关于进一步深化街道管理体制改革

关于进一步深化街道管理体制改革 推动社区管理与服务创新的调查与思考 【内容概要】我县实施城市管理体制改革，成 立三个街道办事处，在城市管理、服务方面发挥了 积极作用。但我县街道管理体制仍处于探索发展阶 段，社区建设还存在着一些困难和问题，应进一步 加强领导，理顺体制、机制，健全机构，保证投入， 保障用房，加大物业帮扶，真正把社区建设成为环 境优美、功能完善的生活家园和文明向上、幸福和 谐的精神乐园。 2009 年 10 月，我县实施城市管理体制改革后， 成立了社会工委和社会建设办公室，设立并组建了三 个街道办事处，这标志着我县城市管理体制改革和社 会建设工作进入了一个新的发展阶段。三个街道办成 立以后，在县委、县政府的坚强领导下，紧紧围绕街 道工作职能，在城市管理，尤其是在城市服务方面发 挥了积极作用，得到了县委、县政府和广大社区居民 的一致好评。但是，由于我县城市化建设起步晚，街 道成立时间短，街道改革，尤其是街道管理体制仍处 于探索发展阶段，我县街道管理体制和管理模式与北 京其他区县相比存在着一定差距，街道办事处承担的 “统筹辖区发展，监督专业管理、组织公共服务，指 导社区建设”的职能还没有理顺，辖区内共驻共建的 合力还没有真正形成，社区建设中还存在着一些困难 和问题，我们以香水园街道为例，就街道的建设与发 展进行了调查和研究。 一、香水园街道的基本情况 香水园街道工委、办事处于 2009 年 10 月成立， 所辖区域面积 7.45 平方公里，以妫水湖中心线以北、 妫水北街以东，北至团结路和庆园街、东至龙庆路和 京银路，辖区内有大型企事业单位 99 家。下设 11 个 居委会，居民楼房 302 栋，总人口 4.5 万。社区党组 织按照一居一支部的要求，在 11 个社区中设置了 8 个党总支，3 个党支部，党员 1687 人。机关内设 3 个行政和 6 个事业科室，及 3 个外派站所。共有机关 和社区事业干部、社区专职工作者 160 人。 二、社区建设管理与服务工作中存在的主要问题 （一）体制机制欠完善，履行职能难度大 社会管理和服务的效率原则要求建立监督与管理 服务两轴分离的组织体系。由于我县街道成立时间短， 对于街道履行社会管理和服务的体制机制建设尚需完 善。主要表现在: 街道责权不统一，角色错位。北京市第五次城管 会明确街道办事处的主要职能是：“统筹辖区发展、 监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设”。我 街道成立以后，县委、县政府赋予了街道办事处 10 项工作职能，同时更加强调属地管理，街道的工作职 能和工作任务更加明确和具体。但是在实际工作中， 许多本该由职能部门完成的工作都交给街道和社区来 完成，年终还对街道和社区进行考评，而街道既没有 专业管理人员，又没有行政执法权，工作难度大。 （二）机构设置不完备，与形势发展难匹配 一是机关科室少。街道成立以后，机关和社区承 担着辖区内 1.5 万户，4.5 万人口的组织、动员、教 育、管理与服务工作，而办事处机关内部只设置了 3 个行政科室， 6 个事业科室，共对接县委、县政府 所属的 30 多个职能部门的各项工作。由于机关科室 少，造成我们工作开展很不顺畅。目前，我们负责辖 区内 1.3 万名育龄妇女的服务，3 万余名妇女儿童的 维权，近万名团员青年的教育和管理工作。在机构改 革中，街道机关却没有设置计生办，也没有设置妇联、 团委等群团组织机构，更没有组织、宣传、纪检委员 等职数。同时，我们还承担着许多行政职能，如社区 居委会的一些工作，以及各类自治组织的培育、管理、 社会救助、养老助残、劳动监察等工作，街道机关却 没有设置民政科、劳动监察科，导致我们在工作上既 无法与上级行业主管部门实现有效对接，也很难高质 量地推动这些工作的顺利开展。 二是党组织体系需进一步完善。目前，我街道所 属的 11 个社区党组织中，共有党员 1600 余人。8 个 党总支中，党员人数全部都在 100 人以上，其中，3 个党总支党员人数在 150 人以上，新兴西社区党总支 党员人数最多，共有党员 438 人，下设 7 个党支部。 由于党员人数多，社区党总支社区党支部，这种 组织设置模式已经不能适应当前形势的发展，北京市 其他街道的社区，党员人数在 100 人以上的都成立了 社区党委，因此，成立社区党委也势在必行。 （三）驻区资源不整合，共建合力难形成 北京市第五次城市建设管理工作会上明确提出： “驻区单位要主动支持和参与和谐社区建设，努力形 成辖区范围内资源共享，共驻共建，共同发展的工作 格局”。但在实际工作中，一方面由于我县共建机制 不完善，驻区单位参与和支持社区建设方面还没形成 有效的约束和保障机制。另一方面，驻区各成员单位 的“大社区”意识还没有真正形成，总认为街道和社 区建设是社区自己的事，所以在实际工作中都还不愿 意参与到社区建设中来，从而更影响了辖区资源的整 合，力量的凝聚，也影响了共驻共建工作的开展。 （四）工作经费缺口大、社区建设难保障 一是街道和社区建设经费少。街道成立以后，街 道机关和社区的工作经费实行包干制，每年只有 100 万元的社区建设经费，这些经费只够维持街道机关和 社区日常工作运转，支付机关和社区水、电、暖、通 信等项目的开支。其他经费方面，各社区虽然每年有 15 万元的公益补助资金，也仅能满足组织社区居民 开展各种宣传教育培训，以及文化体育活动。目前， 我街道管理着城区一半以上的人口，担负着全县 30 多个职能部门下派的各项工作任务，而且我街道管辖 的社区大多为老旧小区，小区内各种配套设施不完善， 基础设施差，虽然我县每年对部分老旧小区进行了改 造，但由于资金有限，改造也不够彻底。同时未能列 入改造计划的老旧小区每年需要及时修补的项目也较 多。再有，我县的物业服务费较低，有的小区虽然有 物业服务，但服务也很难到位，无物业服务的小区更 是缺少资金投入等等。综合上述这些问题，都因为经 费不足而无法推进工作的有效开展，居民意见很大。 二是“费随事转”不到位。当前，我县各职能部 门都把街道视作一级政府，所以大量工作都派往街道 和社区，而人员、经费不进入社区，造成我们既无力 干事，也无钱干事的局面。如：综合治理工作乡镇按 照每个农业人口 5 元的标准核定综治工作经费，而城 区管理的人口多，随着城市进程的不断加快，各种矛 盾和困难突显，我们却没有综治工作经费，工作很难 开展；社区环境建设是一项长效的工作，更是宜居延 庆、生态延庆、文明延庆建设的一项重要内容，也没 有专门的工作经费；目前我们管理的“4050”人员已 经达到 200 多人，既没有办公地点，也没有办公经费。 社区各种改造任务都交由专业管理部门来完成，而这 些改造工作进驻社区前的宣传、各种协调工作都交由 街道来做，我们在印制宣传材料，组织召开各种协调 会等方面却没有任何资金保障。 （五）物业服务不到位，监督协调难度大 目前，我街道共有居民楼 302 栋，其中有物业服 务的 177 栋，无物业服务的楼房 125 栋，主要存在以 下几个方面的问题： 一是宣传工作不到位。随着住房制度改革的深化， 广大业主变成了房屋所有权人，社区物业服务也由过 去的“无偿服务”变成了“花钱买服务”。由于宣传 工作不到位，居民思想转变较慢，部分居民以各种理 由拒交物业费，造成物业企业为降低成本，自行减少 服务项目，降低服务标准，从而加剧居民与物业企业 之间的矛盾。 二是物业监管有缝隙。我县在实施物业管理过程 中，县住建委和街道是实施监管的责任主体，但是在 实际工作中，小区的物业管理涉及到规划、建设、物 价、供电、供水、消防、公安、工商等多个行政管理 部门的工作，单靠县住建委和街道协调这些部门的工 作难度很大，所以建立多部门协调联动的监管机制势 在必行。 三是产权单位协调难。目前，我街道共有 125 栋 居民楼分别由 43 家产权单位自管。这些自管楼中， 有的单位只负责日常的垃圾清运，有的甚至放手不管， 只能由居委会承担日常保洁。为了改变这种现状，经 过我们的调查和摸底，目前大多数自管楼单位都愿意 交给物业企业来管理，但是这些楼房建成年代早，历 史遗留问题多，如：建设图纸缺失，收取和补足房屋 维修基金困难，物业服务前期的启动资金无法提供， 物业服务用房无法保障，物业进驻难。 （六）基础设施不完善，居民需求难满足 根据北京市关于社区居民委员会办公用房若干 管理规定（北京市人民政府令第 169 号）的文件精 神，社区办公和服务用房不得低于 350 平方米，其中： 居委会办公用房不低于 160 平方米，居民活动用房不 低于 190 平方米。目前，我们所属的 11 个社区中， 办公和居民活动用房只有新兴西、石河营西、川北东、 双路 4 个社区达到了市里的标准，其中，川北东、双 路 2 个社区的办公和服务用房还属于在建项目，并没 有交付使用。其余 7 个社区的办公和服务用房都不达 标，尽管从 2009 年我县实施了社区规范化建设试点 工作，但由于受财力、审批、建设场地的制约，进展 非常缓慢，造成我们组织居民、党员学习、开展活动 没有场地的问题非常突出，居民意见很大。同时，我 县在推进公共服务设施建设，实施老旧小区改造等项 目中，由于在整体规划、联动协调、政策宣传等方面 工作不到位，致使工作不彻底，居民意见很大。 三、加强社区建设管理与服务工作的几点建议 城市建设与管理是一门科学，必须用科学发展观 来指导城市建设与管理，按照县十二五规划提出的： 完善城市功能，全面建设环境优美，生态宜居，富裕 文明，幸福和谐绿色北京示范区的要求，以及借鉴其 他区县社区管理体制改革的先进经验，结合我街道社 区工作实际，我们认为完善社区管理体制和运行机制 已经势在必行。 （一）解放思想，提高认识,全力营造社区管理的新 环境 一是加强领导，强化城市建设与管理。要用超前 意识和理念规划城市建设与管理，具体讲就是在开发 规划中，必须坚持以人为本，把为居民服务和社区管 理的相关公共设施考虑进去，坚决避免只重视建设 “硬件”，不考虑管理与服务的软件问题。二是发挥 城市建设与管理各部门的作用。为了使城市建设和管 理各个环节有机的联动起来，便于城市的统筹规划、 合理布局，将规划、建设、管理部门的执法资源整合， 加强工作衔接，建立联动机制，形成以块为主、条块 结合、统一管理的工作格局，实现规划、建设超前参 与。三是强化政府城市建设管理部门的作用。真正做 到“让位、归位、到位”，制定和完善有利于社区建 设发展的各项政策和规定，履行宏观规划、政策引导、 行政协调、财力支撑等职责，切实把政府督管职能落 在实处，在城市的建设和改造中要广泛征求居民建议， 尊重街道意见，使街道在建设前、施工中及验收后的 各环节全程参与，真正做到社区发展不留隐患、不留 问题。 （二）理顺街道管理体制，赋予街道工作职权 一是理顺街道与各职能部门的关系。街道是县委、 县政府的派出机构，同时又代表基层居民。街道应该 是城区社会管理和服务监督的主体，而各职能部门是 责任主体。为此，建议县委、县政府进一步理顺街道 与各职能部门的关系，建立以街道为监督主体县 委、县政府办公室为督办、复核县职能部门办结， 街道协办的城市管理体系，以保证街道真正发挥监管 职能。对一些确需由街道来完成的工作，各职能部门 应事先与街道进行协商，征得街道的同意后再交由街 道来完成，同时按照人随事走，费随事转的原则，把 人权、事权、费权都交给街道，以保证街道工作的正 常开展。 二是建立和健全社区工作体系。建议参照其它区 县街道的做法，并结合我县社区党员的实际，进一步 完善社区管理体系。对于党员人数在 150 人以上的社 区，成立社区党委，社区党委书记与社区居委会主任 一肩挑，并设置专职社区副书记，在此基础上，设置 专职纪检委员，并享受副科待遇，以保证工作的有效 开展。 （三）增加机关机构和编制职数，解决人员不足的 问题 一是整合教育资源，加强社区文化阵地建设。随 着社区居民文化需求的不断提高，社区中的教育阵地 已不能满足居民日益增长的文化教育需要。为此，我 们建议合理配置我县教育资源，将归属县教委管理的 社区教育中心进行剥离，社区教育中心所属的阵地设 施，人员编制，工作经费等统一划归给街道，在街道 机关中增设社区教育中心，并重新整合街道社区教育 中心与原教委办公室的职能，负责街道所属社区居民 的教育培训等工作，以满足社区居民的文化需求，不 断提高社区居民的文明素质和文化品味，为建设绿色 北京示范区和宜居延庆提供强大精神动力和智力支持。 二是增加机关机构和人员编制。根据城市居住 区规划设计规范的规定，结合我县城市建设的实际 需要，建议结合街道办事处的职能合理设置科室，调 整人员编制，并参照其他区县做法，各职能部门向街 道办事处派驻站所。为了加强街道和社区建设，从 2010 年 12 月开始，我们专门组织专人到北京亚运村 街道，以及北京市一些郊区县的街道进行了调研，希 望从中得到一些有益的启示和帮助。目前，北京市朝 阳区亚运村街道机关设置 23 个职能科室，北京市昌 平区、密云县的街道也大多设置 1718 个机关科 室，另外，外派站所都设有专门的经费、人员进驻街 道实地办公。为此，我们建议参照北京市一些体制改 革比较成熟的街道的做法，增加街道科室机构，在现 有机关科室的基础上，增设人大办公室、团委、武装 部办公室、计生办、民政科、劳动监察科等职能科室， 增加相应的编制，考虑到我县行政编制数量少的实际， 我们建议可采取增加事业编制，并实行增编不增人的 办法，由我们街道从单位内部的事业人员中自行调节， 这样既满足了我们工作的实际需要，也节约了我县的 行政编制。同时，我们建议增加相应的领导职数，在 街道中设置专职的纪委书记，下设纪委办公室，设置 专职的纪检委员。另外，建议在街道机关设置城管分 队，派出所，工商所等外派机构，这些外派机构可以 参照县统计局、司法局在街道设立站所的管理模式， 由外派单位和街道实行双重管理，但工作人员与我们 街道机关合暑办公，以保证工作的正常开展。 （四）健全机制，为驻区单位发挥作用提供保证 建议在县委、县政府的领导下，建立完善发挥驻 区单位参与社区建设的工作机制，并通过出台相关政 策促进共建合力的形成。 一是建立社区共建领导协调机制。在 县 委 的 统 一 领 导 下 ， 成 立 县 委 或 政 府 主 要 领 导 为 主 任 的 社 区 共 建 协 调 委 员 会 ， 成 员 由 县 各 职 能 部 门 的 党 政 一 把 手 组 成 ， 社 区 共 建 协 调 委 员 会 定 期 组 织 召 开 成 员 会 议 ， 专 题 研 究 和 安 排 部 署 社 区 共 建 工 作 ， 并把这项工作列入对县 二级班子的考核内容，以促进社区共建工作的真正落 实。在社区层面，成立驻区单位共建工作联席会，由 社区党组织负责人牵头，负责召集驻区单位党组织负 责人定期召开党建工作会议，围绕和谐社区建设和县 共建协调委员会的指示要求认真做好共驻共建工作， 通过建立社区共建的联动机制，为驻区单位参与社区 建设提供可靠的制度保障。 二 是 建 立 结 对 帮 扶 机 制 。 充 分 借 鉴 我 县 主 要 领 导 和 县 委 、 县 政 府 各 职 能 部 门 包 村 工 作 的 经 验 ， 把 社 区 居 委 会 纳 入 帮 扶 对 象 ， 县 委 、 县 政 府 的 各 职 能 部 门 与 11 个 社 区 分 别 实 行 “一 包 一 ”， “一 带 一 ”对 口 帮 扶 的 办 法 ， 明 确 具 体 工 作 任 务 ， 定 期 听 取 各 职 能 部 门 的 工 作 汇 报 ， 年 底 将 包 居 工 作 纳 入 考 核 范 围 ， 以 此 促 进 社 区 工 作 的 健 康 发 展 。 （五）建立社区发展长效投入机制，促进社区建设 快速发展 由于我县街道成立较晚，任务多，底子薄，还需 县里给予一定的政策倾斜。 一是赋予街道一定的经济管理职能，设立街道自 己的财政。北京市城区街道都设立财政科（所），都 有自己的一级财政，我县乡镇一级也都有自己的财政， 所以，我们建议，建立街道自己的财政，在街道机关 中设置财政所，并由县委、县政府责成有关部门牵头， 将街道辖区范围内的税收单位与有关部门进行剥离， 统一纳入街道财政管理，并参照我县乡镇财政管理的 办法，对于街道的财政税收，按一定比例予以上缴和 分成，通过建立和完善街道财政体系，以弥补街道和 社区建设经费不足的问题。 二是建立职能部门长效投入机制，使“费随事转” 真正到位。在社区建设中，各部门要结合各自的职能， 建立社区建设的长效投入机制。如：民政部门负责扶 持社区服务相关设施的建设；文化、体育部门负责资 助社区文化、体育活动场所和体育设施的建设；劳动 和社会保障、综治消防等各职能部门在人员进社区、 工作进社区时，要有相应的投入，在解决其办公场所 和办公经费的同时，工作经费也要进入社区。只有建 立起各部门共同参与的社区建设投入机制，才能保证 社区各项工作的正常运转和可持续发展。 三是设立“社区建设专项补助资金”。由县财政 每年向社区拨付专项补助资金，此项资金主要用于社 区居民活动场所和相关配套公共服务设施的建设、维 护和运转，组织居民成立各种自治组织，提供有效的 公共服务，逐年加大投入，保证和谐社区建设的可持 续发展，以满足城市发展的需要。 （六）加大物业帮扶力度，提高物业服务水平 我们建议加大物业相关法律和法规的宣传力度， 出台规范的物业企业准入、退出和监管机制，加强各 职能部门的协调联动，共同做好物业监管工作。并积 极协调自管楼单位，要么自己提供规范的物业服务， 要么退出服务，将相关资料、以及物业服务启动资金、 服务用房等一并交由业委会，由街道指导业委会按照 试点社区的模式纳入市场化管理。 一是对于有正规物业企业服务的社区，继续深化 物业管理试点工作。要强化街道的主导管理地位，明 确各方职责，加强对物业服务企业履约服务情况实施 监督并予以规范，加强对业主委员会日常工作的指导 和监督，加强对业主大会续聘选聘物业服务企业过程 的规范和指导。在新兴西社区试点取得经验的基础上， 愿意纳入物业管理试点的、条件成熟的社区，可以由 物业服务企业向街道提出申请，按照选聘物业服务企 业的有关程序和方法，经街道和社区居委会考核合格 后再实行试点，并按照物业管理试点小区的相关办法 予以监督和考评，以促进物业管理和服务水平的提高。 二是对于无正规物业服务的社区，要积极探索物 业管理新模式，推进物业服务创新。目前，我街道辖 区内无正规物业企业服务的楼房有 125 栋，这 125 栋 楼房中有 66 栋由原产权单位管理和服务，还有 59 栋 根本没有物业服务，只得由社区居委会进行管理。 具体的设想是，这些