关于赴襄阳市高新区考察报告

关于赴襄阳市高新区考察学习 行政审批、市场监管、综合执法体制机制 改革创新工作情况的报告（讨论稿） 为加快推进政府职能转变，不断优化经济发展环境，探 索创新“统 一审批、 统一监管、统一执法和并联审批” 监管服 务体制机制，经县政府研究同意，5 月 13 日，由县政府副县 长郝传宝带队，组织县政法委、政府办、编办、发改局、住建 局、国土局、工商局、招商局、政务服务中心等单位，赴襄阳 高新区考察学习行政审批、市场监管、综合执法体制机制改 革创新先进经验，现将考察学习成果报告如下： 1、基本情况 襄阳高新区是 1992 年 11 月经国务院批准设立的国家 级高新区，下设“一区四园 ”，即襄阳科技商 务区和高新技术 产业园、汽车工业园、深圳工业园、保康工业园，辖团山、米 庄两个镇和刘集、紫贞、七里河、东风四个街道办事处。 经过 20 多年的建设发展，襄阳高新区的辖区面积由建区之 初的 7.5 平方公里扩大到现在的 200 平方公里，常住人口由 3.2 万人增加到 20 万人，各类注册企业由 17 家发展到 7804 家，营业总收入由 3.7 亿元增长到 2078 亿元，GDP 由 1.35 亿元增长到 653.2 亿元。共有来自美、日、法、英、韩、新加坡、 香港、台湾等 20 多个国家和地区的企业进区投资，工业企 业 1384 家，规模以上企业 290 家，高新技术企业 117 家，上 市公司 6 家， “新三板 ”挂牌公司 2 家，有法国 标致雪铁龙、美 国德纳、美国康明斯、日本日产、新加坡佳通等世界五百强 投资企业 23 家，总产值过百亿元的企业 4 家，过 50 亿元的 6 家，过 10 亿元的 27 家。拥有国家新型工业化产业示范基 地、国家创新型特色园区、国家新能源汽车关键部件创新型 产业集群试点、国家产业促进科技服务体系试点等 20 张国 牌。聚集了全市 100%的百亿企业和 67%的过 50 亿元企业、 80%的上市公司、84%的博士硕士、68%的高新技术企业，已 成为襄阳市高新技术产业的聚集区、新兴产业的引领区、科 技创新的示范区、高端人才的集中区、体制机制改革的先行 区。 2、主要做法 2014 年 7 月，襄阳高新区被省委、省政府确定为全省 5 个先行先试改革试点单位，在襄阳市委、市政府的大力支持 下，高新区认真学习借鉴上海自贸区经验，坚持以制度创新 为核心，以实施投资准入负面清单管理为突破口，以促进投 资和贸易便利化为目标，着力在创新行政审批管理服务、深 化工商服务便利化改革、创新市场监管体制、探索建立综合 执法体制、构建社会信用体系、创新金融服务、建立促进科 技创新的体制机制、构建对外开放服务体系等八个方面实现 突破，探索建立了准入清晰、公开透明、监管有力、运行高效 的体制机制，促进了投资自由化、贸易便利化、市场监管法 治化和市场规则国际化。探索实施的一系列改革创新，特别 是在行政审批、市场监管、综合执法体制机制改革创新上取 得明显成效。 （1（在创新行政审批管理服务上实现突破。组建高新区 行政审批局，根据中共襄阳市委襄阳市人民政府关于襄阳 高新区学习借鉴上海自贸区经验开展先行先试改革试点工 作的实施意见（试行）、 襄阳高新区行政审批制度改革实施 方案，襄阳市通过“ 政府授权、部门委托 ”的方式，除市公安 局等 11 家特殊市直部门实行派驻外，市发改委等 15 家有涉 企审批事项的市直部门行政审批职责涉及高新区辖区的全 部下放并集中到高新区行政审批局，由行政审批局在高新区 内行使市级行政审批权限，并实现在区政务服务中心集中办 结。高新区辖区所有涉企审批事项加盖“ 襄阳高新技术产业 开发区管委会行政审批专用章”即可， 实现了“ 一枚印章管审 批、一个窗口办完事” 。高新区行政审批局（加挂政务服务中 心牌子），为高新区党工委、管委会内设机构。按照市编委 关于组建襄阳高新区行政审批局、市场监管局、综合执法局 的指导意见，高新区行政审批局确定编制 55 名，工作人员 从区直机关事业单位在职在编人员中选调。 （2（在创新市场监管体制机制上实现突破。组建高新区 市场监管局，集中行使工商、质量技术、食品药品、知识产权、 物价等管理领域的市场监管职能，统筹实施市场秩序监管工 作，实现了市场主体“ 生产、流通、消费 ”全过程监管。制定监 管清单，由高新区相关部门实施监管，属于监管清单以外的 监管事项，监管权在市级部门的，高新区协助监管，在市级 以上的，依法报请上级部门跟进监管。建立市场监管信息管 理服务和共享平台，落实企业年度报告公示制度、抽查制度、 责任追溯制度、经营异常名录制度和“黑名单” 制度，强化行 业自律、社会监督和舆论监督作用。高新区市场监管局为高 新区党工委、管委会内设机构。按照市编委关于组建襄阳高 新区行政审批局、市场监管局、综合执法局的指导意见，高 新区市场监管局确定编制 46 名，工作人员从区直机关事业 单位在职在编人员中选调。 （3（在建立综合执法体制机制上实现突破。组建高新区 综合执法局，集中履行市直部门下放的执法职能。坚持管理 与服务并重、处罚与教育相结合，建立规范行政执法自由裁 量权制度，健全行政执法程序，规范行政执法检查活动，着 力解决多头执法、多层执法、重复执法的问题。建立综合执 法监督机制，建立执法评议考核和监督制度，加强对综合执 法权的监督，严格追究执法过错责任，有效防止权力滥用。 建立监管服务与行政执法一体化机制，行政审批局、市场监 管局和综合执法局将联合建立共享信息平台，通过将不同部 门在日常监管中获取的信息进行对比分析，提高事中事后监 管执法的针对性和协同性。高新区综合执法局为高新区党工 委、管委会内设机构。按照市编委关于组建襄阳高新区行政 审批局、市场监管局、综合执法局的指导意见，高新区市场 监管局确定编制 85 名，工作人员从区直机关事业单位在职 在编人员中选调。 （4（在深化工商服务便利化改革上突破。率先实施“先 照后证”登 记制度。 对现行工商前置审 批项目的清理、编制了 襄阳市工商登记前置改后置审批事项目录和“先照后证” 登记制度改革实施意见。前置审批事项缩减为 11 项。对法 律、法规、国务院决定中提出的其他行政审批事项，一律作 为工商登记“ 先照后 证” 后置审批项目。加快推 进工商登记注 册制度便利化：一是注册资本由实缴登记制改为认缴登记制。 除国务院注册资本登记制度改革方案规定的 27 个行业外， 全面实行公司注册资本认缴登记制。二是放宽注册资本登记 条件。除法律、法规以及国务院决定另有规定外，取消对公 司最低注册资本、首次出资比例、出资方式、出资期限等 4 项限制，支持公司登记实行注册资本“ 零首付” 。三是放宽市 场主体住所（经营场所）登记条件。建立“ 四证一章” （企业营 业执照、组织机构代码证、国税登记证、地税登记证和公章 刻制备案）联办机制。大力推行全程电子化登记管理，提高市 场主体登记管理的信息化、便利化和规范化水平。 （5（在推行“三张清单”目录管理制度上实现突破。推行 “三 张 清单 ”目录管理制度，即 负面清单 、权力清单和监管清 单，进一步清权、减权、放权，用政府权力的“减法” 换取市场 活力的“乘法 ”。具体 编制完成了高新区内 资工业企业负面清 单，特别管理措施 32 条，市场主体“法无禁止即可为” ，投资 准入门槛低，有利于吸引投资，体现了“放手发展规模、努力 提高质量”的思路；编 制完成了高新区行政审局行政审批（服 务）事项清单（试行），共 121 项，其中行政审批事项 65 项， 服务事项 56 项，公开透明，政府部门“法无授权不可为” ；编 制完成了高新区监管清单，共涉及 12 个领域 107 个大项，其 中市直部门下放监管事项 90 项，监管部门“法定职责必须为” 。“三 张 清单 ”成为构建高新区事中事后监管网络的最高指引， 是高新区行政审批、市场监管、综合执法用权的阳光规则。 3、主要经验 总结襄阳高新区在推进行政审批、市场监管、综合执法 等方面体制机制改革创新的成功经验，有以下几个方面： 一是格局高。襄阳高新区开展先行先试改革试点，学习 借鉴的是上海自贸区的成功经验，改革方向是推进政府职能 转变和体制机制创新，真正使市场在资源配置中起决定性作 用。改革从一开始站位就很高，从着力实现的“八个突破” 来 看，改革全面、系统，格局很高。 二是平台优。襄阳高新区是国家级高新技术开发区，是 省委、省政府确立的全省先行先试五个试点单位，有利于对 上的协调沟通，有利于创新改革的推进，同时高新区在职能 设置、运行机制上有别于区县政府，更有利于破除机构设置 的体制束缚和部门权力格局的藩篱，更有利于职能整合和权 力的重新分配。 三是力度大。襄阳市委、市政府高度重视高新区改革创 新，市委书记亲自带队到上海自贸区学习考察，并多次作出 重要批示，确定工作基调，指明改革方向；市政府主要领导多 次召开各类会议，对改革工作进行深入研究，为改革顶层设 计奠定了基础。市政府成立了以市长任组长，两位副市长和 高新区党政主要负责人任副组长，29 个市直部门主要负责人 为成员的全市先行先试改革试点领导小组；组建以市政府副 秘书长牵头，市政府研究室、发改委、编办、经信委、商务局、 科技局、金融办、高新区等部门相关人员参与的 30 人改革专 班，在不到两个月的时间里完成了改革方案的制定和“三张 清单”的编 制。 四是准备足。为顺利推进各项改革，在襄阳市委市政府 的强力推动下，襄阳市上下对推进改革取得广泛共识，做了 充分的准备。市直 31 个相关部门主要负责人按照市委、市政 府的要求，参加全市在上海开展的为期一周学习上海自贸区 经验专题培训，市直 13 个部门派出 15 名业务骨干对高新区 审批人员进行业务指导，市公安、消防、国税、地税等部门在 高新区政务服务中心设置窗口，市政务服务中心对高新区政 务服务中心提供直接的业务指导和支持。 五是办法好。高新区推进改革创新中非常重视顶层制度 设计，科学制定“一个 总方案、八个分方案 ”，即：中共襄阳市 委襄阳市人民政府关于襄阳高新区学习借鉴上海自贸区经 验开展先行先试改革试点工作的实施意见（试行）和襄阳 高新区行政审批管理服务创新实施方案（试行）、 襄阳高新 区深化工商服务便利化改革实施方案（试行）、 襄阳高新区 市场监管体制机制创新实施方案（试行）、 襄阳高新区综合 执法体制机制创新实施方案（试行）、 襄阳高新区社会信用 体系建设实施方案（试行）、 襄阳高新区金融服务体系创新 实施方案（试行）、 襄阳高新区科技创新体制机制改革实施 方案（试行）、 襄阳高新区对外开放服务体系建设实施方案 （试行），顶层设计体现大手笔、大气势、大作为，总揽全局， 重点突出，对改革的目标和任务进行深刻谋划。 六是底线清。襄阳高新区推进改革始终坚持法治思维和 法治方式，在国家法律法规允许的范围内，以法律建设为保 障，积极推进制度创新，毫不动摇地坚守法律底线，做到于 法有据，实现风险可控。同时坚持分步推进与逐步完善相结 合。坚持有序、稳妥、渐进，在试点的过种中不断总结、完善。 根据国家、省改革进程和形势发展变化，不断调整、规范。 襄阳高新区敢闯敢试，以新状态适应新常态，以新思路 谋划新出路，探索出了先行先试改革创新的“襄阳样本” 。在 总结经验的同时，通过考察学习。我们也发现了改革遇到了 一些突出的问题，比如：市场监管和综合执法的法律边界不 清的问题，综合执法人员的缺乏相应执法资质的问题，部门 委托授权后需要进一步厘清法律责任的问题，审批、监管、 执法等行政权限集中后的权力运行监管不够的问题，工作量 几何倍数增加后办事人员不足的问题等等， 4、几点建议 从襄阳高新区推进改革创新取得的成果看，新的体制机 制方便了群众企业，优化了审批方式，规范了权力运行，提 高了工作效率，释放了市场活力，成效初步显现。5 月 13 日 考察学习当天，襄阳市召开会议，对在全市范围推广高新区 “三个一” 改革 经验的工作 进行了安排部署，改革 创新已在襄 阳全市铺开。对比襄阳高新区现行方案和襄阳市在全市推广 的改革方案，有两个重大变化，一是推进改革的载体发生重 大变化，全面铺开包括了襄阳市和各县市区两个层级，都要 复制高新区的经验；二是推广的管理体制发生重大变化，襄 阳高新区推进的是行政审批、市场监管、综合执法三个局的 管理体制，全面铺开推行的是探索建立“ 一局两委” 即行政审 批局、市场监管委员会、综合执法委员会的管理体制。综合 考察学习的情况和襄阳市推进改革的最新进展。为推进我县 行政审批、市场监管、综合执法体制机制创新迈出实质性步 伐，提出以下建议： （一）建立“一局两委”管理体制。一是组建远安县行政审 批局。将县直部门相关行政审批职能全部划转到县行政审批 局，建立“一口受理、 综合审批、高效运作” 的服务模式，启用 行政审批专用章，实现“一枚印章管审批” 。 深化商事登记制 度改革，大力推进工商注册制度便利化，进一步减少前置审 批，全面推行“先照后 证” 制；简化手续 ，缩短时限，实行工商 营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证合一” 登记制 度。二是适时组建远安县市场监管委员会。将工商、质量技 术、食品药品、知识产权纳入市场监管委员会成员单位，全 面安排部署市场监管领域政策制定、决策协调、日常监管等 各项工作，加快形成执行高效、监督有力的“大市场监管” 格 局；按照精简、统一、效能的原则，督促各相关部门进一步优 化机构内部职能配置，实现市场监管职能向一个科室集中， 适时推动市场监管职能跨部门集中。三是适时组建远安县综 合执法委员会。将具有行政执法权的县直部门纳入县综合执 法委员会成员单位，统一规范执法行为，统筹推进综合执法 体制改革，促进形成权责一致、权威高效的综合执法体制。 （二）推行“三张清单”管理模式。一是建立“负面清单” 管 理模式。对涉及国家安全、公共安全、生态安全，与产业发展 方向相悖或属于国家、省、市规定禁止和限制企业投资的领 域,按照国民经济行业分类与代码（GB/T4754-2011）进行分类， 编制内资企业投资负面清单，对清单外投资项目试行承诺审 批制，对清单内投资项目实行联合审批制，做到市场主体“法 无禁止即可为”。二是建立 “权力清单”管理模式。制定行政审 批事项清单，实行最严格的准入制度，清单之外一律不得设 立审批事项，实现清单外无审批，做到政府部门“法无授权不 可为”。三是建立 “监 管清单（责任清单 ）”管理模式。明确市场 监管和执法事项，提高市场监管和执法透明度，做到政府部 门“ 法定 职责 必须为 ”。 （三）推广“三零服务”管理机制。一是推广“零审批” 服务。 对“ 负 面清 单” 外工业 投资项目不再审批，建立前置事 项承诺 加备案、承诺公示、集中验收、责任追究、全过程监管等制度， 投资主体在获得用地、作出承诺后自主依法依规开展设计、 评审、施工，竣工后接受全面验收，验收合格后颁发相关证 照。二是推广“零收 费” 服务。投资者在投 资过程中，凡涉及政 府服务的内容一概免收一切费用。三是推广“零距离” 服务。 全面推广重点项目领导联系制、项目“两员” 制，当好投资主 体的“保姆 ”，全过程提供服 务，面对面解决 问题，为投资主体 提供“只管生 产经营 、开拓市场、创新创造” 的良好发展环境。 （四）明确改革“时间表和路线图“。一是组建高规格的工 作领导小组，成立由县委、县政府主要领导牵头负责，政府 分管领导具体负责，县直相关部门主要负责人组成的领导小 组，组建由县政府办牵头，县编办、发改局、经信局、工商局、 住建局、国土局、工业园等部门相关人员参与的改革专班。 二是制定实施方案，在充分调查研究的基础上，尽快组织制 定远安县行政审批管理服务创新实施方案（试行）、 远安县 市场监管体制机制创新实施方案（试行）、 远安县综合执法 体制机制创新实施方案（试行）、 远安县深化工商服务便利 化改革实施方案（试行）等实施方案，编制完成“三张清单” 。 三是组建工作机构，落实领导及相关人员配备，完善办公场 所等硬件设施，组建“ 一局两委” 。 （五）注重改革创新的上下衔接。在探