功能疏解难度大等因素,实现控制人口规模的目标面临诸多难题

交通拥挤、空气污染、公共服务不足随着城市人口快速增长，北上广等地的“大 城市病”日益突出，城市承载力已经接近极限。经济参考报记者调研了解到，近些年 北上广几个特大城市持续快速发展，对城市的资源环境、公共服务能力、可持续发展形成 巨大压力。尽管各地都明确了人口控制政策、采取了诸多措施，但受经济增长压力、管理 体制不顺、功能疏解难度大等因素，实现控制人口规模的目标面临诸多难题。 北上广等大城市承载力逼近极限 庞大的人口规模，让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者，“负债累累”导致难 以正常行走。 随着人口急剧增长，北上广等特大城市人口与资源环境的矛盾凸显，交通拥挤、空气 污染、公共服务不足等“大城市病”日益突出，城市承载力已经接近极限。 数据显示，北京市机动车已超过 500 万辆，上海、广州等多个城市超过 200 万辆，车 辆的增加加剧了交通拥堵。在北京，全市目前年用水量缺口近三分之二，不得不依靠超采 地下水、从外省调水“解渴”。暑期北京城区日供水量逐渐上升，北京市自来水集团预测， 今夏城区日供水量将达到 310 万立方米至 315 万立方米，接近 318 万立方米的日供水能力 极限。 在广州，去年不少生源密集地小学学位紧张、“僧多粥少”，其主要原因是当年出生 的流动人口增幅超过 20%。由于人口多，广州一天要处理 1.4 万吨垃圾，主城区要处理 9700 多吨垃圾，1 天要处理污水 465 万吨。 庞大的人口规模，让大城市像一个气喘吁吁的“肥胖症”患者，“负债累累”导致难 以正常行走。为了控制人口规模，北上广等特大城市均采取了一系列措施： “积分”进城，规范外来人口落户。早在 2010 年，广东便实施流动人口办居 住证及积分入户制，截至今年 7 月底，已发放 4872 万张居住证，涵盖公交、小额消费、金 融等多种功能。上海于 2013 年 6 月印发上海市居住证积分管理试行办法。 功能疏解。一是在郊区建设城市“副中心”，二是将部分产业迁移至周边省市。 在北京，大红门服装市场已经确定外迁河北白沟，白沟大红门国际服装城一期将于 9 月底 试营业。广州积极建设城市副中心，促进人口逐步向两个新城区和三个副中心集聚。如今 老城区周边的新区都已覆盖地铁公交，完善与毗邻城市的交通接驳，医院、学校也在配套 完善中。 规范社会管理。北京、上海等城市均在推进打击黑车、拆除违建、打击群租等 工作，在提升社会治安的同时，也增加了无固定工作、无合理居所的外来人口的生活成本， 对控制外来人口也起到一定作用。 北上广每年增加一个中小城市人口量 在北京、上海、广州等特大城市，每年增加的常住人口数量达到四五十万人，相当于 一个中小城市的规模。有专家表示，北京目前常住人口已是 1986 年的两倍多，相当于“26 年长出一个北京城”。 根据国家新型城镇化规划(2014-2020)，人口在 300 万至 500 万之间的为大城市， 城区人口 500 万以上的算是特大城市。截至 2010 年，人口在 500 万至 1000 万之间的中国 城市达到 10 个，1000 万以上的城市有 6 个。记者了解到，在北京、上海、广州等特大城 市，每年增加的常住人口数量达到四五十万人，相当于一个中小城市的规模。 近十多年来，北京的常住人口以每年近 60 万人的速度持续增长，近两三年增速略有 所放缓。2013 年，北京市常住人口 2114.8 万人，较 2012 年增加 45.5 万人，增长 2.2%。 有专家表示，北京目前常住人口已是 1986 年的两倍多，相当于“26 年长出一个北京城”。 其中，外来人口是新增常住人口的主力。2013 年，北京市常住外来人口 802.7 万人， 占比 38%，同比增长 3.7%，新增外来人口占当年新增常住人口的 63.5%。“十二五”的前 三年，全市常住外来人口增长 98 万人，年均增长 4.4%，占全市新增常住人口的 64.1%。 记者从上海社会科学院了解到，1993 年到 2012 年，上海常住人口从 1381 万增加到 2380 万，平均每年新增 52.6 万，年均增长 2.9%。2013 年，上海常住人口突破 2400 万大 关，达到 2415.15 万人，比上年增加 34.72 万人，其中外来常住人口 990.01 万人，占比 41%，较上年增加 29.77 万人。 在广州，情况也不容乐观。2013 年末，常住人口 1292.68 万人，其中，户籍人口 832.31 万人。这比 2012 年第六次人口普查时的 1260 万人增长了约 32 万人，从 2000 年到 2012 年间，广州常住人口每年增长达 43 万。 据预测，如不采取有效调控措施，2020 年上海常住人口将超过上海市主体功能区规 划中全市常住人口总量 2650 万的人口规划目标，2030 年将达 3000 万人左右。 遏制人口过快增长面临诸多瓶颈 各地仍存在 GDP 思维惯性，担心产业结构调整会导致经济发展减缓、税收减少、失业 等问题。一些高耗能、劳动密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展，但是，地方政 府为了自身利益，转移或外迁的难度很大。 记者在北上广调研了解到，尽管各地采取了一系列控制人口过快增长的措施，人口增 速有所趋缓，但是绝对数量仍然大幅增加，对城市健康运行和持续发展造成巨大压力。目 前，人口规模控制工作面临多重阻力。 一是人口管理体制不顺，多方合力尚未形成。据了解，上海在 2008 年成立了市人口 综合管理和服务领导小组，办公室设在市公安局，成员单位有 25 家，但各部门各自为政、 工作机制不畅。目前，居住证登记与信息汇集系统化程度较低，信息合建共享机制不够顺 畅是重要原因。 二是“GDP 思维”下“以业控人”推进力度不足。记者发现，各地仍存在 GDP 思维惯 性，担心产业结构调整会导致经济发展减缓、税收减少、失业等问题。一些高耗能、劳动 密集型的“纳税大户”本不适合在大城市发展，但是，地方政府为了自身利益，转移或外 迁的难度很大。 三是相关政策不到位，“以房控人”政策力度不够。比如，上海在 2011 年 7 月颁布 的上海市居住房屋租赁管理实施办法对城乡结合部的农民房屋出租缺乏具体政策，对 “非改居”的厂房出租没有明确规定。虽然规定了违章建筑及危险房屋不得用于出租，以 及租住人均面积不得低于 5 平方米，不得分隔搭建后出租等，但执行过程中却由于各部门 分工不明确等原因执行力度不足。 四是“单独两孩”等政策给人口控制带来新压力。据北京市卫生计生委测算，政策放 开后平均前 5 年每年将新增 5.42 万人左右，此后每年新增约 4 万人左右。“单独两孩”政 策实施将使城六区人口服务管理压力加大，也使幼儿园、小学配置更趋紧张。 以产业疏导引导人口分流 专家表示，特大城市人口膨胀根源在于产业和功能过度聚集，因此有必要对特大城市 功能和产业进行疏解，主动舍弃牺牲一些产业，“掉一些肉”，以经济“减负”为人口减 压。 记者在调查中发现，北上广等大城市吸引的新增外来人口中，大部分集中于劳动生产 率较低的行业，不符合大城市的定位。根据 2012 年第六次人口普查统计，在北京市，就业 以外来人口为主的行业主要是居民服务业、住宿餐饮业、批发零售业、建筑业、制造业， 在这些行业，外来人口占就业人口的比例分别为 75%、73%、68%、63%、52%。2013 年底， 在全市登记流动人口中，服务性行业中流动人口比重超过 70%。 在上海、广州等城市，也存在类似情况，对此，北京市发展改革委主任张建东表示， 大城市应以产业疏导引导人口疏导。今年上半年，北京市已就地淘汰一批不符合城市功能 定位的存量产业，实现了 213 家污染企业停产退出，完成全年任务的 71%。 专家表示，特大城市人口膨胀根源在于产业和功能过度聚集，因此有必要对特大城市 功能和产业进行疏解，主动舍弃牺牲一些产业，“掉一些肉”，以经济“减负”为人口减 压。 北京市政协调研组建议，要明确产业和功能疏解对象，以扼制“高污染、高耗水、高 耗能”为目标，加快清退一般性产业;以控制人口为目标，疏解区域性物流基地和专业批发 市场等流动人口聚集产业;以功能调整优化为目标，解决优质公共服务资源配置不均衡问题， 并