项工作的预见性上。建设单位应积极参与前期工作，对技术方案、概算编 制早提意见、多提意见，早算账、明算账，对工程投资始终做到心中有数。 2、坚决按程序办事，严格抓好工程投资的过程控制 关于投资使用的程序，在国家和铁道部的有关法律、法规和制度中有明 确规定，主要有三个层面：一是基本建设程序，如立项和可研审批、相关的 资源环境评审评估等，这些主要由铁道部有关部门牵头办理；二是需要报铁 道部批准的相关事项，如初步设计、招标计划、I 类变更设计、概算外费用支 出等；三是建设单位管理权限内有关事项的办理程序，如验工计价、类变 更设计、建管费支出等。这里主要探讨后两个层面的程序，共涉及 9个方面 的工作。 21 初步设计预审和鉴修概算编制 建设单位在收到设计单位报送的初步设计文件后，应在 10个工作日内完 成预审，并对发现的问题提出明确的意见和建议，连同初步设计文件一起报 铁道部工程设计鉴定中心，抄送其他有关部门。铁道部对初步设计文件批复 后，建设单位按照批复意见，组织勘察设计单位对初步设计文件进行修改， 并依据修改后的初步设计文件编制鉴修概算，最迟应在初步设计批复后 15日 内，完成编制、审查并报铁道部核备。鉴修概算投资超出已批复的初步设计 概算时，应组织设计单位进行分析，提出处理意见和建议，报铁道部工程设 计鉴定中心核准，未经核准不得进入招标阶段。需要注意的问题是：首先， 初步设计深度达不到“99 号文”规定要求的，应当书面通知设计单位补充相 关资料或迸行修改。为从源头上防止重大变更设计的发生，初步设计上报时 必须具备两个条件：一是线路方案已经稳定，主要工程措施已经落地；二是 与地方的立交、防洪、通航、压矿、征地拆迁等协议已经签订，没有大的遗 留问题。其二，初步设计审查必须组建专门班子，审查人都要签字负责。铁 路局作为建设单位的项目，初步设计预审工作由铁路局总工程师主持，路局 总工办、计划、建设、运输、机务、工务、电务、车辆等部门和现场项目管 理机构参加；客运专线公司(筹备组)管理的项目，由其主要领导主持，相关 业务部门、咨询单位参加，也可邀请有关专家参加。其三，必须坚持实事求 是。要以高度的责任心和高尚的职业品德，如实反映工程实际数量和概算， 并对发现的问题提出处理意见，确保预审结论的真实性。既不能盲目要求设 计单位扩大规模、提高标准，又不能怕突破所谓的“红线”而草率完成预审。 尤其是初步设计投资概算比可研估算概算增加较多时，必须认真分析原因， 对有疑义的问题要调查研究清楚，及时做出处理。最后，鉴修概算是编制招 标概算的依据，必须按章节编制，在报铁道部核备前，建设单位要认真审查 其合理性、正确性、完备性，并进行必要的现场调查核对。 22 施工图投资检算 在施工图设计完成后，建设单位要及时组织进行施工图投资检算并编制 施工图预算，原则上施工图预算应控制在批复的初步设计概算之内。主要步 骤有：施工图审核；按照章节编制预算；报铁道部核备。需要注意的问题是： 一是未经批准不得改变原定的主要设计原则，但是要尽量吸纳优化设计意见， 在优化的前提下作适当调整；二是不能改变原批复初步设计概算的编制原则； 三是必须真实反映施工图中的实际工程数量，坚决消除差错漏碰和不合理因 素，既不能简单照搬设计单位提交的检算结果，也不得没有依据地人为增减； 四是做好施工图检算与批复的初步设计概算的对比分析，妥善处理施工图量 差等因素。检算结果与批复概算变化较大时，要责成设计单位作进一步优化， 再报初步设计审查部门核准，未经核准的不得实施。 23 工程招投标 主要程序有：编制并报批招标计划；发布招标公告；申请投标；审查投 标资格；发售招标文件；召开标前会；递送投标文件；确定评标方案、标底； 开标、评标、定标；核准招标结果；发中标通知书；上报招标投标情况的书 面报告；承发包合同签订与登记。国家铁路、合资铁路项目的招标计划、标 底、评标办法和招标结果，必须报铁道部招标办审查、核准。需要注意的是， 不具备条件的项目不能招标。这些条件主要有：建设管理机构已建立；初步 设计已经批准；招标范围、招标方式和招标组织形式等已经核准；资金来源 已经落实；有招标所需的设计图纸及技术资料；客货共线项目鉴修概算已核 准，客运专线项目施工图投资检算已核准。有条件的客货共线项目也争取要 在施工图投资检算完成后再进行招标。 24 工程开工 在前述招标条件的基础上，建设项目的开工还需要具备以下条件：一是 工程招标已经完成；二是供图协议已经签订；三是建设用地完成审批。在全 线用地审批没有完成之前，如要提前安排重点控制工程开工，必须办好先期 用地审批手续。建设单位在落实上述开工条件后，按要求向铁道部上报开工 报告。 25 投资计划上报和调整 建设单位在每年年末按照规定的时间和格式，并附相关资料报送下一年 度建议计划。年度建议计划依据执行预算的分章节费用(扣除降造费)、十一 章分项明细费用编制，应由建设单位主要领导签发。待铁道部正式下达年度 计划后，建设单位应严格按照分章节费用安排执行计划，组织施工和验工计 价，其财务部门按照分章节和分项费用计划、施工进度和合同约定，编制年 度资金预算。在实施过程中如需调整，应及时向铁道部报告。 26 变更设计 变更设计必须坚持“先批准、后变更，先设计、后施工”的原则，其中 I类变更设计必须报部批准。I 类变更设计的工作程序是：由提议单位提出变 更理由和技术经济比较资料报建设单位；建设单位组织有关单位分析、研究 并提出处理意见；设计单位按处理意见完成变更设计，并附原因分析报建设 单位；建设单位对变更设计文件初审后，分清原因和责任，附费用处理方案 报原初步设计批准部门；获得新的批复后，组织实施变更设计，并对施工图 组织审核。因突发事件、工程安全需要而必须立即处理的 I类变更设计，建 设单位按规定向铁道部工程设计鉴定中心提出紧急报告，按其答复先进行应 急处理，同时及时按程序办理正式变更设计申请。类变更设计由建设单位 按照铁道部有关文件规定，制定相应的审批程序。建设单位要成立变更设计 审查领导小组，由总工程师或副指挥长担任组长。 27 验工计价和拨款 建设项目所有纳入概预算的费用支出都要进行验工计价，并以验工计价 作为结算依据。验工计价的主要程序有：施工单位自验并编制验工计价表； 监理单位审核签认；建设单位的工程、质量、计划部门按分工审核计价表和 相关证明、依据材料，并到现场进行抽查核对后分别签字；建设单位主管领 导签字。非安装设备由接收单位出具接收或验收数量、质量证明文件，接收 单位或建设单位的设备管理部门按规定程序编制设备计价清单，按照内部分 工进行审核和审批。征地拆迁工程由监理单位与建设单位和征地拆迁工程实 施单位共同进行现场计量，并经施工单位确认、核实后，按工程验工计价程 序审核、审批。勘察设计、监理、工程咨询等工作，由实施单位填写其他费 用计价审批单和完成工作内容证明文件或自评资料，送建设单位主管部门审 核、评定，并经相关部门和分管领导签认后计价。建设管理费在批准的预算 内，按有效支付凭证进行归类统计计价，由相关部门依据合同、有效支付凭 证审核，经主管领导批准后计价。 铁道部对项目的拨款由建设单位向铁道部财务司申请，其中国家铁路项 目由建设单位根据资金预算、合同和验工计价的资金需求，分月向铁道部财 务司请款；合资铁路公司的铁道部出资人代表根据出资协议向铁道部财务司 申请出资资金，铁道部财务司在年度计划范围内予以拨款。建设单位对参建 单位的拨款必须严格按照合同规定和验工计价执行，拨款前必须先抵扣工程 质量保证金、预付款等，既不能超拨、也不应欠拨。工程全部验收合格后， 按照承包合同进行末次计价，并按规定将剩余价款一次拨付给施工总承包单 位。 28 降造费、预备费的使用 降造费主要用于铁道部批复的 I类变更设计、建管费、监理费等方面的 调整，必须坚持“先批准、后使用”的原则，未经铁道部批准，建设单位不 得擅自动用。预备费主要用于解决经批准的新增工程、征地拆迁的价差、变 更设计废弃工程、不可抗力因素等费用支出，由建设单位按规定掌握使用。 一般情况下，要先安排使用预备费，在预备费不足的情况下再安排使用降造 费。 29 概算清理 建设单位在项目收尾销号年份的一季度，按照铁道部下达的年度投资计 划安排和铁道部计划司发布的清理概算通知，组织设计单位编制概算清理文 件，并在收到通知后的两个月内，将清理概算申请报送铁道部工程设计鉴定 中心，同时抄送计划司、建设司。工程设计鉴定中心收到清理概算文件后， 在一个月内完成清理概算审查，在当年三季度末以前完成清理概算批复。清 理概算费用总额应控制在批准的概算规模以内，超出批准概算时，应与鉴修 概算进行详细对照分析，弄清原因和责任，提出处置意见一并报审。 3、坚持全方位、全过程管理切实加强投资控制重点工作 31 建设标准 建设标准是工程建设的大纲，也是决定建设规模大小、投资多少的基本 依据。建设单位从预可研和可研阶段开始就要参与建设标准的确定，抓好建 设标准的执行。一是科学确定标准。对单双线和运量设计、速度目标值的确 定、桥隧比例等大的决策，要进行多方案比较，既要适应当前、突出经济性， 又要着眼长远、增强前瞻性。对于某些不易改造的线路基础工程可以一次做 到位，预留发展条件，其他容易改造的部分则要以满足当前需要为原则，不 宜盲目追求高标准。如需引进、采用国外先进技术装备，更要认真比选、慎 重决策。二是大力优化标准。大到全线的线路平纵断面、轨道和道岔型式、 隧道断面、站后站前接口等重大技术标准的决策，小到桥梁基础、墩身和梁 体型式、接触网支柱、站名牌等通用参考图的选用，都要尽量实现统一化， 这样不但便于施工、有利观瞻，而且能为物资设备集中招标创造条件。三是 严格执行批复标准，在工程设计和后期实施阶段，决不准随意更改标准。四 是严格控制临时工程建设标准。建设单位不得要求施工单位超标准建设临时 工程，杜绝讲排场或互相攀比。 32 设计优化 初步设计文件是实施施工图设计、编制指导性施工组织设计的基础依据， 一般情况下初步设计批复概算就是投资控制的最高限额。以初步设计批复概 算为基础编制的鉴修概算、施工图预算是工程招投标和实施投资控制的直接 依据。因此，一定要把初步设计优化作为设计优化的重点。一是对初步设计 的主要设计原则和线路走向、站场设置、双线隧道单双洞选择等重大问题进 行审查和比选，对重点线桥隧专业工程的设计方案和设计措施进行优化。二 是加强对地质勘察工作的督促检查，重点抽查有无分包现象、钻探取芯资料 是否真实、钻探密度是否达标、分析判识是否准确等。客运专线项目要积极 推行地质勘察监理。地质调绘、勘探、测试和资料编制及隧道深孔钻探、综 合测井应在初步设计前完成，重大地质问题应当明确。三是对影响线路方案 的外界环境应当基本摸清，对立交桥设置、征地拆迁、三电迁改、管线改移 等，应完成现场调查、方案论证和初步设计，明确工程数量、投资规模和投 资划分，与地方政府商谈并签订实施协议。四是加强对设计数量、采用定额 等的复核，纠正错误，堵塞漏洞。此外，还要进一步做好施工图审核和优化， 根据现场调查情况，调整、优化施工方案。如，对取弃土场、弃碴场、隧道 斜井或横洞、隧道防排水、房屋规模和标准、通信信号、牵引供电设备选型 等，要尽最大努力进行优化，防止差错漏碰，保证量价匹配，为投资控制奠 定基础。 33 招投标 招投标是降低工程造价的重要手段和重要环节。一是要严格执行工程 建设项目招标范围和规模标准规定(国家发改委令第 3号)，符合招标条件 的工程必须全部实行公开招标，不准以任何借口规避招标。二是要认真研究 设计文件，详细编制鉴修概算和施工图投资检算，科学合理、适度从紧地确 定招标概算或标底，确保工程内容与招标概算费用相互对应。在编制招标概 算之前，一定要把已经发现的诸如量差、计算错误等问题，先做出妥善处理， 避免招标后出现人为的恶意增长。三是要进一步优化招标程序，严格招标监 督和审核。坚持合理低价中标，中标价必须控制在招标概算内，否则对招标 结果一律不予批复，经铁道部研究后重新组织招标。四是要促进充分竞争。 一个标段的投标人应在 5家以上，切实防止“围标”、“串标”等现象的发 生。五是要坚持大标段招标。坚决杜绝以联合体形式投标而在中标后分标、 指定分包、非法分包等问题。另外，一个建设项目因客观原因分批实施招标 的，原则上应在 23 次内全部招完。 34 施工组织设计 施工组织设计的优化与否，不但决定工期目标的实现，而且直接影响投 入产出和投资效益。建设单位必须把施工组织设计作为重中之重。一是要积 极参与前期施工组织方案优化。建设单位在介入前期设计工作时，要超前谋 划工程建设的布局和流程，以初步设计预审为契机，对整体工期安排、铺轨 基地和箱梁预制场设置、重难点工程施工组织、站前站后工程统筹与接口等 重大方案进行深入研究，同时对主要材料供应及运输方式、混凝土供应、地 材来源、土石方调配、站后设备选型配套等重点因素提前进行实地调研。既 要重视施工组织的整体思路和流程，又要着眼单项工程、重点大临工程的布 局和实施，力求系统地优化施工组织方案、全方位地节约投资。实践证明， 在这个阶段进行施工组织优化的潜力巨大。如，哈大客运专线公司筹备组近 期在施工组织方案优化中，将 42个制梁厂压缩到 39个，把 42个轨枕厂压缩 到 15个，可以节省几千万资金。二是要编制好指导性施工组织设计。初步设 计批复后，建设单位要立即着手编制全线指导性施工组织设计，主要领导一 定要亲自上手，对建设总工期、标段划分和先期招标开工点安排、大型施工 装备的综合利用、征地拆迁协议的推进等问题做出更深研究和最佳选择。要 特别注意合理安排工期，不能盲目压缩或随意延长。三是要做好施工组织设 计的动态优化。建设过程是动态的，施工组织设计也要随工程进展，适时进 行调整和完善。事实证明，通过深入研究、认真比选，优化施工组织不一定 意味着加大投入。如，2006 年在天兴洲大桥施工组织设计优化中，建设单位 提出了提前 6个月、9 个月、12 个月工期三个比选方案，经铁道部多次研究， 最后确定了不增加工程投资，但可以提前 6个月的施工组织工期优化方案。 需要明确的是，不具备开工条件的项目，一定要等征地拆迁和设计图纸 基本具备条件后，才能上施工队伍，避免造成窝工。同时，对施工单位的效 益情况，建设单位也应当予以关注，并通过合理的施组安排、方案优化、外 部建设环境的改善等手段，为施工单位创造良好效益提供条件。否则，施工 单位亏损，就会对工程安全、质量和工期产生不利影响。 35 征地拆迁和外部协议实施 在征地拆迁和外部协议的实施过程中，红线内征地拆迁、红线外部分房 屋的拆迁、企事业单位整体拆迁、三电迁改、管线迁改，临时用地、回收用 地和边角地处理，以及通航条件的满足、地质压矿处理、防洪措施、公铁立 交桥设置等价格和实施方案，对投资影响巨大，而且有些费用的弹性很大， 做工作的空间也较大。一是要认真落实部省纪要规定，在加快征地拆迁进度 的同时，力保价格和费用控制在纪要规定的范围以内。对地方政府实施的征 地拆迁数量、单价和费用，必须按照协议约定逐项核对、共同签认，费用超 出纪要规定或批复概算的，要及时履行报批手续。二是要严格执行建设用地 标准，积极优化设计方案，尽量降低用地规模和拆迁数量，减少三角地、边 角地等相关费用。三是要加强临时用地审核优化，尤其是要抓好制梁厂、取 弃土场、弃碴场的方案优化，大力压减临时用地规模。四是要对三电迁改、 管线改移必须做认真细致的调查，将数量核对准确。设计单位要对迁改或动 迁方案做出初步设计，以此作为与拆迁谈判的基础和依据。产权单位提出的 方案和价格与设计方案差距较大、费用较高时，一定要据理力争，必要时请 第三方评估。 36 变更设计 变更设计的发生，既有前期勘察设计深度不够和现场调查、市场调查、 社会调查不深不细的原因，也有后期管理不规范、审核不严格的原因。一是 要严格执行 I类变更设计条件，既要防止“打包”现象，又要防止“拆分” 现象。二是严格审查变更设计费用，建立变更设计问责制度，凡 I类变更设 计都要分清责任、落实费用分担方案后再上报。对变更设计中的各类违规行 为，尤其是弄虚作假行为要严肃处理。三是要加强施工现场检查。对地质条 件好、设计方案和措施超强的项目要果断实施变更，并相应核减投资，纳入 降造费管理。如，合武铁路大别山隧道设计有铺设防水板措施，但实际地质 情况非常好，经变更设计取消防水板后，节约投资 2 000多万元。按照铁道 部相关要求，一般项目除铁道部提出重大技术方案调整和地质条件重大变化 外，原则上不得发生 I类变更设计。 37 合同管理 这里的合同既包括了合同文本，也包括招标文件、投标人在标书中的承 诺，以及建设单位的管理制度等等，这些都是合同履行和控制投资的依据。 一是要增强合同意识。凡是涉及工程投资的经济活动，都应当签订合同，并 严格按照合同约定执行，实行全面、全过程的合同管理。二是要规范合同文 本。铁道部将尽快发布实施铁路工程承发包合同示范文本，统一规范合同格 式和条款，其中的通用条款是不准改变的，各项目可以结合实际设置一些专 用条款。专用条款一定要突出特点、宁缺勿滥，将来进行招标文件审查时， 也要把重点放在审查专用条款上。三是要完善、硬化招标文件和合同条款。 在招标文件和合同中，除政策性和意外性因素外，总费用原则上不得突破。 按照施工单位自主报价和风险分担的原则，对施工单位自购材料价差、施工 工艺变化、大临设施变化等因素，要在合同条款中包死；对于类变更设计 以及其他不确定因素，也要以一定的包干费用包死。四是要严格按照合同验 工计价。所有计价必须有充分依据，严格按合同约定进行，做到合同与价款 相符，投资与进度相符，杜绝超估冒验或虚假验工等现象。对变更设计、价 差调整、概算清理等问题，必须根据合同约定来处理。五是要加强合同归口 管理。建设单位主管领导必须熟悉合同管理的专业知识，计财部门要配备一 名懂技术、熟悉概预算的负责人分管合同管理工作。计财部合同管理负责人 和其他专职合同管理干部，必须具备工程技术、工程经济、工程造价等专业 知识，具有一定的工作经验。各建设单位对外签订的所有合同必须经过专职 合同管理干部审核把关，对某些重要合同、涉外合同，应当进行法律咨询。 38 物资设备采购 物资设备价值占工程投资的大部分，物资设备采购是投资控制的关键。 一是要全面推行甲供、甲控物资设备招标采购，重点抓好 TBM、道岔、桥梁支 座、站后通信