公共事业管理体制改革

第八章 公共事业管理体制改革 学时： 4 本章的教学目的：了解在市场经济背景下，我国现代事业制度设计，部门 公共事业管理改革。 教学形式：授课、讨论 第一节 现代事业制度设计市场经济条件下中国公共事业管理模式选择 一、我国公共事业管理中存在的问题 从新中国成立到改革开放前，我国公共事业管理体制的总特点是国家 统管，高度集中统一，是顺应指令性计划经济体制而建立起来的，在长期的运 行过程中形成了其特有的格局.事实上，我们也曾进行过一系列改革，例如通过 简政、放权、让利、创收等方式来弥补财政资金不足，扩大事业单位的自主权 等。但是，由于改革的目标不明确，同时期政府社会管理改革以及社会非政府 组织的兴起没有同步，因而整个事业单位管理体制的基本框架并没有改变。传 统公共事业包括了事业单位、社会团体与民办非企业，鉴于我国社团与民办非 企业起步晚、力量弱、不成规模的客观情况，事业单位成为我国公共事业管理 的实际主要承担者。依据事业单位登记管理条例的规定，事业单位是指 “国家为了社会公益事业目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的， 从事教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、减灾救助、公用设施管理等 活动的社会服务组织”。国际上较为规范的说法叫做国有公共机构，相对而言， 其他非国有的从事公共事业的机构叫做非国有公共机构。“官办”是事业单位 定义的核心。同时，铁路运输、通信、电力、煤气和自来水等事关全体公众利 益的企业，也是我们公共事业的重要组成部分，虽然实行的是的企业化管理， 但其业务也是由中央政府或地方政府垄断经营的，政府既是管制政策的制定者 与监督的执行者，又是具体业务的实际经营者（如邮政局）。诚然，在一定的 历史时期，这种公共事业体制有其现实合理性，为广大社会公众提供了良好的 公共产品与服务。但是，在市场经济条件下，其出现了许多不适应的地方，诸 多弊端日益显露，严重阻碍了我国公共事业的发展。这些问题同样突出表现在： 1.公共事业活动的非经济化 我国传统的公共事业被定位于不直接从事物质资料生产，而只是为改善社 会生产和人民物质文化生活而服务的一种工作。这种非经济化的定位，使得事 业单位的活动都被视为社会活动是经济活动。文教科卫等被排除在经济活动之 外，一方面使公共事业组织失去了自我生存与自我发展的基础，因为一切的发 展需要经济基础的支持（我们学校 80 年代初校园景象），另一方面又割裂了事 业与经济的内在联系，使科学技术不能迅速转化为生产力，与经济活动脱节， 闭门造车。这就是为什么我们会听到某科学院院士痛心的演讲：国家每年要拨 出上千亿元的科研经费，但取得的所谓科研成果中，100 个里面竟没有 10 个能 真正转化出来，10 年之内，能真正转化出来的也就 5%，95%都锁在保险柜里。 当然，这个问题，不同的人会从不同的角度去解读，有说是学术腐败的，有说 是职称人事制度的，从事业单位的非经济性定位来看，国家大量资金的浪费， 就在于科研不管经济，有项目课题了，相关单位组织申报、查阅文献资料，写 完了上交结题，至于是否真的会对社会有作用，是否能促进生产力的发展，那 就不是搞研究的人的事儿了。 2.公共事业机构的行政化 公共事业管理机构的行政化首先表现为，政府不仅建立一系列相应的事业 机构，而且直接统管各项事业，直接控制事业单位的运行。同时还表现为事业 行政管理部门主要采用行政管理方式来管理各类事业单位。各类公共事业机构 之间的责权利划分不清。 由于我国经历了长时间的计划经济时代，国家所有的事业单位与各级各类 的行政管理机关往往存在着根深蒂固的家长制隶属关系。卫生局是医院的主管 部门、教委是学校的主管部门、文化局是演出团体的主管部门、文物局是博物 馆的主管部门等等这些，在多少年来已经成为了国人眼中再正常不过的事情了。 但是随着改革的深入我们不得不重新审视这种隶属关系的合理性，卫生局、教 委、文化局作为行业行政监管部门，承担着国家的行政管理职能，他们依照国 家的法律法规与医院、学校、文化单位等公共机构之间形成行政监管关系，这 是国家所赋予的权力。但是如果在此之外，这些行政机关依然与公共事业单位 保持着计划经济时代的家长制隶属关系，就很容易出现问题。 （1）这种隶属关系的存在使有“上级主管部门”的国有公共事业机构很难 摆正自己的位置，经常会把自己当成主管政府部门的组成部分，以衙门自居， 不参与市场运作，也不按市场规律办事，即始能够摆正自己的位置，参与市场 活动也往往会凭借自身隶属关系这种得天独厚的“便利条件”做到许多非国有 公共机构很难做成的事情。 （2）另一方面没有“上级主管部门”的非国有公共事业管理机构，往往因 为没有这种隶属关系而徘徊在公共事业管理主体之外，很难与有隶属关系的国 有公共机构在同一起跑线上运营发展，不受重视，经常是民营科研院所拿不到 国家课题经费，民办文化团体得不到国家推荐，非国有博物馆很难承担国家展 览，甚至是在享受一些国家给予全行业的优惠政策时也因为没有“上级主管部 门”也往往会遭遇许多无形的障碍。最麻烦的还不只这些，因为非国有公共机 构没有“上级主管部门” ，往往在老百姓看起来也会被看做另类，得不到一个非 营利机构应有的信任，也就丧失了最有力的运营资本，长此以往民办学校招不 到学生，民办医院引不到病人，民办博物馆不能吸引观众，久而久之就在国有 公共机构和非国有公共机构中形成了一种严重的不公竞争关系。而行政监管部 门则在这场平竞争当中同时伴演了裁判员和运动员“家长”的双重角色，在政 策分配、行政许可把关上都很难摆正自身的位置，使得竞争中的不公平愈演愈 烈。 在这场不公平的竞争当中，最后受损失的往往是国家的公共事业的发展和 接受这种公共服务的广大群众。正是因为存在这种不公平的竞争，让教育系统 内的国有学校享足优惠政策，才出现了民办教育的不景气；正是因为存在这种 不公平的竞争，让公立医院有了“得天独厚”的政策优势，有没有市场压力的 情况下间接引发了“看病难、看病贵”的问题；正是因为存在这种不公平的竞 争，使公共文化演出团体习惯了“等、靠、要” ，造成了文化演出团体长期以来 的机制落后，不能适应市场。由此可见行政机关与公共事业单位之间的家长制 隶属关系，不但是事业单位改革的根本症结，也是当今中国社会许多复杂问题 的根结所在。不能否正确处理这种隶属关系，不但关系到事业单位改革的成败， 更是关系着许多重要社会问题的解决，关系到正在建设的社会主义和谐社会。 3.公共事业资源配置非社会化 4.公共事业运行机制非效率化 一方面指各事业单位间相互封闭，重复建设造成资源的浪费。这些割据性 弊端使得各个事业单位之间缺乏必要了解，一些职能相近或职能交叉的事业单 位互不沟通，对本来可以共享的资源或本来可以相互利用的设施和设备等实行 封闭管理，从而造成了事业单位在基本建设、设备购置等方面的重复投资。加 之各类事业单位，大都追求本部门的“大而全”或“小而全” ，喜欢自成系统、 自我满足，从而造成了公共事业资源的严重浪费。另一方面则是指运行机制混 乱、缺乏竞争约束机制，人浮于事，不讲成本等等。 5.公共事业管理非法制化 我国公共事业领域自改革开放以来，虽然在法律建设中取得了一定的成绩，但 至今仍末建立完整的法律体系，我国公共事业单位的法律地位长期不明确，公 共事业的地位及其作用得不到法律确认，经费预算没有法律上的保证，运行没 有必要的法律监督，法治意识较差，人治在有些地方仍很盛行。关于公共事业 具体行业立法则基本上是各地政府出台的一些供水管理条例 、 燃气管理条 例和公共交通管理条例等，缺少规范、全面的全国性法规。在执法中， 执法手段不力。政府公共管理部门对公共事业的有关违法行为进行调查时，公 共事业单位往往采取抵制态度，甚至拒不执行处罚决定。这与我国公共事业管 理立法中，对执法机构的法律地位和执法权限规定不够明确有很大关系。 公共监督机构如消费者协会、听证会等，在我国由于缺乏强有力的法律保 证而存在诸多问题。消费者协会发展不充分，不专业，监督的力度不够，有效 性差。听证会不规范、程序性差，致使一些重大公共事业管理决策等缺乏约束， 过于随意。公众的有些公共利益、权力等也缺乏较好的法律保护。如确保“老、 少、穷”等边远地区的小孩接受教育，下岗工人再就业、培训，农村人口享受 较高水平医疗服务，改变社会弱势群体享有的公共服务短缺等问题，至今仍无 较完善的法律规定。 二、现代事业制度设计 1.现代事业制度的基本概念 现代事业制度是与我国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应 的一整套事业管理制度，是有关现代事业组织的法人制度、投资与补偿制度、 人事制度、财务制度、监督制度等的总称。 2.现代事业制度的基本框架与主要特征 (1)健全的事业法人制度。 民法通则对“法人”的定义是“法人是具有 民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和民事义务的组织。 ”法 人是法律认可或规范的有独立人格的团体组织，简单说来就是有充分自主的权 利，能够按照自己的意愿来做自己应该做的事情。根据法律我国的法人被分为 企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。健全的事业法人制度是 实现政事分离、企事分离的法律前提，是明确公共事业组织责、权、利的前提， 它从法律上确认事业单位非政府非企业的性质，使它拥有独立的财产或经费， 具有必要的权利，能够独立承担责任，能够以自己的名义依法向社会自主开展 事业活动。只有这样，才能充分调动公共事业主体从事公共事业的积极性、主 动性和创新性，只有这样，才能将事业单位从政府部门的庇护下拉出，增强其 环境适应能力，提高效率，只有这样，才能保证公共事业的良性发展。我们经 常在讨论腐败问题，我们也可以大致看到这样的规律：越是产权清晰度较高的 领域，腐败越不容易发生；越是产权不太明确的领域和根本就是公共产权的领 域，腐败的机会就会越多。所以，我们要谈事业组织的管理、事业组织的监督， 健全明晰的法人制度就是基础和实现的根本保障。 (2)多样化的事业组织模式。组织模式是各种组织要素相互联系的组合方式,包 括组织部门结构、组织层次结构及其相互沟通、控制、协调的组织制度规范等。 在相同的组织资源条件下,不同的组织模式往往会产生不同的组织活动效率,因 此,组织模式是决定组织效率的一个关键因素。那么,在市场经济条件下,要建立 现代事业制度,应该选择什么样的组织形式来作为事业组织目标模式呢? 组织模 式并非一成不变的。人类社会组织的性质、目标、功能、内容、形式、规模等 都是在不断发展演变的,既有分化,又有整合。就拿组织结构来说,从点式组织、 线性组织、平面组织、立体多维结构组织,到现代灵活多变的权变组织,其中不 知产生过多少种不同形式的组织模式。事实上,不同的组织模式,既反映了人们 的活动内容,也体现了其活动的水平。当然,事业机构的性质、目标、功能、活 动内容与运作方式等均不同于政府机构和企业机构,所以,事业组织的形式也应 有别于其他组织的模式。另外,现代事业组织的资源和环境等条件均不同于传统 事业组织的条件,所以,现代事业组织为了适应外部环境的变化,也必须不断地进 行组织创新,采用新的组织模式。在当代发达市场经济国家里,既没有一个统一 的“事业”概念,也不存在一个标准的“事业组织模式” 。例如,在我们称之为 “事业”的科学、教育、文化、体育、卫生等社会组织中,有些事业机构在美国 被称之为“非营利机构” 、 “免税机构” 、 “慈善组织”等,有些事业组织在日本则 被称之为“公企业” 。至于事业机构的组织形式和名称更是各不相同,一些成功 的著名事业机构也没有统一的组织模式。例如,德国的马克斯.普朗克学会是一 个主要从事基础研究的大型科研实体,有“诺贝尔奖得主的摇篮”之称,其成功 的主要原因之一就在于独特的组织管理方式;1954 年以来，德国有 30 名诺贝尔 奖获得者，其中一半来自马普学会。相比之下,中国的各类事业组织,模式陈旧, 结构单一,所有这些正是造成事业单位缺乏发展活力和工作效率低下的一个重要 原因。例如,中国现行的国家科研事业单位,几乎全部采用统一的、高度行政化 的科研院所组织模式,根本不能适应现代科研工作和市场经济环境的需要。根据 建立现代事业制度的设计构想,中国现行事业管理体制改革的又一个重要目标, 就是要改变单一化的、陈旧落后的事业单位组织模式,建立多样化的、新型先进 的现代事业组织。只有这样,才能建立起灵活多样的现代事业组织,提高事业组 织管理的效率和水平,实现事业组织管理的现代化与科学化。 (3)多元化的事业投资与经营补偿制度 我国的公共事业多以国家投资和财政补贴为唯一的经费来源，同时 缺乏其产品与服务的商品化机制，因此公共事业因缺乏资金而难以发展。前面 我们讲了发达国家的经验，西方各国的公共事业大都有着多元化的投资主体和 多种经营的补偿制度。那么我们国家可不可以也进行这样的尝试呢？当然可以， 我们的多元化的事业投资和经营补偿制度可以由以下几个部分组成： 第一，国家财政投资和补偿。这种制度主要是针对那些事关全体公民利益却又 无法走向市场，无法通过经营进行自我补偿的事业而言的，依据其性质、功能 等特点，政府给予不同程度的财政预算拨款，或直接全额投资，或按一定比例 补偿。例如，对于义务教育，国家是责无旁待的投资人，而对于高等教育，国 家只能是投资主体的一部分，高等教育所需的经费还需要多种融资渠道的参与， 比如同学们的学费、学校利用知识为企业服务的收入、科研成果的产业化转化 收入等等。另外，除了国家财政预算拨款的直接投资之外，还可以采取各类事 业专项基金（国家社科发展基金、省长基金、文艺创作基金等）的方式，来资 助各类事业组织。 第二，事业经营补偿。这种制度则主要针对那些产品的市场化程度较高的事业 而言的，如城市公用事业中市政管理的路灯管理、园林管理等，应通过自身产 品或服务的市场化经营来获取所需经费，比如，现在我们美化城市都在谈亮化 工程，市政管理就有市场了，除了完成政府交待的公共场所如人民广场、各主 要干道等的路灯美化外，还可以去承接各大高楼屋面灯光装饰。 第三，社会投资与补偿。这主要是针对非国家非事业单位本身之外的其他一切 投资而言的。也就是要大力引入民间资本。这是现代事业发展经费的一个重要 来源，国家应该大力提倡和鼓励，并实行规范化和制度化的管理。比如我们前 面提到西方国家经验时说到：西方各国公共管理力改传统的公共服务仅由政府 管理的做法，把公共部门的部分资产通过出售、转让股份、出售股票等方式转 让给私营部门，或通过招标、签订合同等形式把公共部门拥有的各种经营和服 务活动的权限转移到私营部门。这打破了公共事业管理的单一性、垄断性，引 入了竞争机制，提高了公共管理的绩效。当然，民间资本进入社会公共领域是 改革新课题。在政府财力有限的情况下，适当引进社会资本办学、办医，不但 可以解决资金短缺，提高公共服务质量和水平，扩大公共事业规模，还能促进 运行体制和机制的改进、活力的提高以及再生能力的增强。但是，民间资本以 什么途径和方式进入社会公共领域，进入公共服务领域的资本和个人需具备什 么条件，怎样保证在这样的“民营化”过程中不发生国有资产的流失，依靠什 么机制使改制后的公共服务机构健康运行等一系列的问题，如果把握失度，则 改革很难向前推进，改革的实际效果堪忧。同时在推进改革的过程中，必须充 分考虑社会承受力。一项改革可能方向是没错的，也是从发展的角度出发的， 但必须考虑是否符合当地实际情况，是否对既有利益格局的调整做到合理、有 序和适度。如果公办学校改制的结果是更多的孩子念不起书，如果公办医院改 制的结果是更多的群众看不起病，那么，这样的“改革”就值得斟酌。在教育、 卫生等社会公共领域引进民间资本，可以提高公共服务的水平，扩大公共服务 的规模，但是，这种改革的目的是扩大社会公共资源的总量，而不是纯粹为了 把公办学校、医院“变现” 。 第四，事业政策补偿。基于各项事业具有公益性质的考虑,除了提供直接的财政 投资和补偿之外,国家还应该通过有关法律和产业政策等手段,为事业组织提供 特别的优惠待遇,进行间接性的投资和补偿。例如,允许教育、科研等事业机构 免费或优惠使用公共交通、邮政、广告等项服务;允许某些特殊的事业产品实行 特殊的价格政策;为各类事业组织提供低息或无息的政策性优惠贷款,对于事业 组织的经营收入实行免税或减税优惠等等。这样就可以相应地减少有关事业组 织的经营运行成本,起到一种政策性投资和补偿的作用,从而有利于提高事业组 织自我补偿和自我发展的能力。 上面分别从财政投资与补偿、事业经营补偿、社会投资与补偿、事业政策补偿 等不同层面与角度出发,构建了多元化的现代事业投资与补偿机制。只有这样的 混合投资补偿体制才适合市场经济发展的规律。 (4)科学民主的事业领导制度 (5)新型的事业人事管理制度 中国人事部部长张柏林今年 8 月说，人事制度改革是事业单位整体改革的 重要组成部分，要加快推进。目前，事业单位共有一百三十多万个，职工近三 千万人，包括教育科研、文化卫生、新闻传媒等行业，是中国各类人才的主要 集中地。随着中国整体改革的推进，事业单位普遍存在的机制不活、效益不高 等弊端逐渐显现，比如，一次分配定终身，能上不能下、能进不能出等，需要 建立充满生机和活力的用人机制。今年下半年，国务院已多次召开专门会议， 研究事业单位改革问题。张柏林说，要按照“统筹规划、突出重点、完善政策、 分类指导、稳步推进”的思路，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推 行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，坚持分行业实施与整体推进相结合， 进一步加快改革步伐。首先要对不同性质不同类型的事业单位，建立分类管理 的事业单位用人制度，抓紧制定事业单位人事管理规定，加快研究制定公开招 聘、合同文本、岗位设置管理、竞聘上岗、考核、奖惩、人事监管等单项制度 和政策规定。其次，要加大聘用制度的推行力度。明年要在事业单位大力推行 公开招聘制度，除涉密岗位外，逐步实现事业单位补充工作人员面向社会公开 招聘，严把事业单位人员进口关。具体说来，主要包括以下内容： 第一，事业组织享有充分的用人自权 第二，建立事业机构各类人员的考核, 晋升,奖励,惩罚和辞退制度 第三，建立多样化的事业人员工资分配制度 第四，建立社会化的事业人员工资分配制度 (6)新型的事业财务管理制度 财务制度的建设是各种制度的建设的有力保证，新型的事业财务管理制度可 以这样设计： 第一，建立规范化的事业组织国有资产管理制度 第二，建立事业组织的成本核算制度 第三，建立统一的事业组织经费收入与支出管理制度 (7)多元化的事业监督管理制度 第一，实行事业目标管理 第二，实行事业编制约束管理 第三，建立规范化的事业财务审计制度 第四，建立事业评估制度 三、人员分流 1.加速改革我国现行的干部人事制度 2.加速建立和完善新的社会保障制度 3.大力发展各类人才市场和保障市场 人员冗汰机构臃肿素来是事业单位的垢病。我国事业单位在编人员有 3100 多万人，人头费每年高达上千亿元。88 年开始的政府机构改革，每次都强 调要精简人员，政府部门的确精简了一些，但事业单位的人反而多了，事业单 位成了政府部门的安置办，自身精简阻力很大。 “国家干部是种身份和社会地位 的标志，拥有这个身份就意味着拥有相关的福利” ，因此，要解决这个问题就必 须对现行人事制度进行改革，在科学分类的基础上，确定不同类型人员的任职 资格、制定招聘、录用、考核、奖惩、工资福利、保险保障等方面的具体规定 和制度，有进有出，有上有下。 四、培育市场 1.加速“事业”产品与服务价格改革, 为实现有部分“事业”产品的商品 化创造条件 2.改变事业单位的服务对象与经营范围, 使其逐步转 向市场开展自主经营 3.加强国民消费教育, 合理引导居民消费投资方向, 促进有关事业产品和 劳务市场的发育与发展 五、财政对策 第二节 实现我国事业管理体制改革目标的基本途径与对策 一、转换观念 1.并非所有的科学、教育、文化、体育、卫生活动都不能实现商品化与市 场化 2.并非所有的社会公益事业都必须由政府直接举办 二、政事分开 1.政事职责分开 2.政事机构和人员编制分开 长期以来，我们形成了这样的一些观念，事业单位的人员跟政府部门的公务员 一样，都是国家干部等。事实上，我们现有体系下的大多数事业都可以实现市 场化的管理，并不必全部由国家包办，政事机构和人员编制分开。 3.政事经费分开 4.政事管理方式分开 我国传统公共事业管理体制的基本特征就是政企事一体化，党政不分，政 事不分，政企不分，企事不分，从而造成了公共事业机构行政化的管建模式， 这才带来了我国传统体制在市场经济条件下的诸多问题。这就要求我们要建立 明确的产权制度、法律制度，界定各公共事业主体的组织范围与职能范围，明 确政府、事业组织、企业组织各自应该做哪些事，通过什么样的机制去做这些 事情。 第三节 部门公共事业管理改革 一、科学技术事业管理改革 1.基础研究管理模式 2.应用研究管理模式 3.服务研究管理模式 二、教育事业管理改革 1.教育事业中各类管理的范围 第一、基础教育管理模式 第二、高等教育管理模式 第三、职业技术教育管理模式 2.我国教育事业管理体制的目标模式 3.改革对策与措施 三、文化事业管理改革 1.文化事业中各类管理的范围 2.我国文化事业管理体制的目标模式 第一、艺术事业管理模式 第二、图书馆、博物馆、档案馆和文物保护事业的管理模式 第三、新闻出版事业管理模式 第四、广播电视事业管理模式 3.改革对策与措施 四、体育事业管理改革 1.改革目标模式 第一, 体育组织管理模式 第二, 体育场馆管理模式 第三, 体育竞赛管理模式 2.改革的对策 第一, 解放思想,转变观念 第二, 加速培育,发展和规范各类体育市场 第三, 统一规划投资建设公共体育设施 第四, 建立现代体育组织制度 五、卫生事业管理改革 1.改革的目标模式 医疗机构管理模式 卫生防疫与保健机构的管理模式 社会医疗保障机构的管理模式 2.改革对策与措施 (1) 解放思想,统一认识,转变观念 (2)合理划分和规范中央及地方各级政府的卫生事权与财权 (3) 全面推进医疗药品和服务价格体制改革 (4) 加速公费医疗和劳保制度改革, 建立多渠道、多层次、多形式的社会化 医疗保险制度 (5)大力调整和优化布局与结构 (6)加快公共卫生立法工作 案例分析 鼓励个私经济 南京允许非公有资本进入公共事业领域 日前，南京市政府颁发了市政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经 济发展的实施意见 。记者昨天从南京市工商联了解到，文件结合个体私营经济 发展的实际情况，从九个方面就贯彻国务院关于鼓励支持和引导个体私营等 非公有制经济发展的若干意见提出南京市的具体实施意见。 放宽非公有资本进入领域 支持非公有资本进入垄断行业、金融服务业和国防科技工业建设领域；允 许非公有资本通过产权转让、股权置换、特许经营权竞标等方式平等进入供水、 供气、供热、公共交通和污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施领域。在加 强政府监管和社会监督的前提下，鼓励非公有资本投资社会事业领域。坚持平 等准入和公平待遇的原则，破除一切地区、行业、部门和所有制界限，除国家 法律法规明确禁入的领域外，非公有制企业在准入标准、地位待遇和政策扶持 上与其他所有制企业一视同仁。 非公有资本市场准入放宽 除法律法规另有规定外，申请设立有限责任公司的，最低注册资本降至 3 万元；除法律法规另有规定外，实行注册资本分期到位制，公司全体股东的首 次出资额最低为注册资本的 20%，其余部分由股东自公司成立之日起两年内缴； 允许中国公民（含在职人员）在南京市举办各类企业。申办私营企业，股东为 自然人的，不再要求提交暂住证；申办个体工商户，不再因户籍原因核发临时 营业执照，一律核发正式营业执照。放宽住所和经营场所登记条件。从事不影 响周围环境和居民生活的企业，其申请者已取得合法使用权的住宅，可不受物 业使用功能的限制，作为企业住所（办公场所）予以登记。 放宽投资者出资方式。允许以专利、商标、版权等知识产权作价出资；允 许以股权及法律法规允许的其他形式作价出资。 放宽对外投资的限制。集团型有限责任公司、投资有限责任公司对外投资， 其他有限责任公司向高新技术企业投资，不受对外投资总额不得超过净资产 50%的限制，允许对外投资总额达到净资产的 100%；对其他一般企业的对外投 资限额，放宽到其净资产额的 70%。 加强对非公经济的财政支持 市、区（县）两级政府安排的扶持企业发展的各项资金，可采取贴息、补 助和设立担保基金等方式，重点支持非公有科技型、外向型、下岗创业型、劳 动密集型和农产品加工型等中小企业的发展。非公有制企业扩大规模、技术改 造和投资高新技术的，享受与国有企业相同的财政扶持政策。非公有制企业进 入公用事业和基础设施领域，和国有企业同等享受公用事业费附加和补贴等优 惠政策。承担政府指定的社会公益事业的，与国有企业一样可享受财政补助。 对年销售收入首次超过 100 亿元、50 亿元和 10 亿元的非公有制企业经营 者予以一次性奖励。非公有制企