于南京市农业保险制度现实实践的思考

于南京市农业保险制度现实实践的思考 2009-11-24 14:16:35| 分类： 默认分类 | 标签： |字号大中小 订阅 【摘要 】中国加入 WTO 之后，农业作为弱质产业和基础产业，同时又因该产业容纳了 8 亿多人口，因此政府采 取何种手段和措施来保障农业生产的发展和乡村人口的基本福利状况，成为广泛关注的问题。农业保险作为现代农业 发展的三大支柱之一，是时间上与空间上分散农业风险的有效工具，是作为 WTO 所允许的支持农业发展的“绿箱政策”， 日益受到中央和各地方政府的重视。本文通过对南京市政策性农业保险发展现状进行分析，主要总结了南京市政策性 农险开办一年多以来的主要经验做法、成效和存在的问题，剖析了问题存在的成因，并提出了相应的解决办法和措施。 【关键词】农业保险；政策性；做法；建议 农业是基础产业，由于自身的弱质性和生产过程的特殊性，既面临着自然风险，又存在着市场风险，“多年致富， 一灾致贫” 的问题日益突出。随着农业结构的调整，设施农业、规模农业的发展，农业投入越来越大，风险也就越来越 高。农业保险农民需求强烈，基层呼声迫切，已引起各级政府的高度重视和普遍关注。从 2004 年开始，连续五个中央 一号文件都对发展政策性农业保险提出了具体要求，尤其是 2007 年中央财政首次列支 21.5 亿元开展农业保险保费补 贴试点，其中对吉林等 6 省(区)的 5 种主要粮食作物保险给予 10 亿元的保费补贴，对全国能繁母猪保险给予 11.5 亿元 的保费补贴。补贴政策促进了农业保险的发展，目前已有 28 个省（区、市）采取多种形式、多种渠道发展农业保险。 建立政策性农业保险制度，是政府支持农业的重要举措，是解决“三农”问题的重要手段，是实现农民增收的重要形式， 也是构建和谐社会的重要载体。对规避农业生产风险，增强防灾抗灾能力，促进现代农业发展，增加农民收入都具有 重要的现实意义。 一、发展现状 自 2007 年试点开办政策性农险以来，南京市农业保险经历了从无到有，从小到大的巨变，险种涵盖目前南京主 要种植业和养殖业品种，主要包括，水稻、小麦、油菜、能繁母猪、奶牛等五种两大类保险产品。截止到目前已累计 承保水稻 300 余万亩，油菜 65 万亩，小麦 70 万亩，能繁母猪两万余头，基本实现应保尽保，共收取保费累计达 7000 余万元，其中政府补贴 80%，农民只承担 20%，累计赔付金额 2000 多万元，受惠农户达两万多户。另外，今年新开 展的奶牛保险现也在各区县积极推进。农业保险的顺利展开，较好的保障了受灾农民的利益，充分体现了政策性农业 保险对稳固新农村建设成果，维护农村社会和谐稳定的“护航”作用。 二、做法与成效 （一）政府主导，强力推动。 农业保险作为准公共产品，政策性很强，政府推动是关键。南京市市委、市政府领导高度重视，多次听取专题 汇报，认真研究落实。2007 年 8 月市政府召开了农业保险推进会，市政府主要领导到位讲话，分管市领导进行了部署； 市政府成立了分管市长任组长，发改、农林、财政、气象、人保公司等部门为成员的政策性农业保险试点工作领导小 组，办公室设在市发改局，加强组织协调和指导。农业保险领导小组和办公室，负责农业保险的组织和协调。各有关 区县政府也高度重视，成立了区县的农险领导机构，进行了具体部署。镇、街道建立相应的组织机构，并成立由农村 工作指导员、农技人员组成的农险协调组，确定 1-2 名联络员，加强农险的联系、指导和服务。在各级政府和相关部 门的通力协作下，强力保障了南京市农业保险有序推进。 （二）联办共保，市场化运作。 政府推动、市场化运作是农业保险的基本原则。中国人保财险作为与政府联办共保的保险公司，较好地发挥了 其在农业保险方面技术、人才和服务网点的优势，开发了保费适度、保障全面的产品，为农业保险开展发挥了积极的 作用。目前南京联办共保模式主要采取的是，收取的保费在扣除保险公司的管理费用后，余下保费建立农业保险专项 基金，由市政府和保险公司按 6:4 的比例分配管理；发生农业灾害损失时，由市政府和保险公司按 6:4 的比例分担保险 责任，共同进行理赔。联办共保模式有利于实现风险分散，有效的降低了政府和保险公司的风险。 （三）联系实际，积极探索农业保险制度体系建设。 南京市在深入调研、认真论证、广泛吸收借鉴了省内外农业保险试点经验的基础上，在试点模式、财政补贴、 保险品种、保险费率、管理费用等方面结合南京实际，进行了积极的探索。市政府下发南京市农业保险试点工作实 施意见 ；领导小组还根据需要先后制订了农业保险基金管理办法以及农业保险理赔管理暂行办法，完善了农业保险 的制度建设；为应付大灾巨灾，人保南京市分公司专门制定了人保财险南京市分公司农业保险大灾应急预案等。 （四）积极理赔，切实维护农民利益，服务农业生产。 这两年，在全市共同的努力之下，粮食生产取得丰收，但局部地区也遭受了暴雨和台风的袭击以及病虫灾害， 造成了程度不同的减产。特别是今年 7 月底八月初，由于受“ 凤凰”号台风影响，南京市浦口地区全境以及六合部分乡镇 遭遇了百年难遇的大暴雨，导致了近十万亩水稻被淹，灾害发生后，政府、保险公司紧急联动，启动大灾风险应急预 案。人保公司会同农林、农技等相关部门，全力以赴，迅速查勘，本着“实事求是，以丰补歉、统筹兼顾”的原则，积极 做好受灾水稻的理赔工作，已确定支付赔款千余万元。事实证明，农业保险在灾后恢复农业生产和保障农民生活方面 发挥了积极的作用。 （五）延伸服务，注重农业保险服务网点的建设。 农业保险涉及到千家万户，是一项长期工作。做好农业保险，必须建立农业保险服务网点，培养一支素质较高、 技术力量较强、服务意识好的农业保险专业技术人员。保险公司充分依托乡镇农经委、农技站、畜牧站、防疫站和各 村村委会等单位，通过近两年的建设，在全市各涉农乡镇街道合作建立了 50 个农业保险服务站，各行政村建立了 636 个农业保险服务点，基本实现了 “一镇一站，一村一点”的网点布局，极大的促进了各项保险服务的落实。 （六）注重宣传，提高农民保险意识。 政策性农业保险是件新生事物，也是一件利国利民的大好事。要让农民了解、熟悉、接受，使之成为实际行动 需要一个过程。为此，南京市充分利用新闻媒体和大小会议，大力宣传政策性农业保险的意义、作用和好处，使广大 农民全面了解农业保险信息，增强参保意识。市农险办编印多份宣传画和宣传册发放到户；市人保公司深入镇、街道、 村宣传保险知识，详细讲解有关条款，并对复杂条款归纳简化，印制成通俗易懂、一目了然的致农民朋友的一封信 、政策性种植业保险宣传册页等，便于农户掌握。通过广泛深入的宣传发动，使政策性农业保险逐渐深入人心， 从而激发起广大农户的参保积极性。 三、存在的问题及对策建议 农业保险存在“低保额、低收费、低保障；高风险、高成本、高赔付和展业难、承保难、理赔难”这“三低三高三 难 ”的特性，这是农业保险纯商业化不可持续的主要原因。尽管政策性农业保险不同于纯粹的商业性保险，但由于起步 晚、基础薄、整体水平不高，还处在初始试点阶段，因此存在许多困难和问题。这些问题主要不是理论问题而是发展 的软硬件条件以及运行规则问题，有的是全国普遍性问题也有地域性问题。在过去一年多里，南京市在取得一些成功 做法的同时也比较充分地遇到和发现一些影响着农业保险可持续发展的问题。这些问题在农业保险尚处于试点阶段的 现在，有必要对其进行探讨。 （一）创新宣传教育手段，提高农民保险意识。 农民保险意识薄弱是当前发展农村保险的主要瓶颈之一。农业保险意识是农民对农业保险知识的认识、习惯及 心理活动的总称。如何让广大农民朋友理解和接受农业保险，并使之成为他们的一个自觉行动，则需要一个长期深入 的教育过程。因此充分利用各种平台资源，创新农业保险宣传教育手段就显得尤为必要。 1、通过广播电视媒体，加大农业保险宣传力度。在广大农村地区，广播电视已经成为农民群众与外界沟通的重 要途径之一。通过制作有关农业保险的科普类节目，安排一定的农业保险类广告，或者针对农业保险制作一些讽刺类 节目等方式，宣传农业保险常识、介绍农业保险产品，向农民传播保险观念和信息，以提高农民的风险意识，激发其 投保热情。 2、利用社会活动方式，深入对农业保险的宣传。配置“95518 农业保险大篷车”，利用农村赶集期间，通过 “95518 农业保险大篷车” 深入广大农村和农户家中，散发农业保险宣传资料，举办社会咨询活动，也可以有针对性的制 作调查问卷，进行社会调查，等等。上述社会活动能够常年性的在农民中间普及农业保险知识，宣传农业保险产品， 既提升了农业保险及经营主体的知名度，又能提高农民的保险意识。 3、利用“12316”农业热线，在空中架起农民与保险服务的桥梁。南京“12316”农业热线是我省首条专门为农民开 通的服务热线，开通至今很受广大农民朋友的信赖。充分利用“12316” 农业热线的服务资源，是拓宽南京市农业保险服 务渠道的较好选择。 4、以农户带农户，普及农业保险宣传教育。保险公司目前已拥有一定的客户资源，帮助现有客户解决在投保和 理赔过程中的问题，改善现有农业保险服务中的不足，为现有农户提供优质的保险服务，从而在现有客户中形成良好 口碑。现有客户对农业保险有了直观感受之后，就会一传十、十传百，对身边的农民朋友进行正面的宣传。这样不仅 做到了“ 以农户带农户”，利用现有客户去挖掘潜在客户，提高了农民的保险意识，同时也建立了公司的美誉度。 （二）双管齐下，彻底解决农民承担的保费收取难问题。 南京农业保险试点开办一年多以来，收取农民保费难度大是遇到的主要问题之一。由于现行的农民自愿投保原 则，主观上他们可以参加也可以不参加，客观上却受村组统一投保的要求，有些主观不愿意又不得不参加的农民，就 在保费缴纳时消极拖延甚至干脆不缴。农业保险的季节性很强，需要在规定时间内完成，一些村组干部在部分保费难 以收取又迫于完成指标的压力时，就只得代为垫付。这样的后果，一是垫付保费的受灾农田在获得赔款时会产生受益 不清的矛盾，二是这种做法也难以长期为继，有的地方因此已经出现了农业保险承保越来越困难的情况。解决这个问 题，可以考虑两种方式： 一是拓宽保费筹集渠道。一方面政府应当出台补贴激励政策，鼓励经济条件允许的区县、街镇、村及其他经济 组织在试办期间为散户代交保险。另一方面除了政府补贴外，可从财政灾情减免款、民政扶贫救灾款、乡村公益金等 多方面筹集，尽最大可能地减少农民保费支出压力。如果能这样，将会大大减少农业保险的运作成本和工作难度。国 务院在关于保险业改革发展的若干意见 中明确“将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。”已经为 这种解决方式提供了政策依据。 二是建立保费减免机制。由于自然灾害分布不均，各地受灾程度各有不同，在目前没有实现区域差别费率的情 况下，对于多年未发生受灾理赔的乡镇农户实行保费减免机制是非常必要的，如确立三年以上（含）未发生受灾理赔 的乡镇农户减免下一年度保费的 5%，五年以上的减免下一年度的 10%等等。同时开发出相应数据业务系统，用于分 析处理保费减免工作。 （三）建立长效机制，强化各级政府的推动工作。 1、建立地方政府农业保险财政补贴长效机制。开办农业保险是中央为确保国内粮食安全，提高农民积极性的重 要政策工具，而对于地方来说投入如此巨大的精力和财政资金，却很难从中得到所谓的“地方”利益。加之，中央没有出 台相关的配套政策来带动地方政府的积极性，使得当前地方存在的有限积极性持续不了多久。甚至有些地方由于经济 基础薄弱，财政根本没有能力对农业保险进行补贴，还想从农业保险的经营中套取上级政府的财政补贴以及压榨保险 经办公司的补贴费用。因此地方政府应尽快明确开展政策性农险的政策目标和导向，加快农业保险政策、财政支持制 度化常规化建设，出台南京市农业保险财政补贴管理办法及相关激励政策，为农险可持续发展提供更为坚实的保障。 2、建立县、市两级政府分层理赔机制。时效性不强是当前理赔工作存在的突出问题之一，并严重影响了农业保 险保障服务的及时性以及保险工作的顺利开展。要建立县、市两级政府分层理赔机制以及专业定损理赔队伍，就显得 非常必要，通过划定县、市两级政府的理赔权限，一般灾害处理由县级政府处理即可，发生巨灾风险时上报政府处理， 如赔付率在 50%以内的赔案，由县级政府处理，超过 50%以上的由市政府处理。另外还可设立理赔权限奖励机制，如 对于连续三年以上（含）赔付率低于 50%的县区，可以提高理赔权限 5-10 个百分点等等。通过理赔分层处理，一方面 大大减轻了市政府工作人员的工作量，另一方面也提高了县级政府的积极性，从而简化了理赔流程，顺畅了农险理赔 机制，保障了理赔的时效性。 3、建立基层政府农险组织和推动人员的费用分担和绩效考核机制。就当前我国国情来说，各地政策性农业保险 试点，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上是以行政组织和推动为主。在推进过程中，除保险公司工作人员以外， 地方政府、农业主管部门以及乡镇的农经站都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘定损、理赔等工作，而这些 工作都未纳入业绩考核的指标里面，也未明确相关的费用分担。因此，一方面要制定出台基层政府工作人员农险组织 推动费用补贴办法，严格管理保险展业费用，规范补贴机制；另一方面应将农险推动工作纳入基层政府绩效考核机制 中去，只有这样，才能长效稳定的保持基层工作人员对农险工作的积极性。 （四）建立农业风险防控机制，提高农业保险防灾防损能力。 1、重视灾害监测预警系统的建设，主要包括灾害及其相关要素和气象的观测网络，观测资料的收集传输和交换 的电信系统，灾害全程动态监测及资料处理、分析、模拟和预报警报制作系统，预报警报的传播、分发和服务系统等。 这是农业风险防控的技术保障。 2、建立灾情预警机制。由于自然灾害和大规模的动物疫病对农业的破坏较大，建立灾前预警机制，制定灾害突 发应急预案是及时有效防止大规模灾害，减少农业损失的必要措施。在种植业灾情的预测上与气象部门建立密切联系， 对承保地区的气象数据进行动态了解和监控，在大面积雹灾来临前马上与人工影响天气部门启动雹灾预案。在畜牧业 保险疫情监测方面，要与防疫部门合作，制定养殖业保险防疫工作实施方案、养殖业保险疾病监测方案等防 控机制，处理突发事件。 3、建立防灾防损体系。实践证明，加强农业保险的防灾防损能力，不仅能够减少社会财富的损失，也可以降低 农业保险的经营风险，提高保险的社会效益和经济效益。建议建立保险公司与地方农技、气象、植保、水利等部门的 合作机制，使得涉农专业人才参与到保险业务工作全过程，相互沟通信息，研究灾害变化规律，在灾前帮助被保险人 进行防灾防损处理，继而帮助农业保险各项工作顺利开展。同时，建立农业保险防灾防损专项资金，通过项目机制， 用于被保险人和涉农部门补充防灾防损设备、器材，监督和完善涉农部门的灾害防控软硬件设施的有效运转。 （五）加快培养农业保险专业人才队伍，提高农业保险服务水平。 发展农业保险，一个很重要的方面就是要