农村行政管理论文：新农村乡镇行政管理体制改革的途径[1][1]

新农村乡镇行政管理体制改革的途径 冯爱清 【摘要】新农村建设时期对乡镇政府的要求是既要做好新农村 建设的宣传和动员工作，又要确保党和国家新农村建设的各项政 策落到实处，并且要组织和引导好农民进行新农村建设。因此，探 讨我国目前乡（镇）村管理体制中存在的问题，以及如何改革和完 善乡（镇）村管理体制，以适应农村经济发展的要求具有十分重要 的意义。 【关键词】新农村 乡镇行政管理 改革 乡镇政府要顺应形势发展的需要，满足新农村建设的要求必 须要进行相应的职能转变与行政体制改革。世界上很多国家的经 验教训告诉我们，政府理念的更新是政府成功实现政府职能转变 和行政体制改革的前提。因此要转变乡镇政府职能，推进行政体制 改革，首先更新乡镇政府行政管理理念。 一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题 1.乡镇一级“条条“与“ 块块“互相分割，政府利益与部门利益的 冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的 要求不相适应。乡镇政府作为国家在农村最基层的一级政权，承担 着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任 务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管 理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高 2 效运作。 2.乡镇一级政府的“事权“与“ 财权“严重失衡。人民公社解体后。 乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴 办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农 林水基础设施等等。 此外，还有落实计 划生育国策、征收农业税费和“ 三提五统“.调 整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社 会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间 文化娱乐活动等各项工作。乡镇一级“小政府 “与“大服务“强政府“ 与“ 弱财政“长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡 镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。 3.乡镇一级“党政企不分“与“ 村民自治“之间的矛盾冲突和利 益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺， 有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在。少数地方乡政府还 没有完全起到一级政权的作用。总的来看。乡镇作为国家政权结构 中最低的一级政权组织，仍未摆脱人民公社体制的影响，实际是党 政混合运作的一体性机构。具体表现在上下组织之间习惯于采取 行政措施处理关系。 习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益 导向实行 间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处 于行政和财政双重压力 下的紧约束 运行状态。“这是我国新时期的农民负担不断加重、社 3 会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。 4.乡镇行政机构缺少监督系统。行政监 督是权力构成的一个重 要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行 的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却 缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出 现了“断层“.中央、省、地（市）、县都设有政府的监察机关，负责对 同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。 二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻 执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。 必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接 受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众 监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。 二、如何建构 21 世纪的现代乡镇行政管理体制 1.应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要 地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满 足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇 政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐 步形成一种“国家、社会、农民“三者良性互动、密切合作的关系。 而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的 “政党政治“ 与“ 政府政治“互相交叉。“国家行政权“与“村民自治“ 互相渗透。“条 条“ 与“ 块块“互相分割，“事权“与“财权“互相脱 节等等一系列历史 遗留问题。无论怎么改革，“乡镇“作为一种地方基层行政建制， 4 应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有 序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约 束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使 之逐渐成为直接面向 9 亿农民的法制型、公共服务型政府。 2、正确定位职能，科学设置机构 乡镇机构改革的关键在于转变职能，正确定位职能，科学设置 机构。机构是职能的载体，推进机构改革，必须使乡镇机构根据服 务型乡镇政府职能的需要，按照精简、统一、效能原则，对下放的 派驻机构和属干政府序列的机构实行分化重组，使乡镇组织机构 更加合理、科学、高效，这是建设服务型乡镇政府的关键所在。我 们的政府应想法为农民服务，农民的日子过好了，农村富了，我们 的基层政权才会被农民拥戴，才会稳固，农村的诸多问题才能较好 的解决。在现代市场经济体制下，要想使我国农村脱离贫困，乡镇 政府就必须改革以往计划经济时代的管理模式，用市场经济的思 维来处理农村经济发展问题，要做农村经济发展的“引导员、服务 员和组织者。 ”在建设新农村的过程中，有些事情政府是管理不了， 管不好的；农村的有些事，要放手让农民自己做，政府只要搞好服 务就可以了。 3、建立科学的管理制度和用人制度 建立科学的管理制度，一是要建立新的岗位责任机制，明确机 关干部的岗位职责和工作目标。对每个工作岗位进行定职、定责， 明确职权范围。从党委书记、镇长到主任、副主任都重新划分职责、 5 明确任务，做到人有事干、事有人干。二是建立新的考评机制。为 了发挥工作人员的积极性、主动性和创造性，要建立起行之有效的 考评机制。对工作业绩实行定性定量考核，把人民满意不满意、高 兴不高兴作为定性考核的标准。三是建立决策失误追究制度，对因 盲目决策而造成的重大失误、导致重大损失的要追究责任，直至引 咎辞职。通过科学的管理，充分调动乡镇干部的积极性和主动性， 形成争先恐后、干事业的良好局面。 在用人上要竞争上岗、人尽其才，进一步完善公务员制度。把 建一流队伍、干一流工作、创一流业绩作为目标，确立公开、平等、 择优、 竞争的干部任用原则。在岗位人员的产生中，要改变过去只 有组织考察决定的使用办法，要打破人员身份，不看身份看能力， 不看学历看素质，不看工龄看威信，按照设置的岗位申报，通过竞 争上岗， 择优选用。乡镇政府只负责确定每个部门的责任、权力、 义务和利益并辅之科学的评估办法，形成多劳多得、少劳少得、亏 损自负的原则，从而使真正有能力、有水平、群众信赖的优秀同志 走上岗位。 4、理顺.权、财权，加强对乡镇行政权力运行中的监督 现阶段乡镇政权存在的诸多问题，关键在于县乡机构的财权 与事权不统一，乡镇一级财权有限而事权过多。一方面财力分配不 合理，乡镇一些收入来源相对较多、比较稳定的部门都由县垂直管 理。另一方面，乡镇政府以有限的资源承担着大量由县级政府下派 的任务。 乡镇政府忙于应付，而无法很好地行使作为一级基层政府 6 应有的职能。改变这种状况，要按照“简政放 权，理顺关系， 规范分 类，加强基层” 的原则，乡事乡办，事权与 财权相结合，打破部 门利 益、条块分割的局面。根据基层工作的需要，权力适当下放，实现 “条块结合，以快为主” ，同 时可委托乡镇行使的行政行为，尽量委 托给乡镇。另外，对乡镇不该管，管不了，管不好的事，不要硬压给 乡镇。改革和完善县乡财政，合理确定县乡财政职能，规范县乡财 力分配，在经济欠发达地区可以实行“乡财县 管乡用” ，改革预算编 制办法和财政收支形式，逐步构建科学合理的县乡财政体制和运 行机制。同时，充分调动乡镇抓收入的积极性，增强乡镇财政实力， 优化财政支出结构。 加强乡镇行政权力运行监督，是加强行政能力建设，有效预防 和遏制腐败，建设法治政府的内在要求，也是创新行政能力方式， 优化发展环境的现实需要。乡镇行政机关工作人员特别是领导干 部要充分认识到加强乡镇行政权力运行监督的重要性和必要性， 牢固树立正确的权力观和利益观，真正做到权为民所用，情为民所 系，利为民所谋。 5、按照企业的二外求内开”改革乡镇领导人选举机制 在我国各地乡镇长选举制度的改革实践中，曾涌现出了一系 列不同的改革模式，从 1998 年起，四川、山西、广东等省市的个别 乡镇已分别尝试着对乡镇领导人的产生方式进行改革并开展了许 多有意义的实践活动。他们中有的试行“ 直选” ，有的试行“公推公 选” ，有的试 行“三票制 ”选举，还有的试行“ 两推一选” 。这些选举方 7 式的改革都是围绕着广泛参与性、公开竞争性展开的，在中国基层 民主政治发展进程中蕴涵着深刻的意义。其中以“乡镇长直选” 模 式最具创新价值，它符合政治文明发展的需要，是我国乡镇民主发 展的趋势。 “乡镇长直 选” 改革实 践虽取得了积极成效，但 选举中存在着 大众参与动力机制不足，制度设计不够完善等不足。尤其直选与当 前我国法律相抵触，依照宪法和地方组织法规定，乡长和副乡长、 镇长和副镇长由乡、民族乡、镇的人民代表大会选举产生，这样背 离了人民代表大会制度，改变了国家基层政权的架构。加之我国东 西部发展不平衡以及广大农民民主政治素质比较低，因此，目前还 不具备实现乡镇长直选的条件。 为了既充分体现民主，又避免与现行法律冲突。首先，乡镇长 选举可以分两步进行，先分选区进行，由选区内的全体选民投票， 以少数服从多数决定本选区的投票结果，然后由人大代表按照其 所代表的选区选举结果在人大会上进行公开记名投票，因为人大 代表的投票不同于其本身以公民身份的投票，他(她)对自己的投票 行为应当公开以受到选民监督。 其次，乡镇长候选人可以由内外两部分组成，一部分是来自本 乡镇内的候选人，另一部分可以由县(市)上一级推荐的优秀候选人， 但必须与本乡镇内的候选人一同竞选，最后由乡镇人大代表投票 选出。 这些候选人应当在选举进行前三个月进行公布，同时应当允 许候选人进行合法的竞选活动，但候选人不得参与选举的组织活 8 动。这样可以避免乡镇长直接由上级委任，能让更合适的人选担任 乡镇长。 最后，对于乡镇长职位保障和职位出现中途空缺如何递补或 者补选的问题应当做出明确的法律规定，应当立法规定乡镇长只 能通过乡镇选举产生或罢免，不得采取中途调任等其