关于行政强制执行模式的浅谈论文

关于行政强制执行模式的浅谈论文 【摘要】： 本文通过分析行政强制执行的概念和特征，并比较分析英国、德国、美国、法国等西方主 要国家行政强制执行模式的种类和异同，探讨了我国现行行政强制执行模式及其形成的原 因、存在的问题并对我国行政强制立法提出积极的建议。 【原创论文关键词】：行政强制执行、模式、形成原因、存在问题、建议。 【正文】：我国目前尚没有行政强制执行法，也没有建立统一的行政强制执行制度， 相关的规定散见于许多单行的法律法规中，而且内容杂乱，规定不一。随着我国法制化的 进程不断加快，人们法律意识的不断提高，行政强制执行因为直接涉及当事人的权益，已 经越来越多的引起人们的重视，而目前行政执法的现状不容乐观，因此，对行政强制执行 的探索将有益于我国的社会主义现代化建设，也有利于建设和谐社会。 一、行政强制执行的概念及特点 （一）行政强制执行的概念 行政强制执行是指公民、法人或者其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定 的义务，有关国家机关依法采取必要的强制措施，迫使公民、法人或者其他组织履行义务 或实现与履行义务相同的状态的行为。 (注 1) （二）行政强制执行的特点 1、行政强制执行的前提是公民、法人或其他组织逾期不履行行政机关要求其履行的行政 义务。在一般情况下，这种不履行还必须有不履行的故意。不履行行政义务有两种情况， 一种是从事法律所禁止的行为，如在规定不得建筑住宅的土地上建筑住宅；另一种是，不 履行规定必须履行的义务，如应纳税而不纳。两种情况都属行政强制执行的范围。 2、行政强制执行的目的在于强迫公民、法人或其他组织履行行政义务。因此，强制执行 应以行政义务为限，不能超过当事人所应承担的行政义务范围。 3、行政强制执行的主体是有强制执行权的国家机关。我国行政强制执行的实施机关是行 政机关和法院。（注 2）但是以申请法院执行为主，行政机关如自行强制执行，必须有法 律、法规的特别规定，除此之外，都要申请法院强制执行。 4、行政强制执行的对象主要是行政机关所做行政处理决定所针对的公民、法人或其他组 织。 5、行政强制执行是以国家强制力为后盾采取强制措施的行为。行政机关自行强制执行的 手段主要为对人身、财产和行为的强制执行。 6、行政强制执行的内容是行政机关所作行政处理决定确定的义务。而不是其他行为或决 定所确定的义务，如发生法律效力的司法裁判的执行就不属于行政强制执行。 二、西方主要国家行政强制执行模式。 （一）英国行政强制执行模式 英国行政强制执行的特点是：司法权与行政权不分，经常采用司法强制执行形式来完成行 政强制执行。（注 3）在英国，行政强制执行的事件非常少，行政机关在对行政相对人作 出命令或决定后，如果行政相对人拒绝执行该命令或决定，行政机关一般不能自己采取强 制执行手段，对行政相对人的人身或财产进行强制执行，即使行政相对人并没有对此决定 或命令上诉或申诉，行政机关只能向法院申请强制执行的相关令状促使行政相对人履行， 行政相对人如果不履行法院命令，法院可以运用自由裁量权判处该当事人藐视法庭，处以 其罚金或监禁。前述可以看出，英国把行政性强制执行的问题转化为了司法性强制执行。 （注 4） （二）美国行政强制执行模式 美国的行政强制执行具有更广泛的内涵，司法权与行政权的分离以及司法对行政执行的高 度参与，构成了美国行政执行机制中一道独特的风景。（注 5）其强制执行的程序有两种， 一是通过法院，依司法程序执行，包括民事诉讼程序和刑事诉讼程序，二是通过行政机构， 依行政程序自力执行。（注 6）但是以司法程序执行为原则，因为在美国，强制手段一般 只有剥夺相对人的人身自由和财产，而这些权力只有法院享有。所以，行政决定的执行只 能依靠法院通过民事或刑事诉讼解决，当然，作为诉讼，被告方也同时可以就行政机关的 强制执行决定是否合法进行争论，因而其本身又是一次救济程序。此外，美国的司法制度 也并不妨害相对一方在不服行政处理决定时，根据特别法或行政程序法的规定，向法院请 求司法审查。 另外，有下列四种情况，有即时强制必要的，行政机关可以不经由行政上的诉讼程序，或 事前的司法承认而自力执行：（1）对负有缴纳国税义务人财产的查封与扣押；（2）对外 国人驱逐出境；（3）妨害卫生行为；（4）妨害安全秩序的排除。（注 7）美国强制执行 的理论基础在于：按照美国三权分立的特点，为有效控制行政行为，防止行政权的滥用， 这种对公民极易造成损害的行政强制执行权属于司法权而非行政权。 （三）法国行政强制执行模式 为确保行政义务之履行，法国主要采用由司法机关对义务违反者施加刑罚的办法，但刑罚 只在法律有规定时才适用。当法律没有明确规定或当事人不足以被科处刑罚时，还可以由 行政机关科处行政性质的处罚，这种处罚与一般刑罚不同，称为行政刑罚。如果法律对于 某项行政义务的不履行没有规定处罚，或者情况紧急，需要即时强制时，行政机关也可使 用强制力量直接执行行政处理决定所规定的义务，称为依职权执行或强制执行。但有严格 的限制，必须符合下列条件：（1）行政决定的合法性；（2）当事人表示反抗或有明显的 恶意；（3）法律的明确规定；（4）情况紧急；（5 ）无任何其他可能的合法手段。强制 执行的方式：一为代执行；一为直接执行。需要注意的是：在前述 5 个条件中，只有前两 个条件是每一依职权强制执行行为所应当满足的即必备条件，（注 8）其他 3 个条件为可 选择条件。 （四）德国行政强制执行模式 1953 年联邦德国颁布联邦行政强制执行法。主要内容是： 1、行政强制执行包括金钱给付义务及行为的忍受、不作为义务的强制。但金钱给付义务 的强制，适用其他单行法。 2、行政强制执行原则上应以先有行政机关作出的行政行为（行政处理决定）为前提。直 接根据法律就采取行政强制执行的做法已被摒弃。但即时强制可无须预先的行政行为。 3、行政强制执行机关，原则上为作出行政行为的行政机关，也可部分或全部委托下级行 政机关代为执行。 4、执行方法为：代履行、执行罚和直接强制。代履行只能由执行机关委托第三人完成， 费用由义务人承担。代履行或执行罚不能达到目的或难以实行的，执行机关可直接强制。 强制方法必须与其目的保持适当比例。决定强制方法时，应当尽可能考虑使当事人和公众 受到最少侵害。（注 9） 5、行政强制执行必须以书面方法作出告诫，告诫应定出履行期限，明确列举所要采取的 一种强制手段。需义务人承担费用的，应在告诫中列出临时估算费用数额。执行罚应告知 确定的金额。告诫必须送达。 6、义务人在代履行或直接强制过程中反抗时，可对其采取强力排除反抗，依行政机关请 求，警察须提供公务协助。执行达到目的后，应当立即停止。 7、执行罚未获缴纳时，根据执行机关的申请，行政法院在经听证后，可裁定作出代偿强 制拘留命令，最短一天，最长两星期。 8、对强制执行的行政行为，应有法律救济。 通过对有代表性的四个西方主要国家现行的行政强制执行模式进行比较和分析，可以看出， 不论是英美法系还是大陆法系，各国在实现行政行为内容、维护公共利益和公共秩序方面 所面临的问题，有相同或近似的一面，（注 10）但各国在行政强制执行的制度、方法、理 论方面却有很大差异。总括而言，德国主要采用行政机关自行执行体制，但不排除个别领 域借助法院力量执行的存在。（注 11）美国、英国和法国虽然分属两大法系，但都主要奉 行借助法院力量的司法执行体制。以刑罚和行政罚的制裁促使相对人履行义务，是其主要 的执行方式。只有在法律有明确授权，并符合法定条件的情况下，行政机关才能适用直接 强制执行的方式。（注 12）通过以上比较，可以看出，各国的行政强制执行理论和制度以 及方法都比较成熟，行之有效，能够为公众所接受和认可，这对我国行政强制立法提供了 很好 的借鉴和启示。 三、我国现行行政强制执行模式及其形成的原因、存在的问题。 （一）我国现行行政强制执行模式 根据中华人民共和国行政诉讼法第 66 条规定：“公民、法人或其他组织对于具体行政 行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依 法强制执行”。最高人民法院 关于执行若干问题的解释 第 87 条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执 行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以 申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”从以上法律规定可以看出，我国行政 强制执行的模式是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。 1、以申请人民法院强制执行为原则 行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法作出的行政处理决定中规定的义务 时，如法律、法规没有授予行政机关自行强制执行的权力，行政机关就都需申请人民法院 强制执行。行政机关申请人民法院强制执行，不是向人民法院提起诉讼，这与西方国家的 模式有明显不同。用“申请”而不用“诉讼” ，是因为申请与诉讼不同，不需要经过诉讼程序。 因此申请比诉讼效率更高，有利于提高行政效率，这是适应行政管理要求的。但申请也不 是可有可无的程序，申请如经法院批准、同意，原行政强制决定就成为司法强制决定，法 院可以运用其司法强制执行权，强迫当事人履行义务。因此，行政机关提出申请以后，法 院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查，多一道法院的审查程序， 将有利于减少错误，有利于保护公民合法权益。对行政机关的申请，经审查合法，将由法 院实施司法强制；经审查不合法，退回行政机关，不予执行。 2、以行政机关自行强制执行为例外 行政诉讼法条文中在行政机关强制执行前有“依法” 两字，说明行政机关的强制执行权只有 法律、法规特别授予时才具有。也就是说，例外的根据就是法律、法规的特别规定。由法 律、法规明确规定由哪一级政府或哪一行政机关享有哪一种行政强制执行权，不能超越。 没有法律、法规特别规定的，行政机关就不享有行政强制执行权。 由于中国目前没有统一的行政强制法，行政机关的执行依据只能从分散的法律、法规中去 发掘。（注 13）从我国已有法律规定的情况看，法律、法规授权行政机关享有强制执行权 的，大致有下列几种情形： （1）对那些涉及专业性、技术性较强的行政行为的强制执行，法律一般规定由各主管行 政机关自行执行，如强制拘留、滞纳金、强制收兑等。（注 14） （2）对那些各行政机关普遍需要的执行手段，如强制划拨，除较少的法律明确规定由行 政机关自行强制执行外，其他无论法律、法规是否规定由行政机关向法院申请强制执行， 都只能由行政机关向法院申请执行。（注 15） （3）凡是对行政相对人权益影响特别重大的强制执行，无论是否涉及专业性、技术性， 法律都规定由行政机关向法院申请强制执行。（注 16）如拆迁房屋等。但是， 城市房屋 拆迁管理条例第 17 条规定：“强制拆迁既可以由市、县人民政府责成有关部门强制拆迁， 或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。” （4）需要注意的是：行政处罚法第 51 条第 2 项规定：“ 根据法律规定，将查封、扣 押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵交罚款”，可见，强制拍卖或强制划拨，都必须由法律 规定，法规规定无效。也就是说，按照行政处罚法规定，强制拍卖或强制划拨的设定 权属于法律，其他规范无权设定。 （二）我国现行行政强制执行模式形成的原因 从新中国建立到改革开放，我国基本上不存在行政强制执行制度。（注 17）改革开放之初， 面对行政相对人不履行行政处理决定确定的义务，一些单行法律法规根据不同情况，对执 行问题确立了不同的模式，有的规定行政机关申请法院强制执行，有的规定行政机关自行 强制执行，有的规定既可以申请法院执行，也可以自行执行，有的未作规定。而行政机关 强制相对人履行义务又经常出现侵权现象，/zjgx/87353_3.html 为 此，1989 年制定的行政诉讼法试图对行政强制执行问题作出较为统一的安排，就有了 该法第 66 条的规定。此后制定的单行法律法规都在上述框架内进行模式选择。即使对行 政强制执行问题未作规定，根据最高人民法院的司法解释，也推定行政机关可以申请人民 法院强制执行。（注 18） （三）我国行政强制执行存在的问题 由于我国对行政强制执行尚未统一立法，因而上述所谓我国的行政强制执行制度或者模式， 只是粗线条的概括，实践中还存在一些问题，可以归纳为以下几个方面： 1、缺乏统一立法 行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有 关强制执行的立法极为分散不统一。只有行政诉讼法第 66 条的规定表明了一个原则，即 法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然， 这一原则性规定是远远不够的。 2、缺乏统一的指导原则（注 19） 像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规范。但由于我国立法并无 太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆 除房屋，超过执行范围采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施， 不分时间强制执行，错误执行拒不承担赔偿责任等。 3、行政机关与法院的行政强制执行权划分不清 由于立法的原因，目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一标 准和界线。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院强制执行，大 量的申请执行案件不仅影响了行政效率而且也增加了法院负担；另一方面，由于法院对于 行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案 件的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。更有甚者，行政机关与法院“联手” 设 立“执行室” 、“办公室”等机构，法院出名义，行政机关出钱出办公设施，共同强制执行，以 至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能，往往使本来违法的行政强制执行披上了 合法的外衣，严重损害了法院的形象和权威性。也使人民法院的宪法定位被贬低了，居中 裁判者的权威和尊严受到了相当严重的减损。 4、行政强制执行手段不完整，程序不健全 现行体制下，行政机关强制执行手段并不完整，缺乏应有的力度和威慑力。例如行政处 罚法规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日 按罚款数额的 3%加处罚款。如果没有其他强制措施相辅助，仅凭此种执行罚是无法迫使 相对人履行义务的。此外，如土地法对违法占地的行为规定了责令其退还土地、限期 拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关本身并无任何有效的强制执 行手段。而不享有自行强制执行权的行政机关执行起来就更为艰难，由于没有法律授权， 所有行政决定的执行都须申请法院，以至于一些数额较小，又无争议的罚款、 没收处罚或 责令停止违法行为的处罚在法院欠拖不决，难以得到及时执行。目前，法律对行政强制执 行手段的规定也不统一，有些行政行为的执行，只有直接强制手段，而无间接强制手段， 有些相反，只有间接强制手段，却无直接强制手段。而法院按照民事诉讼法规定的执行程 序对行政决定的执行也存在诸多难题，与法院的判决、裁定“执行难” 一样，同样难以达到 迫使相对人及时全面履行义务的目的。由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施程序 的立法，所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难以判断 行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏 明确的法定程序，不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮” 现象，这就造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现。客观上助长了行政违法行为的 泛滥，影响了行政管理的连续性和行政机关的权威性，严重影响行政机关的行政效率。 5、行政相对人缺乏救济途径 由于法院审查并不进行实质审查，而仅限于书面审查，经法院审查予以执行后，一旦发现 原来的具体行政行为错误，这个强制执行错误的责任由谁承担？经法院审查予以执行的行 为已